Mesdames,Messieurs,
Permettez-moi tout d'abord de remercier le Club diplomatique d'avoir
organisé la rencontre de ce soir. Et de me donner l'occasion de vous
faire part de mes réflexions sur le système de gouvernance mondiale, un
système dans la mise en place duquel la ville de Genève tient un rôle
central depuis l'action déterminante de William Rappard.
Né à New York de parents suisses, William Rappard est destiné à une
carrière de brillant diplomate. Lors des pourparlers de paix au sortir
de la Première Guerre mondiale, il va s'illustrer en parvenant à
convaincre les Alliés de l’intérêt que trouverait la future Société des
Nations à accepter en son sein des États neutres, dont la Suisse, tout
en leur permettant de conserver leur neutralité. Diplomate hors pair,
William Rappard est également un universitaire reconnu et un grand
humanitaire, devenu le premier Secrétaire général de la Ligue des
sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.
C'est aussi à William Rappard que Genève doit d'être devenu le premier
centre de coopération au monde, donc le siège privilégié du système de
gouvernance mondiale. En effet, fervent partisan du projet de la SDN dès
le début, il soutient la candidature de Genève pour accueillir son
siège, devant La Haye, Londres ou Bruxelles, puis met toute son énergie
pour convaincre les Suisses d’y adhérer.
La décision finale se joue entre Bruxelles et Genève, en raison de leur
passé de neutralité et de l'atmosphère de tranquillité qu'offrent les
deux villes. C'est Genève qui l'emporte, ayant notamment la préférence
du Président Wilson qui estime que les Suisses sont un peuple voué à la
neutralité absolue, par leur Constitution comme par leur nature, et que
la Suisse est de ce fait “prédestinée à servir de lieu de rencontre pour
d'autres peuples désireux d'entreprendre une tâche de paix et de
collaboration.”
Près d'un siècle plus tard, cette tâche de paix et de collaboration
demeure inachevée: les lignes de fracture qui subsistent, les conflits
meurtriers qui persistent, la faim, la crise économique et financière,
la dégradation de l'environnement ont toutes une dimension mondiale qui
appelle un renforcement du système de gouvernance mondiale. Un système
de gouvernance mondiale, à la mesure de ce que devrait être la “société
des nations” d'aujourd'hui
Une gouvernance mondiale, dans quel but?
Pour moi, la gouvernance mondiale désigne le
système que nous mettons en place pour aider la société humaine à
atteindre ses objectifs communs de manière durable, c'est à dire dans
l'équité et la justice. L'interdépendance croissante implique que nos
lois, nos normes et nos valeurs sociales ainsi que les autres mécanismes
qui structurent le comportement humain soient analysés, débattus,
compris et articulés de la manière la plus cohérente possible. Telle
est, à mon sens, la condition d'un développement vraiment durable aux
plans économique, social et environnemental.
A ces fins, tout système de gouvernance doit obéir à quatre exigences:
1. il doit assurer le leadership,
incarner une vision, insuffler l'énergie politique pour créer le
mouvement.
2. il doit assurer la légitimité, indispensable à l'adhésion aux
décisions qui mènent au changement, indispensable pour surmonter la
propension naturelle au statu quo.
3. il doit également garantir l'efficacité, en générant des
résultats concrets et visibles pour les populations.
4. Enfin, il doit être cohérent, ce qui exige que des compromis
soient trouvés sur des objectifs souvent contradictoires.
Il existe aujourd'hui trois niveaux de gouvernance qui répondent inégalement à ces exigences: l'ordre juridique international, l'Union Européenne et le niveau national. Pour illustrer ce propos, je prendrai une image: celle des trois états physiques de la matière: son état gazeux, puis liquide, et enfin solide. La gouvernance d'aujourd'hui comporte ces trois états simultanément.
-
Le gaz, c’est la coexistence de particules dépourvues de différenciation hiérarchique; c’est le système international constitué d’États souverains, organisé selon une logique essentiellement “horizontale” et dont le mécanisme de responsabilité reste décentralisé. C'est sur ce mode que fonctionnent la plupart des organisations internationales, telles que l'OMC.
