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OMC: NOUVELLES 2011

AGRICULTURE: RÉUNION FORMELLE

POUR EN SAVOIR PLUS:
Sécurité alimentaire
www.wto.org/agriculture
négociations sur l’agriculture
nouvelles sur l’agriculture

explication dans “Comprendre l’OMC”

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Les arguments avancés à titre de réfutation figurent dans une lettre adressée à M. De Schutter et dans les observations ci-jointes, formulées par le Secrétariat de l’OMC au sujet d’un projet antérieur du rapport. La version finale du rapport, intitulé “The World Trade Organization and the Post-Global Food Crisis Agenda:  Putting Food Security First in the International Food System”, a été publiée sur le site Web du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme sous l’intitulé “Food security hostage to trade in WTO negotiations — UN right to food expert”. La version intégrale du rapport (en anglais) peut être consultée ici.

 

La lettre

Monsieur,

Dans votre récent rapport d’activité intitulé “The World Trade Organization and the Post-Global Food Crisis Agenda”, présenté en novembre 2011, vous posez la question de savoir si les règles de l’OMC sont compatibles avec les efforts déployés pour renforcer la sécurité alimentaire.  Nous avons déjà eu l’occasion de commenter un projet antérieur de ce rapport.  Je vous fais parvenir ci-joint ces observations reflétant l’analyse critique approfondie que nous avions déjà faite et qui demeure pertinente.

Je voudrais saisir cette occasion pour récapituler les points sur lesquels nous sommes en accord ou en désaccord avec vous dans trois domaines importants:  l’objectif de la sécurité alimentaire dans l’Accord de l’OMC sur l’agriculture;  le rôle du commerce dans la sécurité alimentaire mondiale;  et la marge de manœuvre que les règles de l’OMC ménagent aux Membres pour leur permettre de se prévaloir de moyens d’action flexibles afin d’atteindre leurs objectifs en matière de sécurité alimentaire.

Premièrement, j’estime, tout comme vous, que la sécurité alimentaire est un objectif essentiel des politiques publiques.  Les gouvernements ont le droit souverain de mener leurs politiques de manière à assurer la sécurité alimentaire dans le cadre de leurs obligations internationales.  Les Membres de l’OMC ont placé cet objectif au centre de l’Accord sur l’agriculture et des négociations dans le cadre du Programme de Doha pour le développement (PDD). Le préambule de l’Accord souligne en effet qu’il devrait être tenu compte dans les engagements des préoccupations liées à la sécurité alimentaire.  La sécurité alimentaire est expressément mentionnée à plusieurs reprises dans l’Accord sur l’agriculture, elle est évoquée dans la Décision de Marrakech sur les mesures concernant les effets négatifs possibles du programme de réforme sur les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires et elle est mentionnée expressément (ou a déterminé les positions adoptées par les Membres) dans plusieurs dispositions du projet de modalités pour l’agriculture élaboré en décembre 2008 dans le cadre du PDD. Je suis convaincu que les Membres de l’OMC sont pleinement conscients de l’objectif consistant à garantir la sécurité alimentaire et que celui-ci fait d’ailleurs partie intégrante de leur stratégie de négociation.

Deuxièmement, je m’oppose fondamentalement à votre affirmation selon laquelle les pays doivent limiter leur dépendance à l’égard du commerce international pour atteindre leurs objectifs en matière de sécurité alimentaire.  Au contraire, la plupart des experts des Nations Unies s’entendent pour dire que le commerce international fait partie de l’ensemble de solutions qui permettront de parvenir à la sécurité alimentaire.  Le Groupe d’action de haut niveau des Nations Unies sur la crise alimentaire mondiale dans son Cadre global d’action actualisé 2010, a noté qu’“Une plus grande libéralisation des marchés internationaux contribuerait à renforcer la sécurité alimentaire et nutritionnelle mondiale en augmentant le volume des échanges et en facilitant l’accès aux différentes sources d’importation de produits alimentaires.” (“Cadre global d’action actualisé”, Groupe d’action de haut niveau des Nations Unies sur la crise alimentaire mondiale, septembre 2010, paragraphe 76.)  Selon le rapport interorganisations présenté au G-20, par exemple, “le commerce est une composante essentielle de toute stratégie de sécurité alimentaire” et “les politiques qui faussent la production et les échanges de produits agricoles peuvent empêcher la réalisation de la sécurité alimentaire à long terme”. (Price Volatility in Food and Agricultural Markets: Policy Responses”,Rapport d’orientation incluant les contributions de la FAO, du FIDA, du FMI, de l’OCDE, de la CNUCED, du PAM, de la Banque mondiale, de l’OMC, de l’IFPRI et du Groupe d’action de haut niveau des Nations Unies sur la crise alimentaire mondiale, 2 juin 2011, page 23.)  De fait, nos Membres négocient actuellement pour que des conditions plus équitables prévalent dans le domaine de l’agriculture afin de les rendre mieux à même de parvenir à la sécurité alimentaire.

