Selon M. Ruggiero, il faudrait que les initiatives régionales aboutissent à la mise en place d'un marché mondial libre

Dans cette allocution générale intitulée “Conséquences pour le commerce d'un monde sans frontières”, M. Ruggiero a préconisé un “régionalisme ouvert” dans lequel les groupes régionaux élimineraient les obstacles internes au commerce selon le calendrier fixé pour l'abaissement des obstacles à l'égard des non-membres. “Chacun des groupements régionaux existants ou en formation doit contribuer avec clairvoyance et détermination à faire en sorte qu'à l'issue du processus les approches aussi bien régionales que multilatérales aient favorisé une libéralisation complète sur un marché mondial libre” a-t-il déclaré.

Au sujet des télécommunications, M. Ruggiero a dit qu'au moment où les négociations de l'OMC s'approchaient de la date butoir du 30 avril, on voyait apparaître clairement la “communauté d'intérêts des pays industriels et des pays en développement”. Les questions qui se posaient ne concernaient pas la souveraineté des régimes nationaux en matière de télécommunications, mais plutôt la “nécessité pour toutes les économies d'être ouvertes aux télécommunications modernes en vue d'atténuer les contraintes spatiales et temporelles pesant sur leurs négociants et d'élargir l'accès de leurs citoyens à la matière première la plus importante du XXIe siècle - l'information”.

S'agissant de l'ordre du jour de la première Conférence ministérielle de l'OMC, qui se tiendra du 9 au 13 décembre 1996 à Singapour, M. Ruggiero a souligné que dans le cadre de l'examen de la mise en oeuvre des Accords du Cycle d'Uruguay, "les graves problèmes des pays les moins avancés devraient retenir tout spécialement notre attention". Il a dit également qu'il fallait suivre les progrès réalisés dans le traitement des problèmes des pays importateurs nets de produits alimentaires.

Le texte intégral de l'allocution de M. Ruggiero est reproduit ci-après.

Conséquences pour le commerce d'un monde sans frontières

Allocution prononcée par M. Renato Ruggiero, Directeur général de l'Organisation mondiale du commerce devant le World Trade Congress, à Singapour, le 24 avril 1996

Rien ne me ferait plus plaisir que de parler de la réalité d'un monde sans frontières, si c'était dans un tel monde que nous vivions - mais chacun sait que c'est loin d'être le cas. Je vais plutôt porter mon attention sur ce que le commerce, ou plutôt l'Organisation mondiale du commerce, peut faire pour nous aider à nous rapprocher de cet objectif ultime. Ce faisant, je mettrai l'accent sur certaines des questions qui seront probablement abordées à la première Réunion ministérielle de l'OMC qui doit avoir lieu ici, à Singapour, en décembre et sur les défis plus généraux auxquels est confronté le système commercial multilatéral. Je voudrais aussi profiter de cette occasion pour remercier le gouvernement singapourien et le International Herald Tribune d'avoir pris l'initiative d'organiser la présente conférence qui, j'en suis sûr, aidera beaucoup à mieux comprendre ces questions et constituera une contribution intellectuelle utile aux travaux de la Réunion ministérielle.

Singapour est favorisée en ce sens que pour elle le monde sans frontières semble peut-être plus accessible. Peu d'autres économies ont exploité avec autant de clairvoyance et de détermination les possibilités offertes par l'intégration économique mondiale. La contribution de Singapour et sa puissance économique croissante se manifestent de plus en plus dans des domaines où la mondialisation est la plus avancée - services, technologies de pointe et toutes formes d'investissement intellectuel. Par contre, pour d'autres Membres de l'OMC - ceux qui sont tributaires de l'agriculture ou des exportations de produits textiles, par exemple - le monde sans frontières peut sembler un objectif plus lointain. Il peut même paraître très éloigné pour des pays d'Afrique ou d'autres pays les moins avancés dont la préoccupation immédiate est de s'intégrer au système commercial tel qu'il existe actuellement.

L'OMC, qui compte 120 Membres, doit aider à façonner l'ordre économique et commercial du XXIe siècle sans oublier qu'il faut continuer de chercher une solution aux problèmes qui se posent depuis de nombreuses années. Son programme de travail doit donc être vaste et équilibré, conformément au principe du consensus sur la base duquel elle fonctionne, mais aussi évoluer constamment.