-
Le liquide, c’est l'Union européenne, exemple même d’une organisation internationale d’intégration, dans laquelle les États membres ont consenti à des abandons de souveraineté pour renforcer la cohérence et l'efficacité de leurs actions.
-
Le solide enfin, c'est le niveau national, détenteur du hard power, celui de la capacité à contraindre, celui qui fait payer les impôts, respecter le code de la route et qui engage la force de l'Etat.
Notre défi aujourd'hui, c'est de mettre en place un système de gouvernance mondiale qui offre un meilleur équilibre entre leadership, efficacité et légitimité, et cohérence, afin de faire sortir le système de gouvernance mondiale de son état gazeux.
Défis spécifiques de la gouvernance mondiale
Vaste programme! aurait dit le Général de
Gaulle dont la supranationalité n'était pas précisément la tasse de thé.
Certes. Quels sont donc les obstacles à franchir?
Le premier défi tient à la difficulté d'identifier le leadership.
Qui est le leader? Doit-il être une superpuissance? Un groupe de leaders
nationaux? Choisis par qui? Ou faut-il que ce soit une organisation
internationale?
Comme pour la légitimité classique, l'identification du leadership
implique le choix par le vote, de représentants de la collectivité. Mais
cela suppose également que le système ait la capacité politique
d'émettre un discours public et des propositions qui rassemblent des
majorités cohérentes et donnent aux citoyens le sentiment qu'ils
participent à un débat. Parce que la légitimité dépend de la
proximité entre l'individu et l'entité décisionnelle, le deuxième défi
spécifique de la gouvernance mondiale est la distance, qui crée le
risque de déficit démocratique et de déficit de responsabilité. En
somme, il s'agit de combattre la perception répandue d'un processus
décisionnel international qui serait trop distant, dénué de
responsabilité et non directement “contestable”, pour employer une
traduction approximative du mot “accountable”.
Comme pour la légitimité, la cohérence est propre à l'État nation
et est transmise à des organisations internationales spécialisées dont
ces États sont membres et dont le mandat est limité. En théorie, il ne
devrait pas y avoir de problème: l'action cohérente des État nations
dans les divers domaines de la gouvernance internationale se traduirait
par une action mondiale cohérente. Mais nous savons tous qu'en pratique
les États agissent souvent de manière incohérente.
Enfin, l'éloignement du pouvoir et les multiples niveaux de gouvernance
constituent un défi en termes d'efficacité. Les États-nations
résistent plus ou moins fortement au transfert ou au partage de
compétences dans le cadre d'institutions internationales. Et bien
souvent, les systèmes diplomatiques nationaux ne récompensent pas la
coopération internationale: je ne connais guère de diplomate dont la
carrière ait souffert pour avoir dit “non”. Dire “oui” est certainement
plus risqué.
Comme nous venons de le voir, la résolution des problèmes mondiaux par
l'application des modèles traditionnels de démocratie nationale a ses
limites. Et pourtant la crédibilité même des démocraties nationales est
menacée si la gouvernance mondiale ne parvient pas à trouver ses propres
références démocratiques et si les citoyens ont le sentiment que les
problèmes qui les touchent quotidiennement, parce qu'ils sont désormais
globaux, échappent à leur volonté politique telle qu'elle s'exprime dans
les urnes.
L'Europe comme nouveau paradigme de la gouvernance mondiale
S'il est un endroit sur terre où l'on a testé
de nouvelles formes de gouvernance mondiale après la Deuxième Guerre
mondiale, c'est en Europe. La construction européenne est l'expérience
de gouvernance supranationale la plus ambitieuse jamais menée à ce jour:
c'est l'histoire d'une interdépendance souhaitée, définie et organisée
entre les États membres. D'où l'intérêt d'examiner, expérimentalement en
quelque sorte, comment l'Europe a relevé les défis que je viens
d'esquisser.
