Découvrir ce qui se passe à l'OMC

NOUVELLES:  COMMUNIQUÉS DE PRESSE 1996

PRESS/43
22 février 1996

Selon M. Ruggiero, Il faut que le système commercial reste adapté au processus de mondialisation

Le Directeur général de l'OMC, M. Renato Ruggiero, a invité aujourd'hui les gouvernements à faire en sorte que le système commercial multilatéral continue à répondre aux besoins du marché mondial. Dans un discours prononcé à Brisbane, il a évoqué la mise en oeuvre des résultats du Cycle d'Uruguay, l'état d'avancement des négociations en cours et les nouvelles questions qui pourraient à l'avenir faire l'objet de travaux dans le cadre de l'OMC.

M. Ruggiero a prononcé ce discours, dont le texte intégral figure ci-joint, à la Conférence sur les orientations futures du système commercial multilatéral organisée par le gouvernement australien.

Inviter le Directeur général de l'OMC à faire un discours pour exposer “pourquoi le monde a besoin d'une OMC forte et efficace” est un peu comme demander à un cardinal de faire un sermon sur les bienfaits de la vertu: il y a une version longue et une version courte - mais aucune ne laisse beaucoup de place au doute ou à la discussion. Aujourd'hui, soyez tranquilles, je vais vous donner la version courte.

Avant de commencer, j'aimerais féliciter M. Bob McMullan et ses collègues d'avoir pris l'initiative de nous réunir ici à Brisbane. Il est tout à fait logique - et en réalité presque normal - que l'Australie ait ce rôle de premier plan dans la préparation de la Conférence de Singapour et l'examen du programme de travail futur de l'OMC. L'Australie a toujours été un fervent partisan d'un système commercial multilatéral ouvert fondé sur des règles convenues s'imposant aux parties et - je crois qu'il est juste de le dire - un important bénéficiaire de ce système. L'Australie était l'un des 23 membres fondateurs du GATT. Elle a aussi été l'un des premiers pays à ratifier l'Accord sur l'OMC et à être Membre de la nouvelle Organisation. Des Australiens ont présidé d'importants groupes de négociation du Cycle d'Uruguay et les ambassadeurs de l'Australie ont toujours joué un rôle majeur dans la vie du GATT et de l'OMC. Cette conférence est un nouveau signe de l'adhésion de l'Australie à l'OMC, et je peux assurer M. le Sénateur McMullan que nous nous en félicitons vivement.

Je suppose que, pour la plupart d'entre nous qui sommes réunis dans cette salle, la nécessité d'une OMC forte et efficace ne fait guère de doute. Nous reconnaissons le succès extraordinaire qu'a eu le GATT pendant ses 48 ans d'existence et nous sommes sûrs que l'OMC a le potentiel nécessaire pour engendrer la croissance économique, le développement et une amélioration générale du bien-être social pendant les décennies à venir. Notre confiance tient en partie à une notion qui l'emporte sur toutes les autres dans la façon dont nous considérons maintenant la conduite du commerce; un facteur qui fait du système commercial multilatéral, exclusivement, le moyen le plus cohérent de générer une croissance économique durable. Cette notion, cette réalité, c'est la mondialisation.

Le fait que nous avons pu constamment enregistrer des taux de croissance du commerce mondial bien supérieurs à ceux de la production mondiale depuis les années 50 montre bien la rapidité et la régularité avec laquelle ce que l'on appelait autrefois l'interdépendance, mais que l'on dénomme maintenant mondialisation, s'est développée au cours de ces cinq dernières décennies. Si nous pouvons désormais parler d'un marché mondial - même s'il est incomplet et imparfait - c'est seulement parce que le processus a atteint le point où les gens sont plus conscients du commerce et de l'investissement à l'échelle mondiale et moins conscients des limites nationales ou régionales.

Cette conscience crée de grands espoirs et de grandes attentes. De nombreux pays en développement - y compris, je suis heureux de le dire, de plus en plus de pays d'Afrique - s'ouvrent au marché mondial. Et si nous pouvons les aider à réussir cette ouverture de leurs économies et à leur donner des possibilités de commercialiser leurs produits à l'étranger, ils deviendront alors, à leur tour, de nouveaux marchés demandeurs vigoureux pour les exportations des pays industriels et des pays en développement avancés. C'est la façon dont le marché mondial est censé fonctionner.