Les Membres de l’OMC ont négocié un accord sur l’agriculture qui précise leurs droits et obligations au regard des pratiques ayant des effets de distorsion des échanges, et ils se sont engagés à le respecter.  Ces obligations visent entre autres à limiter les politiques qui faussent les signaux donnés par les prix, afin de favoriser une meilleure allocation des ressources au niveau national et d’accroître le pouvoir d’achat, fondamental pour la sécurité alimentaire, grâce à la croissance du PIB.  Si le commerce fait partie d’une stratégie macro-économique et d’une stratégie économique structurelle cohérentes, l’allocation des ressources a tendance à se faire en fonction de l’avantage comparatif, limitant ainsi les pertes d’efficacité.  Lorsque les signaux objectifs donnés par les prix sont mieux relayés, les producteurs compétitifs peuvent modifier leurs décisions en matière de production et d’investissement.  Cette adaptation de l’offre aide à atténuer la pression qui s’exerce sur les prix, contribuant ainsi à la disponibilité de produits alimentaires abordables.  Par conséquent, le commerce peut contribuer à résoudre les problèmes liés à la sécurité alimentaire.

Je conviens avec vous que la situation actuelle de la sécurité alimentaire mondiale exige l’adoption de politiques qui favorisent et stimulent l’investissement dans l’agriculture, et garantissent des dispositifs de sécurité appropriés pour les populations pauvres des zones urbaines et rurales.  Les règles actuelles de l’OMC en ce qui concerne l’agriculture et les résultats possibles du PDD ménagent une marge de manœuvre et une flexibilité dans ces domaines.  L’Accord sur l’agriculture laisse donc une grande latitude aux pays en développement pour mettre en œuvre des mesures leur permettant de réaliser leurs objectifs nationaux, y compris en matière de sécurité alimentaire, notamment par le biais du soutien de la catégorie verte et des programmes de développement relevant de l’article 6:2.  Comme vous le mentionnez à juste titre, le Cycle de Doha augmenterait encore cette flexibilité en assouplissant certains des critères de la catégorie verte pour que les pays en développement puissent les utiliser plus facilement, par exemple en ce qui concerne la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire.

Par ailleurs, je conteste le bien-fondé des recommandations du rapport qui appellent à intervenir pour isoler les marchés intérieurs des marchés internationaux.  Les moyens d’action comme la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire, les contingents tarifaires, les mesures de sauvegarde ou le recours à des offices de commercialisation peuvent sans doute être des outils légitimes, dans certaines circonstances.  Toutefois, s’ils sont utilisés à mauvais escient, ces moyens d’action peuvent causer des distorsions et compromettre l’efficacité de l’économie, exacerbant ainsi les effets négatifs de la hausse des prix alimentaires sur les consommateurs pauvres.  En outre, étant donné qu’environ 60 pour cent des exportations agricoles des pays en développement sont destinées à d’autres pays en développement, les interventions suggérées augmentent la vulnérabilité des producteurs agricoles des pays en développement exportateurs en réduisant leur accès à leurs principaux marchés d’exportation.  Un soutien ayant d’importants effets de distorsion des échanges, l’utilisation de subventions à l’exportation, des niveaux élevés de protection et des mesures commerciales imprévisibles restreignant les importations ou les exportations sont autant d’éléments qui ont figuré parmi les causes de la flambée des prix en 2008 et 2010.  Les politiques qui faussent le marché mondial menacent la sécurité alimentaire mondiale au lieu de la renforcer.  Dans le domaine de l’agriculture, les règles de l’OMC établissent une distinction entre les pratiques qui ont des effets de distorsion sur les échanges et celles qui ont une incidence limitée sur le commerce — encourageant ainsi les pays à se tourner vers des pratiques qui faussent moins les échanges.

Je suis surpris de constater, dans votre rapport, l’absence presque totale de référence aux règles concernant les prohibitions et restrictions à l’exportation de produits alimentaires.  Cette question est complexe et suscite la controverse mais, là encore, on s’accorde largement sur le fait que ces mesures, de même que l’ensemble des règles commerciales multilatérales qui les régissent, ont des effets notables sur la sécurité alimentaire.

Je conviens que les préoccupations liées à la sécurité alimentaire exigent une meilleure gouvernance internationale.  Cependant, je ne suis pas persuadé qu’il faille créer de nouveaux processus pour examiner et évaluer la question de la sécurité alimentaire et du commerce.  De nombreuses organisations internationales, régionales et nationales analysent déjà la question de manière approfondie.  Par exemple, le processus mené par le G-20 concernant la volatilité des prix sur les marchés agricoles a entraîné la création, en septembre 2011, du Système d’information sur les marchés agricoles afin d’améliorer l’information sur certains marchés agricoles.  De nombreuses formules sont également déjà prévues au sein même de l’OMC, y compris la Session extraordinaire du Comité de l’agriculture, pour négocierune amélioration et un renforcement de l’Accord sur l’agriculture;  les réunions ordinaires du Comité de l’agriculture pour suivre les questions de mise en œuvre;  les réunions du Comité SPS sur la sécurité alimentaire, la santé des animaux et la préservation des végétaux; ainsi que diverses séances d’information informelles organisées ponctuellement par le Secrétariat ou les Membres de l’OMC.

Je suis heureux que nous ayons eu la possibilité de coopérer au cours des dernières années, notamment lors du débat auquel nous avons tous deux participé en mai 2009, à Genève et à l’occasion de l’exposé que vous avez prononcé devant les Membres de l’OMC en juillet 2009.J’espère que nous pourrons poursuivre cet échange de vues et je suis heureux de vous accueillir à l’OMC, en votre qualité de Rapporteur spécial de l’ONU sur le droit à l’alimentation, pour présenter votre rapport à nos Membres.