Pour commencer, la construction de l'Union européenne est en cours. Elle
n'est achevée à aucun égard: ni en termes géographique, ni en termes
d'approfondissement, c'est-à-dire des pouvoirs conférés par les États
membres à l'Union européenne, ni bien évidemment en termes d'identité.
En deuxième lieu, le paradigme européen demeure spécifique. Étroitement
dépendant de l'héritage géographique et historique propre au continent
européen. Un continent ravagé par deux guerres mondiales et par
l'Holocauste qui ont fait des millions de morts. Un continent de
cauchemars qui ont réuni les survivants de l'époque dans un rêve
collectif de paix, de stabilité et de prospérité. Ce n'est donc qu'avec
une grande prudence que l'on peut aujourd'hui attribuer une valeur
universelle à ce qui ne représente qu'une partie du monde.
La création de la Communauté européenne du charbon et de l'acier dans
les années 1950 a été le fruit de la volonté politique de
surmonter ces hantises et de voir la paix s'enraciner dans ce que Robert
Schuman appelait “des solidarités de fait”. Les hommes et les femmes de
cette époque ont inscrit cette volonté dans un projet concret:
combiner les deux piliers essentiels des économies de l'époque — le
charbon et l'acier. A ces deux éléments ils ont ajouté un troisième: la
création d'une institution supranationale sui generis — la Haute
Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l'acier.
L'essence du projet européen se trouve déjà au cœur de cette première
initiative: la création d'un espace de souveraineté commune, un espace
dans lequel les membres acceptent de gérer leurs rapports sans devoir
recourir constamment à des traités internationaux.
Ce qui caractérise le paradigme de gouvernance européenne, c'est donc la
conjugaison de trois éléments: une volonté politique, un objectif à
atteindre et une structure institutionnelle. La méthode de gouvernance
utilisée représente certes, un saut technologique majeur par rapport aux
principes “wesphaliens” : innovation, la primauté du droit communautaire
sur le droit national; innovation, l'existence une Commission disposant
du monopole de l'initiative législative; innovation, la création d'une
Cour de justice dont les décisions s'imposent aux juges nationaux;
innovation, la mise en place d'un système parlementaire bicaméral avec
d'un côté le Conseil représentant les États membres et de l'autre le
Parlement représentant les citoyens. Innovations institutionnelles
majeures, certes. Mais en complément et pas en substitut de l'accord sur
un objectif collectif précis.
Objectif collectif dont une gouvernance globale n'était pas absente. Du
moins, si l'on en croit Jean Monnet, un autre William Rappard, en
quelque sorte, lorsqu'il écrivait “Les nations souveraines du passé ne
sont plus le cadre où peuvent se résoudre les problèmes du présent. Et
la Communauté elle-même n'est qu'une étape vers les formes
d'organisation du monde de demain”
Bilan du paradigme de gouvernance européenne
De ce point de vue, quelle est aujourd'hui la
performance du système européen en matière de leadership, de cohérence,
d'efficacité et de légitimité?
En matière de leadership interne, la gouvernance européenne s'en
sort bien. En témoigne par exemple, la création du marché intérieur du
début des années 90 ou de l'euro à la fin des années 90. Deux exemples
de synergies réussies entre la volonté, l'identification de l'objectif,
et la création d'un machinerie institutionnelle puissante.
En matière de leadership externe, c'est-à-dire de capacité
d'influence sur les affaires du monde, le résultat demeure médiocre en
l'absence des trois ingrédients de base que je viens de rappeler, avec
une exception qui est le commerce international où ces trois ingrédients
ont été réunis depuis cinquante ans: une politique commerciale unique
qui vise à l'ouverture des échanges, et avec un seul négociateur, dûment
mandaté.
En matière de cohérence, je crois que l'Europe obtient de bons
résultats, grâce notamment à sa structure institutionnelle. En effet, le
principe de collégialité qui régit le fonctionnement de la Commission,
le monopole de l'initiative législative conféré à la Commission dans la
plupart des domaines relevant de la compétence communautaire, les
pouvoirs croissants du Parlement européen, et le renforcement des
compétences communautaires (y compris avec le traité de Lisbonne), sont
les vecteurs d'une cohérence accrue pour l'action de l'Union.