Pour élaborer son programme, l'OMC doit compter avec la réalité économique, à savoir l'élan irrésistible de l'intégration économique mondiale. Des données commerciales récentes montrent que la mondialisation de l'économie se poursuit à un rythme rapide, ce qui rend les nations, y compris les pays en développement et les économies en transition, de plus en plus interdépendantes. Au niveau mondial, le commerce progresse presque trois fois plus vite que la production. En 1995, les exportations mondiales de marchandises ont augmenté de 8 pour cent en volume alors que la croissance de la production mondiale de marchandises était de 3 pour cent.

L'Asie offre l'exemple le plus éloquent de l'intégration économique mondiale. Les pays en développement de ce continent sont devenus un centre essentiel de l'activité commerciale mondiale et ce sont aussi leurs marchés qui s'accroissent le plus vite. Le volume des importations totales de l'Asie a progressé à un taux annuel de 10 pour cent entre 1990 et 1995. Les importations des dix principaux pays en développement d'Asie ont atteint presque 750 milliards de dollars EU en 1995.

En 1995, pour la quatrième année de suite, les importations asiatiques ont enregistré une croissance - 13 pour cent - supérieure à la moyenne mondiale et leur volume a progressé plus vite que celui des exportations.

Ces cinq prochaines années, le volume des importations de marchandises des dix principaux pays en développement d'Asie pourrait bien être aussi important que celui de l'UE et des Etats-Unis considérés ensemble. Ces dix marchés pourraient, à eux seuls, assurer plus d'un tiers de l'accroissement réel des importations mondiales.

A Genève, les travaux préparatoires de la Réunion ministérielle sont maintenant engagés. Ils ont d'ores et déjà permis d'arriver à un accord sur la structure de la réunion elle-même. Il s'agit d'un cadre souple et équilibré qui offrira la possibilité à la fois d'entendre les déclarations politiques de caractère général que les Ministres voudront faire et de traiter les questions quant au fond pour aboutir à des résultats concrets.

L'examen de l'ordre du jour de la réunion vient de commencer et il se déroule dans un climat positif. Certes, il y a des différences entre les Membres pour ce qui est des priorités et des principales préoccupations, mais aucune ne semble pour l'instant insurmontable.

A mon avis, ce climat positif tient, du moins en partie, à une évolution dans la façon dont les questions sont abordées à l'OMC, qui se traduit essentiellement de deux manières. Premièrement, nous nous apercevons qu'il est désormais possible d'avoir des négociations sectorielles très importantes sans être obligé chaque fois d'élaborer un vaste programme intersectoriel comme nous l'avons fait lors des séries successives de négociations menées dans le cadre du GATT. Les éléments nécessaires en matière d'offres et de demandes peuvent exister à l'intérieur d'un secteur, comme nous l'avons constaté récemment lors des négociations sur les services.

Deuxièmement, ces négociations sectorielles de portée mondiale ont confirmé et renforcé le rôle de rassembleur que le Cycle d'Uruguay a joué en mettant côte à côte à la table de négociation les pays industriels et les pays en développement. Prenons l'exemple des services financiers: il était évident que l'intérêt des pays industriels était d'élargir l'accès aux marchés en expansion des pays en développement. Mais il était tout aussi évident que les intérêts des pays en développement allaient dans le même sens car, en acceptant une structure plus ouverte, plus transparente et plus prévisible pour les services financiers, les uns et les autres maximisaient leurs possibilités d'attirer des investissements et établissaient une des conditions fondamentales de la croissance dans tous les secteurs économiques.

Il en va de même dans le secteur des télécommunications où nous devons parvenir à un accord la semaine prochaine. Au moment où nous approchons de la fin des négociations, la communauté d'intérêts des pays industriels et des pays en développement apparaît clairement. Il est clair par ailleurs que ce qui est en jeu, ce n'est pas la souveraineté des régimes nationaux en matière de télécommunications; c'est là un concept que l'évolution rapide et radicale de la technologie nous oblige à repenser. Il s'agit plutôt de la nécessité pour toutes les économies d'être ouvertes aux télécommunications modernes en vue d'atténuer les contraintes spatiales et temporelles pesant sur leurs négociants et d'élargir l'accès de leurs citoyens à la matière première la plus importante du XXIe siècle - l'information.

En ce qui concerne aussi bien les services financiers que les télécommunications, nous investissons véritablement dans l'avenir.

Je pourrais faire à peu près les mêmes observations au sujet de la négociation qui se poursuit sur les services de transport maritime même s'ils font appel à des technologies plus anciennes. Là aussi il est impensable d'envisager un échec vu l'importance fondamentale que ce secteur revêt pour la plupart des formes d'activité économique dans presque tous les pays.