En conclusion, je poursuivrai mes efforts pour que le système commercial multilatéral permette à nos Membres de répondre avec souplesse aux préoccupations en matière de sécurité alimentaire tout en créant simultanément des conditions grâce auxquelles ils pourront profiter des débouchés économiques.  Plus précisément, je poursuivrai mes efforts pour que les négociations actuelles dans le cadre du PDD aboutissent à des résultats, dans le domaine de l’agriculture et ailleurs, qui amélioreront le système multilatéral, dans le but notamment de renforcer la sécurité alimentaire.

J’espère que nous pourrons nous accorder sur ces objectifs.

Veuillez agréer, Monsieur, l’assurance de ma haute considération.

Pascal Lamy

 

Les observations

Projet de note d’information de M. Olivier De Schutter, Rapporteur spécial de l’Organisation des Nations Unies sur le droit à l’alimentation:  “The World Trade Organization and the Post-Global Food Crisis Agenda:  Putting Food Security First in the International Trade System”, mai 2011.

Message principal du projet de note d’information:

Les règles de l’OMC existantes n’offrent pas un cadre général favorable à l’exercice du droit à l’alimentation.  Certains éléments du Cycle de Doha constituent une amélioration par rapport à l’Accord sur l’agriculture, mais ne vont pas assez loin.  En outre, “de nombreuses règles de l’OMC, extrêmement ambiguës, introduisent un degré d’incertitude élevé dans l’élaboration des politiques de sécurité alimentaire”.  M. De Schutter est donc en faveur d’“un cadre de politique plus sûr et transparent”, qui “encouragerait et renforcerait le réinvestissement dans l’agriculture et les politiques de sécurité alimentaire”.  D’après la note, “les négociations menées dans le cadre de l’OMC devraient intégrer clairement le consensus renouvelé selon lequel les pays en développement doivent accroître les investissements publics dans l’agriculture et la sécurité alimentaire, au lieu de se limiter à poursuivre le programme de réforme lancé en 2001.  En d’autres termes, les résultats du Cycle de Doha ne doivent pas décourager mais soutenir l’innovation générale dans le domaine de la sécurité alimentaire”.

Ce message est fondé sur des malentendus concernant les règles actuelles et futures de l’OMC.  Les observations ci-après ont donc pour but d’apporter des précisions factuelles, thème par thème.  Elles ne se prétendent pas exhaustives et le Secrétariat de l’OMC, tout en admettant que le document reconnaît parfois le rôle positif des règles de l’OMC au regard de la sécurité alimentaire, souhaite exprimer son désaccord concernant certains de ses éléments clés.  Le Secrétariat de l’OMC se réserve le droit de formuler des observations plus générales sur ce document ultérieurement, une fois qu’il sera rendu public.

Points principaux:

Réinvestissement dans l’agriculture et soutien aux petits exploitants, via la fourniture par les pouvoirs publics d’intrants, de services de vulgarisation et d’infrastructures (point 2.1)

  • La version actuelle du projet de note d’information omet plusieurs points:   
    • L’article 6:2 de l’ Accord sur l’agriculture (programmes de développement) n’est pas mentionné dans le texte, alors qu’il reconnaît explicitement aux pays en développement le droit d’utiliser, sans aucune limitation, les subventions à l’investissement généralement disponibles et les subventions aux intrants agricoles généralement disponibles pour les producteurs qui ont de faibles revenus ou sont dotés de ressources limitées (subventions ayant des effets de distorsion des échanges), leur accordant ainsi une flexibilité supplémentaire importante.  En outre, le Cycle de Doha devrait conserver cette disposition.
        
    • La disposition de minimis figurant à l’article 6 de l’Accord sur l’agriculture prévoit des limites générales et par produit (absentes du texte).  Ainsi, le montant des subventions de la catégorie orange que peut utiliser un pays en développement n’ayant pas contracté d’engagement concernant la MGS consolidée finale totale équivaut à 10 pour cent de la valeur totale de la production agricole, plus 10 pour cent de la valeur de la production de chaque produit agricole considéré.
        
    • L’annexe II, paragraphe 2, de l’Accord sur l’agriculture (catégorie verte) ne présente qu’une liste exemplative des services publics de caractère général.  Elle n’est pas exhaustive, contrairement à ce que semble suggérer la note de M. De Schutter, et laisse donc une place aux “politiques et programmes novateurs de soutien de la sécurité alimentaire”.

    En conséquence, il est très difficile de souscrire à la conclusion du texte, selon laquelle les pays en développement ne disposent pas d’une marge de manœuvre suffisante pour traiter les questions de sécurité alimentaire et que le régime de soutien interne de l’OMC n’autorise pas les pratiques novatrices.