Comment devrions-nous répondre au sein de l'OMC? Nous devons d'abord travailler dur pour que les engagements pris dans le cadre du Cycle d'Uruguay soient pleinement et scrupuleusement mis en oeuvre. S'ils sont dûment respectés, ces engagements peuvent tout à fait favoriser et promouvoir la croissance du commerce et de l'investissement pendant les années à venir. Nous nous sommes donnés un système très moderne; la seule question est de savoir si nous allons l'utiliser de façon efficace et énergique.

A la fin de la première année d'activité de l'OMC, j'ai pu faire état d'une situation généralement favorable en ce qui concerne la mise en oeuvre. Dans le domaine du règlement des différends, le panorama est particulièrement encourageant. Un nombre considérable de pays - petits et grands - utilisent fréquemment et de diverses manières les procédures et ils réussissent très souvent à régler les différends au stade des consultations, sans avoir ainsi à engager tout le processus d'établissement d'un groupe spécial et d'appel. Les dernières phases de la procédure n'ont pas encore été testées; toutefois, je n'ai aucune raison de croire que les gouvernements ne continueront pas à assumer leurs obligations et à exercer leurs droits très sérieusement en la matière.

En même temps, il serait surprenant que la mise en oeuvre s'effectue sans anicroches. Il y en aura naturellement - nous avons demandé beaucoup aux gouvernements et aux parlements et il serait illusoire de croire qu'il est facile ou simple, où que ce soit, de mettre complètement en oeuvre les résultats du Cycle d'Uruguay. Mais il faut faire l'effort. Sans cela, les nombreux avantages découlant du Cycle d'Uruguay seront réduits ou ne se concrétiseront tout simplement pas. Pour le moment, je ne vois pas ce danger se profiler. Mais nous devrons être vigilants et nous devrons instruire et informer l'opinion publique en lui expliquant pourquoi les changements que doivent opérer les Membres de l'OMC sont à la fois utiles et inévitables.

Une deuxième réponse aux besoins pressants du marché mondial consiste à mener à bien notre programme de négociations actuel. Cela concerne principalement, mais non exclusivement, le commerce et l'investissement dans le domaine des services. Nous avons pour mandat de négocier un certain nombre de disciplines “horizontales” qui sont actuellement absentes de l'AGCS - au sujet des subventions, des marchés publics, des sauvegardes, des normes, par exemple. Nous négocions dans le secteur des services professionnels, en particulier dans celui des services comptables. D'ici à la fin de juin, nous devons avoir achevé les négociations sur les transports maritimes. Mais, parmi tous ces mandats, il en est un qui occupe le premier rang, pour la bonne raison qu'il est inextricablement lié au processus de mondialisation: je veux parler de la négociation sur les télécommunications de base. Le succès dans ce domaine sera un signal capital montrant la volonté des gouvernements de suivre la logique d'un marché mondial dans leur approche du système commercial multilatéral. Nous avons jusqu'à la fin d'avril. Nous approchons des négociations finales. Il nous faut maintenant davantage de participants, davantage d'offres et de meilleures offres. Je compte sur vous tous pour faire le nécessaire afin que ces éléments soient prochainement réunis.

Une troisième réponse consiste à reprendre certaines des tâches de libéralisation les plus vastes du Cycle d'Uruguay. En matière d'abaissement des droits de douane, les résultats ont été impressionnants mais, à un certain stade et peut-être plus tôt que prévu, nous devrons examiner si nous pouvons aller plus loin ou plus vite. Et nous nous sommes engagés à mener, d'ici à la fin de ce siècle, de nouvelles négociations substantielles sur l'agriculture et, de manière générale, sur les services. Ce sont des engagements sérieux et importants auxquels il faudra donner suite bientôt et que les gouvernements devraient avoir très présents à l'esprit lorsqu'ils étudient leurs programmes de négociations commerciales pour les années à venir.