Ces remarques ne valent pas uniquement pour le secteur des services. Si l'on prend la question du commerce et de l'environnement, autrefois considérée comme un grave sujet de discorde entre les pays industriels et les pays en développement, là encore nous voyons se dessiner une convergence de vues.

C'est dans ce contexte encourageant que nous abordons l'ordre du jour de la Réunion ministérielle. Une première liste de points à examiner, qui s'inspire en grande partie d'une proposition faite antérieurement par M. le Ministre Yeo, semble rallier un grand nombre de suffrages. J'aimerais faire quelques brèves observations sur certains de ces points.

Il y a tout d'abord la question de la mise en oeuvre. Il ne s'agit pas seulement de faire un bilan quantitatif, mais aussi de réaffirmer l'engagement politique et d'ouvrir de nouveaux horizons. Il faut en particulier se demander comment nous tenons tous compte de la situation des pays en développement et notamment des pays les moins avancés.

Les graves problèmes des pays les moins avancés devraient retenir tout spécialement notre attention à la Réunion ministérielle. A la lumière des textes adoptés à Marrakech, nous devons considérer quelles autres mesures spécifiques pourraient être prises pour aider ces pays en ouvrant les marchés, en stimulant l'investissement et en favorisant le renforcement des capacités institutionnelles et humaines par un programme ambitieux d'assistance technique appliqué en collaboration avec d'autres organismes.

Enfin, il ne faut pas oublier que nous devons aussi suivre les progrès réalisés dans le traitement des problèmes des pays en développement importateurs nets de produits alimentaires.

Je voudrais maintenant parler des questions dites nouvelles. Il convient tout d'abord de relever que, jusqu'à présent, il n'y en a qu'une qui soit réellement nouvelle, à savoir la proposition des Etats-Unis visant à examiner à l'OMC le problème de la corruption. On peut difficilement nier que c'est un sujet de préoccupation qui mérite pour le moins un examen sérieux.

Parmi les autres questions, je voudrais m'attarder plus particulièrement sur celle du commerce et de l'investissement.

A la différence, disons, du commerce des marchandises, l'investissement n'implique pas une relation limitée dans le temps. Une fois que les marchandises ont été livrées et réglées, l'exportateur peut s'intéresser à autre chose - mais lorsqu'un investisseur fait un placement dans un pays, il mise sur son succès. L'investissement représente un moyen très efficace de diffuser les connaissances et les compétences, ainsi que la croissance, dans le monde entier. Il est indispensable pour mobiliser le potentiel de production non exploité des pays en développement et des économies en transition, en même temps qu'il ouvre de nouveaux marchés pour les exportations de biens et de services qui génèrent les emplois les mieux rémunérés dans les pays exportateurs.

Dans un monde où en raison de difficultés budgétaires le financement traditionnel de l'aide au développement est de plus en plus limité, l'investissement étranger direct est plus que jamais la clé du développement. Les flux d'investissement restent toutefois très déséquilibrés; environ 35 pour cent seulement de l'ensemble des investissements étrangers directs vont aux pays en développement. La situation est encore moins favorable qu'il n'y paraît, puisqu'en fait les dix principaux pays en développement absorbent la majeure partie de ces investissements.

Ces chiffres attestent l'ampleur de la tâche à accomplir pour encourager les investisseurs à élargir le nombre de pays qui bénéficient de leur confiance. Il faut évidemment que chacun y mette du sien; les pays concernés doivent quant à eux accueillir favorablement l'investissement et offrir de manière crédible les conditions de sécurité fondamentales. On voit mal comment cela peut être réalisé avec efficacité ou en toute équité en dehors du système commercial multilatéral.

Je suis parfaitement conscient des difficultés - voire des problèmes politiques - que l'idée d'une négociation sur l'investissement dans le cadre de l'OMC pose à certains Membres. On peut comprendre ces inquiétudes, mais il convient de rappeler que l'expérience des accords internationaux en matière d'investissement montre qu'il y a toujours moyen de faire preuve de souplesse. Il n'y a assurément aucune raison de refuser d'envisager l'examen de cette question d'une importance vitale à l'OMC et de refuser du même coup à la plupart des pays la possibilité de participer directement à l'élaboration des décisions qui seront prises en la matière au niveau international. Je tiens à rappeler que les pays qui ont le plus besoin des avantages liés à l'investissement font partie de cette majorité silencieuse. Pour l'investissement comme pour les autres secteurs que j'ai mentionnés, en abordant l'investissement dans le cadre du système multilatéral nous devrions considérer qu'il s'agit de questions qui peuvent et doivent nous rapprocher au lieu de nous diviser.