  • De plus, le projet de note d’information présente les subventions comme un instrument aux incidences uniquement positives.  Il n’est pas fait mention des distorsions économiques notoires qu’entraînent les subventions, ni des autres conséquences qu’elles peuvent avoir, notamment sur l’environnement lorsqu’elles sont utilisées pour encourager les pays à exploiter des sols inadaptés aux productions agricoles.  Le texte occulte donc le fait que les subventions engendrent des coûts (financiers et autres).
  • De la même façon, il est difficile de souscrire à la conclusion selon laquelle “les règles de l’OMC considèrent la sécurité alimentaire comme s’écartant de l’objectif de réforme du commerce international au lieu de reconnaître qu’il s’agit d’un objectif primordial de coopération internationale”, quand le préambule de l’Accord sur l’agriculture dispose explicitement que le programme de réforme doit prendre en compte la sécurité alimentaire

Dispositifs de sécurité et garantie des revenus pour les populations pauvres urbaines et rurales (point 2.2)

  • L’Accord sur l’OMC n’essaye pas de distinguer les “producteurs” (riches) des “populations vulnérables” (pauvres), contrairement à ce que suggère le texte.  La catégorie verte autorise les versements directs aux producteurs, y compris “les petits exploitants”, précisément parce qu’ils sont susceptibles d’en avoir besoin.
  • La fourniture de l’aide alimentaire intérieure (paragraphe 4, annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture) visant à soutenir les “segments de la population qui sont dans le besoin”, n’apparaît pas dans l’analyse.
  • Le texte ignore le fait que le Cycle de Doha cherche à assouplir certaines prescriptions relatives à la catégorie verte, précisément pour que les pays en développement puissent plus facilement s’en prévaloir.  Les modifications incluront probablement les éléments suivants:
    • S’agissant de la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire, l’acquisition de stocks de produits alimentaires par les pays en développement dans le but de soutenir les producteurs qui ont de faibles revenus ou sont dotés de ressources limitées n’aura plus à être prise en compte dans la MGS (voir également les paragraphes ci-après).
        
    • S’agissant de l’aide alimentaire intérieure, l’acquisition de produits alimentaires à des prix subventionnés lorsqu’ils seront d’une manière générale achetés auprès de producteurs à faibles revenus ou dotés de ressources limitées dans les pays en développement, avec pour objectif de lutter contre la faim et la pauvreté en milieu rural, sera considérée comme satisfaisant aux critères de la catégorie verte applicables à l’aide intérieure.
        
    • Pour ce qui est des versements (effectués, soit directement, soit par une participation financière de l’État aux programmes d’assurance-récolte) à titre d’aide en cas de catastrophes naturelles, plusieurs modifications concernent directement ou indirectement les pays en développement.

Premièrement, en ce qui concerne les versements directs en rapport avec les catastrophes dans les pays en développement, ils seront accordés aux producteurs lorsque la perte de production sera inférieure à 30 pour cent (actuellement, cette perte doit être supérieure à 30 pour cent) de la production des cinq années précédentes (trois années actuellement) ou d’une moyenne triennale basée sur les cinq années précédentes (pas de changement).  De plus, les pays en développement pourront déterminer la perte de production du ou des secteurs ou de la ou des régions touchés sur une base agrégée.

Deuxièmement, dans le cas d’une participation financière de l’État à des programmes d’assurance-récolte ou d’assurance-production, le droit à bénéficier de tels versements dans les pays en développement pourra être subordonné à une perte de production inférieure à 30 pour cent (actuellement, cette perte doit être supérieure à 30 pour cent) de la production moyenne des cinq années précédentes ou d’une moyenne triennale basée sur les cinq années précédentes et excluant la valeur la plus forte et la valeur la plus faible.

Troisièmement, pour tous les pays (y compris les pays en développement), dans le cas de la destruction d’animaux ou de récoltes visant à combattre ou à prévenir des maladies, ou des infestations par des parasites, des organismes porteurs de maladies ou des organismes pathogènes, désignés dans la législation nationale ou dans les normes internationales, la perte de production pourra être inférieure à 30 pour cent de la production moyenne des périodes mentionnées dans les deux paragraphes ci-dessus.

  • S’agissant des versements au titre de programmes d’aide régionale, les pays en développement seront exemptés de la condition selon laquelle une région défavorisée doit être une zone géographique d’un seul tenant.

Ces modifications proposées sont le fruit d’années de discussions, ce qui montre que la proposition d’identifier les parties du texte (sur la catégorie verte) qui doivent être modifiées a déjà fait l’objet de longs débats à l’OMC.  L’importance de ces dispositions ne doit pas être sous-estimée, notamment celles qui prévoient d’assouplir la limite des 30 pour cent de perte pour les pays en développement Membres.

Réserves alimentaires (point 2.3)