Quatrièmement, pour que le système demeure pleinement adéquat face au marché mondial, il faut un programme de travail en constante évolution. Naturellement, une question relativement nouvelle - le commerce et l'environnement - figure déjà au programme de l'OMC. Le Comité du commerce et de l'environnement avance dans la définition de certains paramètres convenus de cette relation complexe et parfois controversée. Je pense qu'il aura un rapport encourageant à présenter à Singapour, rapport qui, je l'espère, soulignera que les politiques commerciales ouvertes et les préoccupations environnementales peuvent et doivent se renforcer mutuellement.

Pour préparer Singapour, nous devons aussi réfléchir à la manière d'aborder les autres thèmes “nouveaux” que divers Membres de l'OMC aimeraient voir traiter.

Prenez le commerce et l'investissement: le fait qu'ils aient été considérés à un moment comme des concepts distincts ou comme les deux éléments d'une alternative était plus une aberration historique et politique qu'une réalité pratique. Les deux sont étroitement liés, et ils le sont encore davantage dans le contexte de la mondialisation. Les entreprises font du commerce pour investir et investissent pour faire du commerce. Les pays en développement et les économies en transition ne peuvent diversifier leurs exportations à une échelle importante que s'ils attirent des investissements, qui revêtent encore plus d'importance avec la compression des budgets de l'aide. Sans investissements de l'étranger, il est probable qu'ils ne pourront pas non plus développer des secteurs de services qui apporteront un soutien adéquat à l'activité manufacturière et être eux-mêmes exportateurs de services.

L'AGCS a été fondé dans une large mesure sur l'idée que les fournisseurs de services ont besoin d'investir et de s'établir sur les marchés pour approvisionner ces marchés. L'Accord sur les ADPIC vise en grande partie à créer des conditions juridiques sûres pour l'investissement et, en particulier, le transfert de technologie. Et, bien sûr, nous avons un accord de l'OMC qui proscrit certaines mesures concernant les investissements qui faussent le commerce. En résumé, on ne peut guère dire que l'investissement soit une question nouvelle pour l'OMC.

Le problème est de savoir comment nous allons de l'avant, et dans quelle direction. Les investissements de l'étranger ont toujours été encouragés et protégés par des traités bilatéraux en la matière: environ 60 pour cent des 900 traités de ce type ont été négociés au cours de ces dix dernières années. Il faut y ajouter les clauses relatives à l'investissement qui figurent dans les accords régionaux récents. Tout cela ne contribue guère à créer un cadre cohérent ou prévisible pour l'investissement dans le monde. En fait, la situation actuelle est l'antithèse même de ce qu'il faudrait à l'économie mondiale.

Les efforts déployés actuellement pour rationaliser la situation sont positifs, mais sont encore fragmentaires: de nombreux pays sont laissés à l'écart et les dispositions finalement convenues sont parfois loin d'être acceptables pour la majorité exclue. En outre, il est très important que les efforts qui sont faits pour établir des règles internationales en matière d'investissement ne contrecarrent pas les engagements existants dans le cadre de l'OMC ni le programme de travail de l'OMC - comme je l'ai signalé, par exemple, une nouvelle série de négociations sur les services commencera dans quelques années. De nombreux arguments militent en faveur d'une initiative réellement multilatérale dans ce domaine.

Une autre conséquence de la mondialisation est l'attention croissante portée aux pratiques privées qui peuvent restreindre ou fausser le commerce international et la concurrence. Le GATT et maintenant l'OMC se sont préoccupés principalement, jusqu'ici, de l'élimination ou de la réduction des mesures gouvernementales qui ont ces effets.

Toutefois, la nécessité de traiter les questions relatives à la politique en matière de concurrence dans les accords commerciaux internationaux n'est pas nouvelle.

- Il est intéressant de noter que, dans la deuxième partie des années 40, lorsque le GATT est né, la nécessité d'intégrer les questions du commerce, de la politique de la concurrence et de l'investissement était déjà reconnue dans la Charte de La Havane mort-née.

- Dans divers accords régionaux, reflétant des états plus avancés d'intégration économique, ces questions ont aussi été traitées de manière cohérente et unifiée.

- Certains Accords de l'OMC, notamment sur les services et la propriété intellectuelle, contiennent déjà des dispositions relatives à la concurrence.

- Dans les négociations en cours sur les télécommunications, la nécessité de sauvegardes adéquates pour empêcher l'abus de positions dominantes sur le marché est une question-clé.