Les autres questions dites “nouvelles” ont plutôt été examinées ailleurs qu'à Genève et je ne souhaite pas les aborder en détail.

Je voudrais simplement souligner que plus il y a d'obstacles au commerce qui sont abaissés, plus la question du commerce et de la concurrence devient importante, comme nous avons pu le constater récemment à plusieurs occasions. Les questions relatives à la concurrence ont toujours figuré dans l'histoire de notre système - elles ont été évoquées dans la Charte de La Havane et sont désormais un élément important de la négociation sur les télécommunications. Ainsi, que nous l'admettions ou non, la concurrence devient partie intégrante de notre programme. La question est simplement de savoir quand et comment cela se fera de manière explicite.

Sur une question très différente et très complexe, celle du commerce et des normes de travail, je voudrais juste indiquer qu'à la dernière réunion informelle tenue à Genève, la délégation de l'UE et celle des Etats-Unis ont dit une chose importante, à savoir que tout débat à l'OMC ne devait pas avoir pour objectif de faire appliquer des normes de travail fondamentales par le biais de sanctions commerciales ni remettre en cause l'avantage comparatif des pays à bas salaires.

Enfin, selon le schéma présenté par M. le Ministre Yeo, il y a la question de la poursuite de la libéralisation qui nous rappelle tout ce qu'il reste à faire avant que nous puissions parler avec conviction d'un monde sans frontières.

S'il y a un enseignement à tirer des sept années qu'ont duré les négociations du Cycle d'Uruguay, c'est bien que les obstacles existant dans les branches d'activité établies de longue date comme les textiles et l'agriculture sont parmi les plus difficiles à réduire, surtout parce que ces secteurs se sont assuré avec les ans le soutien de vastes groupes politiques très puissants. La construction d'un monde où, même si l'on ne supprime pas les frontières, au moins on ne remplace pas simplement une forme de restriction commerciale par une autre, exige un effort constant auquel les Ministres devront apporter un soutien accru lorsqu'ils se réuniront ici, à Singapour, en décembre.

Au moment d'examiner des points inscrits à l'ordre du jour de la réunion de Singapour, les gouvernements devraient aussi se rappeler qu'il faut relever trois grands défis auxquels le système multilatéral est confronté à l'approche du XXIe siècle.

Premièrement, il faut respecter et renforcer le contrat fondamental qui lie maintenant l'ensemble des pays à tous les niveaux de développement économique. Les pays industrialisés doivent maintenir leur marché ouvert et améliorer cette ouverture au cours des années à venir. De leur côté, les pays en développement doivent poursuivre leurs réformes de libéralisation et s'intégrer davantage au système mondial. Et ensemble, les uns et les autres doivent oeuvrer pour améliorer la situation des pays les moins avancés.

Deuxièmement, il faut accepter le partage des responsabilités entre les Membres actuels de l'OMC et les pays désireux d'accéder à l'Organisation, pour la mise en place d'un système véritablement universel auquel tous les candidats présents et futurs pourront s'intégrer et contribuer.

Troisièmement, il faut faire en sorte que les obstacles nationaux ne soient pas simplement remplacés par des obstacles régionaux, mais qu'au contraire régionalisme et multilatéralisme finissent par se rejoindre. C'est à mon avis le principal défi que le système multilatéral doit actuellement relever, un défi sur lequel repose son avenir et qui contribuera à façonner le monde du XXIe siècle.

Le système commercial progresse désormais sur deux voies - la voie régionale et la voie multilatérale. Les initiatives commerciales régionales se multiplient et ne feront que s'intensifier à l'avenir. On aurait tort de croire que le système multilatéral est en sommeil. Je vous ai donné des exemples de son dynamisme. Par contre, nous avons peut-être un défaut qui est de ne pas manifester une ambition au moins égale à celle des principaux systèmes régionaux. Permettez-moi de préciser ce que j'entends par là.

Certaines initiatives prises récemment au niveau régional sont vraiment de très grande envergure, du moins à long terme; citons par exemple le projet européen de créer une zone d'échanges préférentiels avec tous les pays méditerranéens d'ici à 2010, ou l'accord-cadre conclu entre l'UE et le MERCOSUR ou le plan énoncé dans la Déclaration de Miami en vue de créer une zone de libre-échange des Amériques d'ici à 2005 ou, enfin, la volonté de l'APEC de créer une zone de libre-échange en deux étapes entre 2010 et 2020.