Mais il reste que le flou de la frontière entre le domaine national et
le domaine communautaire, caractéristique de tous les systèmes fédéraux,
demeure source d'incohérences. En témoigne un niveau de coordination
médiocre des domaines tels que la politique macro économique, les
questions budgétaires, l'énergie ou les transports.
Sur le volet “efficacité”, je crois là aussi que l'Europe obtient
des résultats assez remarquables, grâce à l'action de la Cour de justice
européenne, qui veille au respect de l'état de droit, à l'extension du
vote à la majorité et à la capacité de la Commission de veiller au
respect des règles européennes.
S'il est un domaine dans lequel l'Europe obtient de moins bons
résultats, c'est la légitimité. Nous observons en effet une
distance croissante entre les opinions publiques européennes et le
projet européen. Malgré des efforts constants pour adapter les
institutions européennes aux exigences démocratiques, le sentiment
démocratique n'habite toujours pas l'espace institutionnel de l'Union
européenne. Les raisons de ce qu'Elie Barnavi a appelé cette “frigidité”
européenne sont encore mystérieuses et mériteraient davantage
d'attention de la part des intellectuels.
Et si je devais avancer une explication, je la situerais dans ce qui
reste un angle mort de la construction européenne, sa dimension
anthropologique, au sein de laquelle se situe cette relation complexe
entre l'identité et l'appartenance, entre la représentation de
l'histoire, de la géographie et le quotidien. Comme si les société
humaines qui ont bâti tant de leurs mythes sur la guerre ne parvenaient
pas à inventer un mythe de la paix. Peut-être la Suisse nous
offre-t-elle, de ce point de vue, un champ de recherches révélateur.
Les leçons de l'intégration européenne pour la gouvernance mondiale
Ce passage rapide par 60 ans d'intégration
européenne nous permet de tirer quelques leçons utiles pour la
gouvernance mondiale.
La première est que les institutions seules ne permettent pas
d'atteindre un objectif, pas plus que la volonté politique sans projet
commun clairement défini. Et un projet commun bien pensé ne donne pas
non plus de résultats s'il n'existe pas de machinerie institutionnelle.
C'est en fait la combinaison de ces trois éléments qui est nécessaire
pour créer une dynamique d'intégration.
Mais même si ces trois éléments sont réunis, le risque demeure que
persiste un problème de légitimité — réel ou ressenti — faisant obstacle
à tout approfondissement ultérieur. En fait, la difficulté fondamentale
réside en ce que les institutions supranationales, à l'instar de l'Union
européenne, nécessitent de la part des leaders nationaux un
investissement à long terme, souvent incompatible avec le temps plus
court de la politique nationale, contrainte par les multiples échéances
électorales.
La deuxième leçon est l'importance de l'état de droit et des engagements
exécutoires. La gouvernance mondiale doit s'enraciner dans des
engagements pris par les parties prenantes, dans des lois et règlements
assortis de mécanismes qui en assurent le respect. Ces principes sont au
coeur du système commercial multilatéral, qui réglemente depuis plus de
60 ans les échanges entre les nations et dont le système de règlement
des différends contraignant permet d'assurer le respect par les États
membres de leurs engagements. Ils sont également au coeur des structures
de gouvernance que la communauté internationale cherche à instituer en
matière de lutte contre le changement climatique. C'est encore ce que la
communauté internationale s'évertue à obtenir en matière de
non-prolifération.
La troisième leçon concerne le respect du principe de subsidiarité. Il
s'agit de veiller à ce que toute action soit mise en œuvre au niveau de
gouvernance qui lui garantit la plus grande efficacité. C'est un des
points sur lequel le Pape Benoît XVI voit juste dans sa dernière
encyclique où il affirme que “la gouvernance de la mondialisation doit
être de nature subsidiaire, articulée à de multiples niveaux et sur
divers plans qui collaborent entre eux. La mondialisation réclame
certainement une autorité, puisque est en jeu le problème du bien commun
qu'il faut poursuivre ensemble; cependant, cette autorité devra être
exercée de manière subsidiaire et polyarchique pour, d'une part, ne pas
porter atteinte à la liberté et, d'autre part, être concrètement
efficace”. Le système international ne doit en effet pas être surchargé
par des questions qui seraient traitées plus efficacement aux niveaux
local, régional ou national.
