Concurrence/subventions à l'exportation

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Cadre conceptuel

La prolifération des subventions à l'exportation dans les années ayant précédé le Cycle d'Uruguay a été l'une des grandes questions sur lesquelles ont porté les négociations sur l'agriculture. Alors que, dans le cadre du GATT de 1947, les subventions à l'exportation de produits industriels avaient toujours été prohibées, dans le cas des produits agricoles initiaux, ces subventions étaient soumises à des disciplines limitées (article XVI du GATT), qui en outre ne s'étaient pas révélées opérationnelles.

Le droit d'accorder des subventions à l'exportation a été limité à quatre situations dans l'Accord sur l'agriculture: i) subventions à l'exportation faisant l'objet d'engagements de réduction par produit dans les limites spécifiées dans la liste du Membre concerné; ii) partie des dépenses budgétaires au titre des subventions à l'exportation ou du volume des exportations subventionnées excédant les limites spécifiées dans la liste qui est visée par la disposition concernant la flexibilité en aval de l'article 9:2 b) de l'Accord sur l'agriculture; iii) subventions à l'exportation compatibles avec la clause du traitement spécial et différencié pour les pays en développement (article 9.4 de l'Accord); et iv) subventions à l'exportation autres que celles qui font l'objet d'engagements de réduction, à condition qu'elles soient conformes aux disciplines anticontournement énoncées à l'article 10 de l'Accord sur l'agriculture. Dans tous les autres cas, il est interdit d'accorder des subventions à l'exportation de produits agricoles (articles 3:3, 8 et 10 de l'Accord).

 

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Engagements de réduction

Définition des mesures

Aux termes de l'Accord sur l'agriculture, les subventions à l'exportation s'entendent “des subventions subordonnées aux résultats à l'exportation, y compris les subventions à l'exportation énumérées à l'article 9 [de l'A]ccord”. Ainsi qu'il est précisé, à l'article 9:1 de l'Accord, la liste de ces subventions englobe la plupart des pratiques de subventionnement des exportations qui prévalent dans le secteur agricole, notamment:

• les subventions directes à l'exportation subordonnées aux résultats d'exportation;
• les ventes de stocks de produits agricoles constitués à des fins non commerciales à un prix inférieur au prix de ces produits sur le marché intérieur;
• les subventions versées aux producteurs en vertu de programmes publics nécessitant l'imposition d'un prélèvement sur toute la production qui sert ensuite à subventionner l'exportation d'une certaine partie de cette production;
• les mesures de réduction des coûts, telles que les subventions visant à réduire le coût de commercialisation de l'exportation; il peut s'agir, par exemple, des coûts d'amélioration de la qualité et de manutention, et des coûts du fret international;
• les subventions au transport intérieur qui ne s'appliquent qu'aux exportations, telles que celles qui sont destinées à acheminer les produits exportables vers un centre d'expédition unique; et
• les subventions aux produits incorporés, c'est-à-dire les subventions à des produits agricoles tel le blé, qui sont subordonnées à leur incorporation dans des produits d'exportation comme les biscuits.

Toutes ces subventions à l'exportation sont soumises à des engagements de réduction, exprimés en termes de volume des exportations subventionnées et de dépenses budgétaires pour ces subventions.

Catégories de produits

Les engagements de réduction qui sont indiqués dans les listes des Membres sont spécifiés produit par produit. À cette fin, la catégorie des produits agricoles a été à l'origine divisée en 23 produits ou groupes de produits, tels que le blé, les céréales secondaires, le sucre, le bœuf, le beurre, le fromage et les graines oléagineuses. Certains Membres ont contracté des engagements sur une base plus détaillée. Les engagements de réduction du volume et des dépenses budgétaires pour chaque produit ou groupe de produits spécifiés dans la liste d'un Membre sont contraignants pour ce Membre. Les engagements de réduction pour les “produits incorporés” (dernier élément de la liste de l'article 9) sont exprimés sous forme de dépenses budgétaires uniquement. Les engagements de réduction pour les “produits incorporés” (dernier élément de la liste de l'article 9) sont uniquement exprimés sous forme de dépenses budgétaires. Les plafonds indiqués dans les listes devaient être respectés pour chaque année de la période de mise en œuvre, mais certains “écarts” sont tolérés entre les deuxième et cinquième années de la période de mise en œuvre (“flexibilité en aval”). Dans la dernière année de la période de mise en œuvre, les Membres ne devaient pas avoir dépassé le plafond final de leurs subventions à l'exportation.

Taux de réduction

Les pays développés Membres devaient réduire, par tranches annuelles égales sur une période de six ans, la quantité de produits subventionnés exportés pendant la période de base de 21% et les dépenses budgétaires au titre des subventions à l'exportation correspondantes de 36%. Les pays en développement Membres devaient, quant à eux, réduire la quantité de 14%, et les dépenses budgétaires de 24%, sur 10 ans.