  • À titre d’observation préliminaire, il faut faire la différence entre la détention de stocks publics constitués pour améliorer l’accès des segments les plus vulnérables de la population aux denrées alimentaires lorsque les conditions l’exigent et les stocks de produits alimentaires visant principalement la stabilisation et le soutien des prix, que ce soit au niveau national, régional ou international.
  • Bien qu’il ne soit pas toujours facile d’établir la distinction entre ces deux types d’outils, le second semble être une politique très coûteuse donnant peu de résultats et ayant d’importants effets de distorsion sur la production et les échanges (voir, par exemple, le rapport interinstitutions à l’intention du G-20, intitulé “Price volatility in Food and Agricultural Markets:  Policy responses”, du 2 juin 2011).
  • Le paragraphe 3 de l’Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture dispose que “[l]e volume et la formation de ces stocks correspondront à des objectifs prédéterminés se rapportant uniquement à la sécurité alimentaire”. Ce sont ces objectifs qui doivent être prédéterminés et non le niveau des stocks.
  • Dans le cas des “programmes gouvernementaux de détention de stocks à des fins de sécurité alimentaire dans les pays en développement ... en vertu desquels des stocks de produits alimentaires à des fins de sécurité alimentaire sont acquis et débloqués à des prix administrés”, c’est “[l]a différence entre le prix d’acquisition et le prix de référence extérieur” qui doit être prise en compte dans la MGS et non la différence entre le prix d’acquisition et le prix de vente final.
  • Il est dûment pris note de l’importance des changements qu’il est proposé d’apporter aux règles actuellement applicables à la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire figurant à l’Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture (page 42 du document TN/AG/W/4/Rev.4) Ces changements prendraient la forme d’une modification de deux notes de bas de page qui existent déjà.
  • L’affirmation selon laquelle des “fourchettes de prix” à l’importation sont essentielles au fonctionnement d’un système de réserves peut assurément être contestée, en particulier si ce système ne vise pas principalement la stabilisation ou le soutien des prix.
  • L’article 4.2 de l’Accord sur l’agriculture dispose ce qui suit:  “Les Membres ne maintiendront pas de mesures du type de celles qui ont dû être converties en droits de douane proprement dits, ni ne recourront ni ne reviendront à de telles mesures, exception faite de ce qui est prévu à l’article 5 et à l’Annexe 5.”  La note de bas de page 1 précise que “Ces mesures comprennent les restrictions quantitatives à l’importation, les prélèvements variables à l’importation, les prix minimaux à l’importation, les régimes d’importation discrétionnaires, les mesures non tarifaires appliquées par l’intermédiaire d’entreprises commerciales d’État, les autolimitations des exportations, et les mesures à la frontière similaires autres que les droits de douane proprement dits ...”.
  • Cette discipline faisait partie de l’exercice de “tarification”, l’un des principaux résultats des négociations du Cycle d’Uruguay consistant à transformer en droits de douane proprement dits différents types de mesures non tarifaires à la frontière utilisées pour protéger les marchés agricoles.  La suppression de ces mesures était essentielle pour assurer l’efficacité du fonctionnement des marchés et de la répartition des ressources, ces types d’intervention pouvant finir par isoler les producteurs des signaux donnés par les prix.
  • En ce qui concerne l’impact que pourrait avoir l’Accord sur les marchés publics sur les réserves alimentaires, il convient de rappeler qu’il s’agit d’un accord “plurilatéral”, ce qui signifie qu’il ne lie pas l’ensemble des Membres de l’OMC.  Par ailleurs, les Membres participants disposent d’une marge de manœuvre importante pour négocier les listes d’entités visées par les règles de l’AMP.
  • S’agissant du rôle des entreprises commerciales d’État, d’après les règles de l’OMC, l’entreprise commerciale d’État “se conforme, dans ses achats ou ses ventes se traduisant par des importations ou des exportations, aux principes généraux de non-discrimination prescrits par le présent accord pour les mesures d’ordre législatif ou administratif concernant les importations ou les exportations qui sont effectuées par des commerçants privés”.  Cette disposition générale sera comprise comme signifiant qu’il ne doit être procédé à des achats ou à des ventes de cette nature “qu’en s’inspirant uniquement de considérations d’ordre commercial telles que le prix, la qualité, les quantités disponibles, les qualités marchandes, les transports et autres conditions d’achat ou de vente”.
  • Ces disciplines ne remettent donc pas en cause les objectifs fixés par les gouvernements pour la détention de stocks publics, que ces stocks soient gérés par le gouvernement lui-même ou par une entreprise commerciale d’État mandatée.  Ces disciplines ont pour but de faire en sorte que, lorsqu’elles réalisent des objectifs qui ne sont pas contraires aux règles et principes de l’OMC, les entreprises commerciales d’État ne soient pas gérées d’une manière incompatible avec ces principes et ces règles.
  • Comme il est indiqué dans le projet de note d’information, diverses propositions concernant la détention de stocks internationaux de produits alimentaires ont été présentées pendant les négociations dans le cadre du PDD.  Le fait que les Membres de l’OMC, en tant qu’États souverains ou territoires douaniers distincts, ne soient pas parvenus à un consensus sur ces questions (tout comme sur de nombreuses autres propositions présentées antérieurement) reflète tout simplement l’absence de consensus international sur ce point.  Contrairement à ce que cela semble indiquer, l’OMC n’est pas isolée des autres instances internationales dans ses travaux, les pays Membres adoptant des positions différentes à l’OMC comme ailleurs.
  • En revanche, comme il est indiqué à juste titre dans le projet de note d’information, un consensus s’est dégagé pour inclure dans le dernier projet de modalités un certain nombre d’autres propositions comme celle concernant la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire (on pourrait aussi ajouter que d’autres éléments, comme les dispositions relatives à l’aide alimentaire ou aux restrictions à l’exportation, concernent également la sécurité alimentaire).
  • On ne voit pas très bien dans le projet de note d’information ce qui pourrait constituer d’éventuelles incompatibilités entre les réserves alimentaires régionales et les règles de l’OMC.  En tout état de cause, il n’appartient pas au Secrétariat de l’OMC ni à aucune de ses Divisions de formuler des observations sur d’éventuels différends qui seraient soumis à l’OMC.