La dernière leçon que l'on peut, je crois, tirer de l'intégration
européenne pour la gouvernance mondiale est que dans la mesure où le
“demos” politique reste essentiellement national, la légitimité de la
gouvernance mondiale serait fortement accrue si les questions
internationales étaient davantage intégrées dans le débat politique
national et si les gouvernements nationaux étaient tenus pour
responsables de leur comportement à l'échelon international. Il ne
suffit pas, pour asseoir la légitimité des organisations
internationales, que les États y soient représentés par des
gouvernements élus au niveau national, ni que les décisions au sein de
cette organisation soient prises par consensus sur le principe “1 État,
1 voix”, comme c'est le cas à l'OMC. Il faut plus. Autrement dit,
effacer les frontières de la démocratie entre le local, le national et
le global. Les acteurs nationaux — les partis politiques, la société
civile, les parlements, les syndicats et les citoyens — doivent
s'assurer que les questions relevant du niveau “mondial” sont débattues
au niveau “national” et “local” — ce que Bernard Kouchner soulignait la
semaine dernière, ici, à Genève lors de la conférence annuelle à la
mémoire de Sergio Viera de Mello lorsqu'il faisait appel à la
“conscience publique” qui réveille les gouvernements.
La bonne nouvelle, c'est que nombre de ces questions sont déjà en cours
d'examen et que nous n'avons donc pas à nous attendre à un big bang de
la gouvernance mondiale. La crise économique que nous traversons a
accéléré la mutation de la gouvernance mondiale vers une nouvelle
architecture caractérisée par ce que j'ai appelé un “triangle de
cohérence”.
Le premier côté de ce triangle c'est le G 20, qui remplace l'ancien G8
et qui donne le leadership politique et les orientations générales. Sur
le deuxième côté se trouvent les organisations intergouvernementales qui
fournissent une expertise, qu'il s'agisse de règles, de politiques ou de
programmes. Sur le troisième côté du triangle, on trouve le G 192, les
Nations Unies, qui fournissent un cadre de légitimité globale permettant
aux responsables de rendre compte de leur action.
Conclusion
Mesdames, Messieurs,
Aujourd'hui, la mondialisation lance un grand défi à nos démocraties, et
nos systèmes de gouvernance doivent relever ce défi. Si nos citoyens ont
le sentiment que les problèmes mondiaux sont insolubles, s'ils ont le
sentiment qu'ils sont hors de portée, nos démocraties risquent d'être
affaiblies et rongées par des populismes à tendance xénophobe.
Elles le seront également si nos citoyens estiment que les problèmes
mondiaux peuvent être résolus mais ont le sentiment qu'ils n'ont aucune
influence sur le résultat.
Aujourd'hui plus que jamais, nos systèmes de gouvernance, que ce soit en
Europe ou à l'échelon mondial, doivent donner aux citoyens des moyens de
modeler le monde de demain, le monde dont ils souhaitent que leurs
enfants héritent.
La communauté des diplomates internationaux ainsi que la société civile
internationale réunies à Genève, devenue “capitale morale du Monde” en
accueillant le siège des Nations Unies en 1919, ont un rôle décisif à
tenir dans la définition de la gouvernance globale et l'organisation du
monde de demain. Merci au Club diplomatique de Genève de se donner pour
ambition d'être l'un des laboratoires dans lesquels ces nouvelles
technologies de gouvernance se cherchent.
Je vous remercie de votre attention.
> Des problèmes pour visualiser cette page?
Veuillez écrire à [email protected] en indiquant le système d’exploitation et le navigateur que vous utilisez.