L'Accord sur l'agriculture dispose également que, pendant la période de mise en œuvre, les pays en développement Membres peuvent se prévaloir d'une clause de traitement spécial et différencié de l'Accord (article 9:4) qui les autorise à accorder des subventions pour les coûts de commercialisation et le transport intérieur, à condition que celles-ci ne soient pas appliquées d'une manière qui reviendrait à contourner les engagements de réduction.

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Produits ne faisant pas l'objet d'un engagement de réduction spécifique

L'Accord sur l'agriculture interdit le recours aux subventions à l'exportation visées à l'article 9:1 pour tout produit agricole qui ne fait pas l'objet d'un engagement de réduction, dans la partie pertinente de la liste un Membre (sauf pour ceux qui bénéficient d'un traitement spécial et différencié durant la période de mise en œuvre).

 

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Anticontournement

Outre les dispositions se rapportant directement aux engagements de réduction, l'Accord sur l'agriculture renferme des dispositions destinées à empêcher que ne soient accordées des subventions qui ne sont pas spécifiquement énumérées à l'article 9 de l'Accord d'une manière qui permettrait de contourner les engagements de réduction des autres subventions à l'exportation (article 10). Les dispositions anticontournement comprennent une définition de l'aide alimentaire de manière que les transactions dont il est allégué qu'elles sont effectuées au titre de l'aide alimentaire mais qui ne répondent pas aux critères spécifiés dans l'Accord ne puissent pas être utilisées pour contourner les engagements. L'aide alimentaire qui satisfait aux critères spécifiés n'est pas considérée comme une exportation subventionnée et n'est donc soumise à aucune restriction en vertu de l'Accord sur l'agriculture. Celui-ci prévoit aussi l'élaboration de disciplines convenues au niveau international pour régir l'octroi des crédits à l'exportation et d'autres mesures qui pourraient aussi servir à contourner les engagements. Tout Membre qui prétend que toute quantité exportée en dépassement du niveau d'un engagement de réduction n'est pas subventionnée devra démontrer qu'aucune subvention à l'exportation, figurant ou non sur la liste de l'article 9, n'a été accordée pour la quantité exportée en question.

 

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Obligations de notification

Tous les Membres doivent présenter chaque année au Comité de l'agriculture une notification concernant les subventions à l'exportation. Pour les Membres qui n'ont pas pris d'engagements de réduction, il s'agit simplement de déclarer qu'aucune subvention à l'exportation n'a été accordée pour des produits agricoles (ou d'indiquer les mesures pouvant être appliquées par les pays en développement Membres conformément à l'article 9:4 de l'Accord, le cas échéant). Les Membres ayant inscrit des engagements de réduction dans leur liste doivent présenter une notification annuelle précisant les quantités d'exportations subventionnées et les dépenses budgétaires engagées au titre des subventions pendant l'année considérée.

En outre, dans le cadre des dispositions anticontournement, les Membres doivent notifier l'aide alimentaire qu'ils ont fournie, le cas échéant. De la même manière, les exportations totales de produits agricoles doivent être notifiées par les Membres ayant contracté des engagements de réduction ainsi que par plusieurs autres “exportateurs importants” suivant la définition donnée par le Comité de l'agriculture

Comme dans d'autres domaines, les notifications relatives aux subventions à l'exportation font partie des éléments sur lesquels le Comité de l'agriculture se fonde pour examiner les progrès de la mise en œuvre des engagements.

Décision ministérielle de l'OMC sur la concurrence à l'exportation adoptée à Nairobi en décembre 2015

L'adoption dans le contexte des négociations sur l'agriculture de la Décision ministérielle de l'OMC sur la concurrence à l'exportation à la dixième Conférence ministérielle de l'OMC tenue à Nairobi en décembre 2015 a constitué une avancée considérable en ce qui concerne la concurrence à l'exportation.

Élimination progressive des subventions à l'exportation

La Décision de Nairobi engage les Membres de l'OMC à éliminer toutes les formes de subventions à l'exportation. Le calendrier prévu pour l'élimination progressive des possibilités restantes d'octroi de subventions à l'exportation inscrites dans les Listes pour les produits agricoles (voir plus haut) dépendait du niveau de développement des Membres. Il prévoyait ce qui suit:

• Élimination immédiate à compter de la date d'adoption de la Décision de Nairobi pour les Membres développés. Cependant, il existait des exceptions concernant les quantités de sucre en UE au titre des programmes existants (jusqu'au 30 septembre 2017) et les produits transformés, produits laitiers et viande de porc dans certaines conditions (jusqu'à la fin de 2020).