Gestion ordonnée des marchés (point 2.4)

  • Les effets négatifs d’une volatilité excessive des prix sur les agriculteurs et autres acteurs des chaînes alimentaires sont bien connus.  Toutefois, il faut aussi reconnaître le rôle crucial joué par la transmission des signaux relatifs aux prix pour garantir l’efficacité du fonctionnement des marchés et de l’affectation des ressources.
  • Le rapport du G-20 a identifié plusieurs options pour réduire la volatilité des prix et atténuer ses conséquences, en particulier sur les plus vulnérables.  S’agissant du lien entre la volatilité des prix et les politiques intérieures et commerciales, le Secrétariat de l’OMC souhaite attirer l’attention sur la partie 4.4 du rapport du G-20.
  • Comme indiqué à juste titre dans le projet de note d’information, l’efficacité des offices de commercialisation des produits agricoles comme outil de gestion des marchés et de maintien de la sécurité alimentaire a été sérieusement remise en question au vu de l’expérience passée et des théories économiques, et ces outils n’ont pas été retenus parmi les options à inclure dans les recommandations du rapport du G-20 mentionné ci-dessus.
  • Cela dit toutefois, les règles de l’OMC ne dictent pas aux Membres comment ils devraient élaborer et mettre en œuvre leurs politiques agricoles et elles leur ménagent une grande flexibilité, en particulier aux pays en développement Membres, y compris en ce qui concerne les offices de commercialisation ou des outils similaires.
  • L’hypothèse selon laquelle “les offices de commercialisation ont besoin d’un cadre global réglementant le volume des importations pour être pleinement fonctionnels et influencer les niveaux de l’offre et des prix” est contestable.
  • Chercher à insoler un marché du reste du monde au moyen de restrictions quantitatives à l’importation est non seulement incompatible avec les règles de l’OMC dans la plupart des cas (article XI du GATT), mais aussi inefficace sur le plan économique pour le pays en question et pour les autres pays.
  • Cela dit, les dispositions de l’OMC n’empêchent pas les Membres d’utiliser des contingents tarifaires.  Pendant le Cycle d’Uruguay, l’introduction de tels contingents dans les listes des Membres faisait effectivement partie de l’exercice de “tarification”, imposant aux Membres de remplacer toutes les mesures à la frontière par des droits d’importation.  Par conséquent, seuls les Membres ayant mené à terme ce processus de tarification ont mis en place des contingents tarifaires.  Ces contingents ont été introduits afin d’éviter que l’exercice de tarification n’ait pour effet indésirable de réduire l’accès aux marchés de ces Membres.
  • Les dernières modalités dans le cadre du Cycle de Doha prévoient aussi la possibilité pour les Membres d’ouvrir des contingents tarifaires s’ils souhaitent s’écarter de la formule de réduction, et donc appliquer une réduction moindre à leurs droits d’importation pour un nombre limité de lignes tarifaires (ces produits sont dits “sensibles”).  Ouvrir un contingent tarifaire est un moyen de dédommager les autres Membres pour cet écart.
  • Les pays en développement Membres bénéficieraient d’un traitement spécial et différencié (c’est-à-dire de conditions plus favorables) dans leur mise en œuvre des dispositions relatives aux produits sensibles, y compris la possibilité de ne pas créer de contingent tarifaire.  Cette possibilité a été demandée par les pays en développement Membres pendant les négociations.  Les pays en développement Membres peuvent aussi désigner certaines lignes tarifaires comme étant des produits spéciaux et leur appliquer une réduction moindre ou, dans certains cas, aucune réduction.
  • L’administration des contingents tarifaires fait déjà l’objet de disciplines dans le cadre de l’OMC, y compris, le cas échéant, au titre de l’Accord sur les procédures de licences d’importation issu du Cycle d’Uruguay.  Les dernières modalités de Doha prévoient certaines disciplines additionnelles pour garantir la transparence et la prévisibilité dans le système d’administration.
  • Les contingents tarifaires ne sont pas synonymes d’“importations minimales”, étant donné qu’ils peuvent être sous-utilisés.
  • Plus concrètement, pour la plupart des produits agricoles, on peine à imaginer comment un pays pourrait prévoir le volume d’importations nécessaire plusieurs années à l’avance afin de prendre des engagements en matière de contingents tarifaires correspondant à ces futurs besoins.
  • Il est erroné d’affirmer que “seuls les pays qui ont négocié des contingents tarifaires dans l’Accord sur l’agriculture (ou dans les engagements pris lors de leur accession) ont le droit d’appliquer de tels contingents”.  Les Membres peuvent par exemple introduire des contingents tarifaires dans leurs listes suite à une négociation au titre de l’article XXVIII du GATT.
  • Une fois inclus dans la liste d’un Membre, le contingent tarifaire devient contraignant, c’est-à-dire que le Membre s’engage à ouvrir le contingent conformément aux disciplines de l’OMC et aux dispositions complémentaires figurant dans sa Liste.  Les Membres peuvent aussi introduire un nouveau contingent tarifaire sans négociation au titre de l’article XXVIII, pour autant que ce contingent offre un meilleur accès aux marchés que le niveau courant des consolidations correspondantes du Membre, que les contingents tarifaires déjà inscrits ne soient pas touchés et que l’accès aux marchés s’y rapportant ne soit pas réduit, enfin, que le Membre respecte les disciplines applicables de l’OMC.
  • En outre, les Membres de l’OMC peuvent réduire leurs droits appliqués lorsque les prix grimpent et que le niveau des droits consolidés est considéré comme trop élevé pour permettre l’entrée, à un prix acceptable, des importations nécessaires pour répondre à la demande locale.  Les droits d’importation appliqués par de nombreux pays en développement Membres sont inférieurs à leurs droits consolidés.  Par ailleurs, comme le mentionne à juste titre le projet de note d’information, les modalités de Doha établissent le Mécanisme de sauvegarde spéciale, qui permet aux pays en développement Membres d’appliquer des droits supérieurs à leurs niveaux consolidés dans des circonstances spéciales (augmentation des importations ou baisse des prix à l’importation).