Pour le système multilatéral, la voie vers l'élimination de tous les obstacles au commerce n'est pas aussi bien balisée. Toutefois, certains des groupements régionaux relativement récents (comme l'APEC et le MERCOSUR) ont un objectif qui est très important pour l'avenir du système multilatéral: le “régionalisme ouvert”.

Il faut naturellement bien s'entendre sur ce que signifie un régionalisme ouvert. Pour ma part, je vois deux interprétations possibles.

La première est fondée sur l'hypothèse que toute zone préférentielle envisagée sera compatible avec les prescriptions juridiques du système multilatéral. Cela signifie que ces zones pourraient à la fois être juridiquement compatibles avec les règles de l'OMC et avoir un caractère préférentiel, ce qui veut dire qu'elles seraient une exception à la clause NPF qui est le principe fondamental du système multilatéral. La possibilité de faire une telle exception juridique au principe inscrit dans les règles a été conçue à une époque et dans des circonstances complètement différentes. Aujourd'hui, avec la prolifération des groupements régionaux, l'exception pourrait devenir la règle, ce qui risquerait de modifier complètement la nature du système.

La deuxième interprétation du régionalisme ouvert est celle qu'en donnent un certain nombre de gouvernements membres de l'APEC ou du MERCOSUR. Dans ce scénario, l'élimination progressive des obstacles internes au commerce dans le cadre d'un groupement régional sera mise en oeuvre à peu près au même rythme et selon le même calendrier que l'abaissement des obstacles à l'égard des non-membres. Cela signifierait que la libéralisation régionale serait généralement compatible non seulement avec les règles de l'OMC mais aussi - et cela est très important - avec le principe NPF.

Le choix est décisif car, selon l'option retenue, le résultat final serait très différent. Dans le premier cas, on aboutirait, dans 20 à 25 ans au maximum, à une division du monde commerçant en deux ou trois zones préférentielles intercontinentales dont chacune aurait ses propres règles et pratiquerait le libre-échange sur son territoire, mais il existerait encore des obstacles extérieurs entre les blocs. Qui d'entre nous voudrait d'un monde pareil?

Je vous laisse imaginer les conséquences de ce scénario du point de vue de l'équilibre économique et politique; il y aurait le grave problème de ceux qui n'entreraient dans aucun des blocs - et où se situeraient la Chine et la Russie dans un tel monde?

La deuxième option, par contre, mise sur une convergence progressive de tous les grands groupes régionaux sur la base de règles et de principes communs. Chacun des groupements régionaux existants ou en formation doit contribuer avec clairvoyance et détermination à faire en sorte qu'à l'issue du processus les approches aussi bien régionales que multilatérales aient favorisé une libéralisation complète sur un marché mondial libre. Au bout du compte, nous aurions un seul marché mondial libre régi par des règles et des disciplines convenues à l'échelon international et applicables à tous et où il serait possible d'assurer le respect des droits et des obligations librement acceptés par tous. Dans un tel monde, une place pourrait et devrait être faite à la Chine, à la Russie et à tous les autres candidats à l'OMC. Globalement, la valeur d'un système fondé sur des règles et des disciplines restera limitée si l'un des principaux protagonistes demeure sur la touche.

Seuls un marché mondial libre et un système commercial libre peuvent nous permettre de relever les défis de notre temps. Au cours des 20 prochaines années, la population mondiale va augmenter d'environ deux milliards. Actuellement, déjà, il y a presque deux milliards de personnes en Asie, en Amérique latine, dans les économies en transition et dans des régions d'Afrique, qui se joignent à l'économie de marché mondiale.

Face à un mouvement d'une telle ampleur, il est clair qu'il n'y a pas d'autre solution rationnelle que l'établissement d'un marché mondial de plus en plus intégré dans le cadre des règles et disciplines du système multilatéral. Il ne s'agit pas d'imposer de l'extérieur des objectifs ou des échéances; si nous optons pour l'approche mondiale, et je suis convaincu que c'est ce que nous devons faire, ceux-ci feront partie de l'évolution organique du système et répondront à la logique des besoins mondiaux.

L'instauration d'une véritable zone de libre-échange au niveau mondial contribuerait formidablement à stimuler la croissance et à jeter les bases d'un monde plus sûr pour le siècle à venir. Tel est le message que feront passer, je l'espère, les gouvernements, hommes d'affaires et médias participant à cette conférence organisée à point nommé.