• Élimination d'ici la fin de 2018 pour les pays en développement Membres, avec quelques exceptions dans certaines conditions (jusqu'à la fin de 2022).

En outre, les pays en développement Membres conservaient la possibilité de bénéficier des dispositions de l'article 9:4 de l'Accord sur l'agriculture jusqu'à la fin de 2023. Les pays les moins avancés (PMA) et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires (PDINPA) dont la liste figure dans le document G/AG/5/Rev.10 continuent de bénéficier des dispositions de l'article 9:4 de l'Accord sur l'agriculture jusqu'à la fin de 2030.

De plus, les Membres se sont engagés à ne pas appliquer de subventions à l'exportation d'une manière qui contournerait l'obligation qui impose de les réduire et de les éliminer. Ils sont également convenus de s'efforcer de maintenir leurs subventions à l'exportation dans les limites du niveau moyen des cinq dernières années pour chaque produit. Ils se sont en outre engagés à veiller à ce que ces subventions aient des effets de distorsion des échanges minimes et n'entravent pas les exportations des autres Membres, tout en procédant à des consultations et en fournissant aux Membres intéressés des renseignements sur demande.

Sur les 16 Membres encore liés par des engagements de réduction des subventions à l'exportation au moment de l'adoption de la Décision de Nairobi, 15 ont pris des mesures pour modifier leurs listes d'engagements conformément à la Décision de Nairobi sur la concurrence à l'exportation et 13 ont fait certifier leurs listes révisées. Le 1er avril 2024, un Membre devait encore prendre des mesures pour que ses listes soient conformes à la Décision de Nairobi.

Financement à l'exportation

Outre qu'ils s'acquitteront de toutes les autres obligations en matière de subventions à l'exportation découlant de l'Accord sur l'agriculture et des autres accords visés (à l'exception du deuxième paragraphe du point k) de l'Annexe I de l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires), les Membres se sont engagés à ne pas appliquer de programmes de crédits à l'exportation (à l'exclusion du financement de fonds de roulement pour les fournisseurs), de programmes de garantie ou d'assurance du crédit à l'exportation comprenant un soutien financier direct, une couverture du risque et des accords de crédit de gouvernement à gouvernement et toute autre forme de soutien du crédit par les pouvoirs publics, direct ou indirect, pour les produits agricoles énumérés à l'Annexe 1 de l'Accord sur l'agriculture, à moins que ces aides ne soient conformes aux conditions spécifiques énoncées dans la Décision de Nairobi et décrites ci-après:

• Délai de remboursement maximal de 18 mois pour le soutien au financement à l'exportation s'appliquant à compter de la fin de 2017 pour les pays développés Membres, et après un délai de mise en place de 4 ans pour les pays en développement Membres.

Un traitement spécial et différencié est accordé pour les PMA importateurs et les PDINPA, dont la liste figure dans le document G/AG/5/Rev.10 (et certains petits pays vulnérables Membres énumérés dans la Décision de Nairobi), qui prévoit un délai de remboursement compris entre 36 et 54 mois pour l'acquisition de produits alimentaires de base, avec possibilité de prorogation dans des circonstances exceptionnelles.

• Les programmes de garanties de crédit à l'exportation, d'assurance et les autres programmes de couverture du risque doivent être autofinancés et couvrir, à longue échéance, les frais et les pertes au titre de la gestion d'un programme au sens du point j) de la liste exemplative de l'Annexe I de l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires.

Aide alimentaire internationale

S'agissant de l'aide alimentaire internationale, le principal objectif énoncé dans la Décision de Nairobi est de veiller à ce que l'aide alimentaire soit fournie d'une manière qui empêche ou réduise au minimum le détournement commercial, tout en maintenant un niveau d'aide adéquat, en tenant compte des intérêts des bénéficiaires de l'aide alimentaire et en veillant à ce que les disciplines n'entravent pas de manière involontaire la livraison de l'aide alimentaire dans les situations d'urgence.

Conformément à la Décision de Nairobi, l'aide alimentaire internationale sera donc déterminée par les besoins, sera fournie intégralement sous forme de dons, ne sera pas liée directement ou indirectement aux exportations commerciales de produits agricoles ou d'autres marchandises et services, ne sera pas liée aux objectifs de développement des marchés des Membres donateurs et ne sera pas réexportée hormis dans certains cas exceptionnels.

La fourniture de l'aide alimentaire tiendra compte des conditions du marché local et les Membres s'abstiendront de fournir une aide alimentaire internationale en nature si elle risque d'avoir des effets défavorables sur la production locale ou régionale ou sur des marchés commerciaux établis.