Limiter la dépendance excessive à l’égard du commerce international dans la poursuite de la sécurité alimentaire (point 2.5)

  • M. De Schutter se préoccupe à juste titre de l’augmentation de la facture alimentaire des pays pauvres.  Cependant, la suggestion selon laquelle les pays en développement devraient prendre des mesures pour restreindre le commerce des produits alimentaire est risquée, car le texte ne prend pas en compte les inconvénients de cette politique (parmi lesquels l’alourdissement de la facture alimentaire dans certains pays).  Le texte appelle à limiter “la dépendance excessive à l’égard du commerce international” sans donner la moindre indication de ce qu’il entend par “excessive”.
  • Le texte ne tient pas compte du fait que bon nombre de pays se trouveront dans une situation qui ne leur permettra pas d’augmenter leur production.  À long terme, l’intérêt pour de nombreux pays serait de s’assurer un approvisionnement vivrier suffisant grâce à la combinaison de l’offre intérieure et des importations (en rendant l’environnement commercial prévisible et fondé sur des règles).  Suivre la suggestion du texte rendrait ces pays principalement dépendants d’une seule source de produits alimentaires (c’est-à-dire l’offre intérieure, au lieu de sources variées), ce qui limiterait les options qui s’offrent à eux pour gérer différents types de risques (dont ceux liés au climat et aux parasites, ou les variations saisonnières de la production), compromettant ainsi la sécurité alimentaire et rendant encore plus précaire la situation des producteurs comparativement moins efficaces.
  • À long terme, les politiques qui altèrent les incitations entraînent un transfert des ressources, en particulier de la main-d’œuvre, des activités économiques à forte productivité vers d’autres activités moins productives.  Cette affectation inefficace des ressources conduira à une baisse de la production et des recettes, affaiblissant le pouvoir d’achat des populations et menaçant la sécurité alimentaire et les moyens de subsistance.
  • Le Secrétariat de l’OMC souhaite se référer une fois encore au rapport interinstitutions du 2 juin 2011, demandé par le G-20 et intitulé “Price volatility in Food and Agricultural Markets: Policy responses” (ci-après le “rapport du G-20”), auquel il a contribué avec de nombreuses autres organisations internationales.

Surveiller les incidences de la libéralisation du commerce sur les prix des produits alimentaires (3.1)