Vous êtes tous au courant des récents différends commerciaux qui reposaient sur des divergences de conception quant au rôle de la politique de la concurrence et de son application pour ce qui est d'offrir des possibilités commerciales. En fait, il est inévitable que l'OMC s'occupe de plus en plus des questions relatives à la politique de la concurrence, que ce thème soit ou non inscrit formellement à l'ordre du jour de la Conférence de Singapour. Il s'agit de savoir si l'OMC devrait seulement s'occuper des questions liées à la politique de la concurrence de manière ad hoc dans le contexte de questions spécifiques concernant la politique commerciale, ou s'il faudrait entreprendre un examen général des liens entre le commerce et la concurrence afin d'avoir une idée multilatérale cohérente de la manière dont la politique commerciale et la politique de la concurrence peuvent se renforcer mutuellement.

Certains Membres de l'OMC aimeraient que la question du commerce et des normes de travail figure dans le nouveau programme d'activités. Je suis tout à fait conscient des sensibilités des uns et des autres à ce sujet. Mais là encore, je pense qu'il devrait être possible au moins de débattre de la question - ne serait-ce que de manière informelle - afin d'éviter la confrontation. A mon avis, les possibilités d'un tel débat seraient grandement accrues s'il était clairement admis que le protectionnisme n'est pas une réponse aux préoccupations concernant les normes de travail. Par ailleurs, je pense qu'il devrait être également admis que les pays ne devraient pas améliorer leur position concurrentielle en exploitant délibérément les secteurs vulnérables de la main-d'oeuvre. Il est nécessaire d'indiquer clairement si l'on se préoccupe des droits de l'homme ou de la compétitivité. Si, et je suis sûr, que c'est l'avis de la majorité, il s'agit d'un problème relatif aux droits de l'homme, la question est alors de savoir quelles catégories de droits sont visées. Les droits pertinents les plus fondamentaux - concernant le travail des enfants, le travail forcé ou les droits syndicaux - sont déjà reconnus plus ou moins mondialement, dans la Déclaration universelle des droits de l'homme. Le problème est de savoir quelle est la meilleure manière de les mettre en oeuvre et quel est le cadre où ils devraient être examinés. Pour l'OMC, la tâche immédiate est de réunir un consensus afin d'éviter que cette question ne devienne une source de divisions à Singapour ou ailleurs.

La question de la corruption dans le commerce international a également été soulevée. Dans le cadre de l'OMC, tous les travaux dans ce domaine seraient vraisemblablement axés d'abord sur les marchés publics. Le nouvel Accord en la matière, qui est entré en vigueur le 1er janvier, multiplie par dix le montant des marchés publics ouverts à la concurrence internationale par rapport à l'accord précédent. Toutefois, il n'est toujours qu'un accord plurilatéral, à participation limitée. L'élargissement de son champ d'application contribuerait à améliorer la transparence, qui est l'ennemi des pratiques de corruption.

La cinquième réponse au défi de la mondialisation consiste à faire de l'OMC une organisation véritablement mondiale quant au nombre de ses Membres. Avec 29 négociations en cours en vue de l'accession et de nombreux autres pays qui envisagent de demander à devenir Membres, nous avons une vaste tâche à accomplir si nous voulons que l'intégration de ces nouvelles économies apporte des avantages concrets et génère une croissance économique, pour ces pays et pour leurs partenaires commerciaux. Si des conditions appropriées peuvent être convenues, plus de 1,5 milliard de nouveaux consommateurs et de travailleurs pourraient entrer dans le système au cours des années à venir. Il faut voir là une opportunité qui s'offre à nous tous, et non un problème potentiel posé par une nouvelle concurrence.

La dernière réponse doit consister à donner un sens à la relation entre l'intégration économique régionale et le système multilatéral.

Il n'y a ici aucune contradiction naturelle. C'est l'avis partagé par la grande majorité des milieux commerciaux internationaux. Mais la relation entre le régionalisme et un système multilatéral fondé sur le principe NPF est néanmoins complexe et le devient de plus en plus à mesure que le nombre et la portée des initiatives régionales augmentent.