Les Membres sont également encouragés à continuer de fournir l'aide alimentaire en espèces et à acheter l'aide alimentaire auprès de sources locales ou régionales, à condition que cela ne soit pas indûment préjudiciable à la disponibilité et aux prix des produits alimentaires de base sur ces marchés. Les Membres s'engagent également à assurer une flexibilité maximale pour permettre tous les types d'aide alimentaire internationale afin de maintenir les niveaux nécessaires tout en faisant des efforts pour s'orienter vers plus d'aide alimentaire internationale en espèces non liée, conformément à la Convention relative à l'assistance alimentaire.

La monétisation de l'aide alimentaire internationale n'est permise que dans les cas où il y a un besoin avéré de le faire aux fins du transport et de la livraison ou pour remédier à des déficits alimentaires ou à des situations d'insuffisance de la production agricole qui engendrent la faim et la malnutrition chroniques dans les PMA et les PDINPA (et certains petits pays vulnérables Membres énumérés dans la Décision de Nairobi).

La monétisation devrait être précédée d'une analyse du marché local ou régional comportant un examen des besoins nutritionnels du pays bénéficiaire, des données sur le marché des organismes locaux des Nations Unies et des niveaux d'importation et de consommation normaux du produit à monétiser, et compatible avec les rapports présentés dans le cadre de la Convention relative à l'assistance alimentaire. En outre, le processus de monétisation sera effectué par des entités commerciales ou à but non lucratif agissant en tant que tierces parties indépendantes qui réduiront au minimum ou élimineront les perturbations des marchés locaux ou régionaux. De plus, les pouvoirs publics d'un pays bénéficiaire peuvent renoncer à la monétisation.

Le Comité de l'agriculture réexamine ces dispositions sur l'aide alimentaire internationale dans le cadre du suivi de la mise en œuvre de la Décision ministérielle de Marrakech d'avril 1994 sur les mesures concernant les effets négatifs possibles du programme de réforme sur les PMA et les PDINPA.

Entreprises commerciales d'État exportatrices de produits agricoles

Aux fins de la Décision de Nairobi, les entreprises commerciales d'État exportatrices de produits agricoles s'entendent des entreprises qui répondent à la définition prévue dans le Mémorandum d'accord sur l'interprétation de l'article XVII du GATT de 1994, à savoir les entreprises gouvernementales et non gouvernementales, y compris les offices de commercialisation, auxquelles ont été accordés des droits ou privilèges exclusifs ou spéciaux, y compris des pouvoirs légaux ou constitutionnels, dans l'exercice desquels elles influent, par leurs achats ou leurs ventes, sur le niveau ou l'orientation des importations ou des exportations (étant donné que la question des importations ne relèvent pas des disciplines de la Décision de Nairobi), et qui pratiquent l'exportation des produits énumérés à l'Annexe 1 de l'Accord sur l'agriculture.

Les Membres se sont engagés à faire en sorte que les entreprises commerciales d'État exportatrices de produits agricoles ne contournent pas les autres dispositions de la Décision de Nairobi et à faire tout leur possible pour réduire au minimum les effets de distorsion des échanges et éviter de détourner ou d'entraver les exportations d'autres Membres dans leur utilisation des pouvoirs de monopole d'exportation.

Coton

Les disciplines et les engagements figurant dans la Décision de Nairobi devaient être immédiatement mis en œuvre à compter de la date d'adoption de la Décision par les Membres développés et au plus tard le 1er janvier 2017 par les pays en développement Membres.

Examen et transparence

S'appuyant sur la Décision de Bali sur la concurrence à l'exportation adoptée le 7 décembre 2013 à la neuvième Conférence ministérielle de l'OMC, et en complément des notifications requises au titre des dispositions pertinentes de l'Accord sur l'agriculture dans le cas des subventions à l'exportation, les Membres se sont engagés à continuer de communiquer chaque année des renseignements sur les quatre domaines couverts par la Décision de Nairobi sur la base du questionnaire sur la concurrence à l'exportation annexé à cette décision. Les pays en développement Membres bénéficiaient d'une exemption pendant les cinq années suivant l'adoption de la Décision, à moins qu'ils ne soient en mesure de le faire.

Le Comité de l'agriculture surveille la mise en œuvre de la Décision de Nairobi dans le cadre d'un processus d'examen annuel reposant sur les renseignements recueillis à partir des réponses au questionnaire sur la concurrence à l'exportation et des prescriptions pertinentes en matière de notification énoncées dans l'Accord sur l'agriculture, compilés dans des documents d'information établis par le Secrétariat de l'OMC.

Le Comité de l'agriculture est aussi chargé d'examiner tous les trois ans les disciplines figurant dans la Décision de Nairobi, dans le but de renforcer les disciplines pour faire en sorte qu'aucun contournement ne menace les engagements concernant l'élimination des subventions à l'exportation et pour empêcher l'utilisation de transactions non commerciales afin de contourner ces engagements.

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