  • Le texte mentionne le fait que l’Accord sur l’agriculture vise à “renforcer la discipline de marché” sur les marchés des produits agricoles et des produits alimentaires et laisse entendre que l’objectif de l’Accord est de réduire l’intervention de l’État.  En fait, le texte de l’Accord sur l’agriculture dit que l’objectif des Membres “est d’établir un système de commerce des produits agricoles qui soit équitable et axé sur le marché”.  Comme noté précédemment, l’Accord sur l’agriculture permet l’intervention de l’État dans de nombreuses situations, tout en cherchant à limiter les interventions ayant des effets de distorsion des échanges.
  • Il est dit dans le texte que “la communauté internationale s’est montrée peu empressée à engager un travail de fond” sur la question des conséquences qu’ont les prix des produits alimentaires et l’insécurité alimentaire.  Cette assertion ne rend pas compte fidèlement de l’attention que reçoit actuellement sur le plan international la question des prix des produits alimentaires et de la sécurité alimentaire.  Depuis quelques années, la question de la sécurité alimentaire et des prix des produits alimentaires a beaucoup retenu l’attention dans diverses instances, notamment au G-20 (FAO, FIDA, FMI, OCDE, CNUCED, PAM, Banque mondiale, OMC, IFPRI et Équipe spéciale de haut niveau des Nations Unies (2011) Price Volatility in Food and Agricultural Markets: Policy Responses. Rapport d’orientation, 2 juin 2011) ainsi que dans le cadre des travaux menés par l’Équipe spéciale de haut niveau des Nations Unies sur la sécurité alimentaire (Groupe d’action de haut niveau des Nations Unies sur la crise alimentaire mondiale (2011) Cadre global d’action actualisé.  Septembre 2010 , http://un-foodsecurity.org/node/842). Le commerce était inclus dans cette réflexion.
  • Il est clair que la politique commerciale peut avoir un impact sur les prix des produits alimentaires, mais l’importance relative qu’ont les effets de la politique commerciale sur les cours des produits alimentaires va dépendre de nombreux facteurs, à savoir du produit agricole spécifique considéré, du niveau des stocks existants et des conditions du marché, notamment de l’importance du commerce dont fait l’objet ce produit.  De nombreuses études qui ont été menées au cours des 15 dernières années ont porté sur l’impact potentiel des négociations du Cycle de Doha (voir, par exemple, Anderson, Kym, Will Martin et Dominique van der Mensbrugghe.  2006.  “Distortions to World Trade:  Impacts on Agricultural Markets and Farm Incomes.”  Review of Agricultural Economics 28(2):168-94 et Hertel et Winters, 2005.  Poverty and the WTO:  Impacts of the Doha Development Agenda.  Banque mondiale, Washington DC).  Les économistes ont fait appel à des modèles d’équilibre général pour s’efforcer d’élucider en quoi les changements de politique commerciale influent sur les quantités et les prix.
  • Le rapport en question relève à tort que la Banque mondiale a constaté que le Cycle de Doha aboutirait à une hausse de 5 pour cent des cours mondiaux des céréales.  En fait, ce résultat correspondait à une simulation spécifique qui envisageait une libéralisation complète du commerce.  Étant donné les flexibilités qui sont laissées aux Membres de l’OMC dans le projet de modalités, pour une simulation du Cycle de Doha, il faudrait prendre pour hypothèse une libéralisation partielle, et cela modifierait sensiblement les résultats.
  • En outre, il faudrait faire la distinction entre une légère hausse des prix moyens des produits alimentaires, qui devrait avoir des conséquences positives pour les agriculteurs, en particulier ceux des pays en développement Membres, et une volatilité “excessive” des cours qui peut avoir des conséquences très négatives sur les agriculteurs, les consommateurs et les autres acteurs de la filière alimentaire.
  • On trouve à la page 15 l’observation selon laquelle “pour une plus grande résilience des systèmes alimentaires nationaux, il faut que les États renforcent leur capacité à se nourrir.”  En fait, dans un système alimentaire résilient, le commerce ferait partie du train de mesures adoptées en faveur de la sécurité alimentaire.  Là encore, comme on l’a noté plus haut, lorsqu’un pays doit faire face à des pénuries alimentaires sur le plan intérieur, par exemple, en raison de conditions climatiques extrêmes, il peut alors s’approvisionner sur les marchés internationaux.  Étant donné la complexité de l’ensemble des facteurs qui déterminent la sécurité alimentaire, un programme d’action dans ce domaine doit également comporter des mesures adéquates ciblant le secteur agricole:  investissements dans l’irrigation, accès au crédit et recherche-développement.  En outre, un programme d’action complet pour la sécurité alimentaire devrait comprendre des filets de sécurité sociale pour les groupes vulnérables et des politiques axées sur le développement et la lutte contre la pauvreté.  Les liens entre les règles actuelles et futures de l’OMC et ces types d’intervention ont été examinés plus haut dans le présent document.

L’OMC et la question de la sécurité alimentaire à l’OMC (3.2)

  • Affirmer que “les négociations du Cycle de Doha continuent comme si la fin de l’époque des produits alimentaires bon marché n’était pas une réalité et comme si l’économie alimentaire mondiale était dans la même situation qu’au début de 2007” est tout simplement contraire à la vérité.  Il y a eu dans le cadre des négociations plusieurs propositions qui ont été suscitées par la crise alimentaire et par les politiques que certains pays ont adoptées pour y faire face.  Des discussions ont eu lieu aussi au cours des sessions ordinaires du Comité de l’agriculture, notamment au titre de la surveillance de la mise en œuvre de la Décision sur les mesures concernant les effets négatifs possibles du programme de réforme sur les pays les moins avancés et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires.
  • L’OMC a également participé activement au débat qui a eu lieu en dehors de ses réunions.  Elle participe officiellement à l’action multilatérale menée pour faire face à la crise alimentaire mondiale — elle est membre de l’Équipe spéciale de haut niveau des Nations Unies sur la crise de la sécurité alimentaire mondiale et elle fait partie du Comité de la sécurité alimentaire mondiale (CSA).  L’OMC a également coopéré avec le G-20 et a participé à l’élaboration du rapport interinstitutions présenté à ce dernier sur la volatilité des prix des produits alimentaires.
  • Le texte signale à juste titre que beaucoup d’organisations internationales s’occupent de la question de la sécurité alimentaire, mais il donne à entendre que l’OMC consacre sensiblement moins d’attention à la crise des prix mondiaux de produits alimentaires que les autres institutions.  Il ignore donc le fait que les Membres de l’OMC sont en général également membres des organisations en question et qu’il n’y a aucune raison de penser que les Membres de l’OMC auraient des positions différentes dans les différentes organisations où ils siègent.  Le fait est que l’OMC traite de la question sous l’angle du commerce qui relève de sa compétence, laissant le soin aux autres organisations de travailler dans leur propre domaine de compétence.

Conclusion

Par conséquent, il serait bon de revoir les conclusions du projet de notes de synthèse compte tenu des considérations qui précèdent.

 

 Comprendre le jargon 

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• contingent tarifaire

• de minimis

• notification

• soutien interne global ayant des effets de distorsion des échanges (SGEDE)

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