Les initiatives commerciales régionales peuvent constituer une base pour mettre fin à des hostilités de longue date, comme ce fut le cas en Europe et, nous l'espérons, comme cela le sera peut-être au Moyen-Orient. Et pour les pays les moins avancés, comme un grand nombre de pays d'Afrique, c'est une étape essentielle sur la voie de l'intégration totale dans l'économie mondiale. Ces initiatives contribuent aussi à focaliser et à renforcer l'engagement pris au niveau politique d'ouvrir les économies et les régimes commerciaux, qu'il est essentiel de maintenir.

Toutefois, personne ne présente de manière crédible le régionalisme comme un substitut au système multilatéral. Une économie mondiale exige un système mondial de règles commerciales, un cadre mondial pour la poursuite de la négociation et une plate-forme mondiale pour l'établissement du nouveau programme de travail dans le domaine commercial. C'est ce que le système de l'OMC est le seul à offrir et c'est pourquoi il constitue le cadre essentiel et irremplaçable dans lequel doit s'inscrire la croissance des initiatives régionales.

La question la plus urgente qui se pose aux responsables des politiques commerciales est peut-être de savoir comment faire en sorte que les deux progressent ensemble - et non pas chacun de leur côté. Je voudrais suggérer trois éléments possibles d'une réponse.

- Premièrement, il conviendrait d'améliorer la capacité institutionnelle de l'OMC de traiter les initiatives régionales. L'application des règles existantes visant à assurer un développement de ces initiatives de manière ouverte n'a pas été efficace. L'établissement récent d'une instance unifiée, le Comité des arrangements commerciaux régionaux, qui remplace 25 groupes de travail distincts, devrait considérablement améliorer cette situation. Pour le cas où vous penseriez qu'il ne s'agit que d'un remaniement bureaucratique, permettez-moi de souligner que le mandat du nouveau Comité inclut l'examen des conséquences systémiques de la relation entre les accords régionaux et le système multilatéral.

- Deuxièmement, il conviendrait de faire en sorte que l'ambition et la progression de la libéralisation commerciale multilatérale - ou mondiale - soient au moins égales à celles des efforts régionaux. Ce que les pays sont prêts à faire au niveau régional, ils devraient également être prêts à le faire au niveau multilatéral. Dans la pratique, cela signifie qu'il faut insister vigoureusement sur le programme de travail intégré de l'OMC et même l'accélérer autant que possible; cela signifie également que l'OMC doit rester à l'avant-garde en ce qui concerne le nouveau programme de travail dans le domaine commercial.

- Troisièmement, il conviendrait de renforcer la dimension politique de l'OMC. Les pays de l'APEP se réunissent chaque année au niveau des Chefs de gouvernement et plus souvent au niveau ministériel. Il en va de même pour les autres groupes régionaux. Par contre, il est prévu jusqu'à présent que les Ministres de l'OMC ne se réunissent qu'une fois tous les deux ans. Or, le système multilatéral devient de plus en plus une question politique. Cela tient au fait que son évolution concerne de plus en plus les politiques réglementaires nationales plutôt que les obstacles transfrontières, ce qui signifie que les défis auxquels le système doit faire face sont, de plus en plus, autant politiques que techniques. La logique voudrait que la participation active des dirigeants politiques devienne aussi normale à l'OMC que dans de nombreux groupements régionaux.

Je résumerais les choses de la manière suivante. Le monde à besoin d'une OMC forte tout simplement parce que l'OMC reflète et représente l'économie mondiale telle qu'elle est réellement. Elle est plus adaptée à la réalité économique et à la pratique des affaires que toute autre institution économique ou cadre juridique similaire. Mais elle ne saurait rester immobile - elle doit continuer à se développer et à suivre le rythme des événements et de l'évolution. Le programme de travail futur est dans une large mesure préétabli ou tout simplement dicté par la logique et le bon sens. Singapour n'est qu'une étape - même si c'est une étape importante - pour permettre à ce programme de venir à maturité et, lorsqu'il existe un consensus, engager une nouvelle phase de négociation. Les signaux qui viendront de Singapour nous diront si les gouvernements sont prêts à suivre la logique de l'économie mondiale et à maximiser les avantages au moyen d'un système commercial multilatéral fort, vibrant et actualisé.

FIN