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C'est un grand plaisir pour moi d'être ici
aujourd'hui. Il n'y a pas de meilleur endroit que l'École d'économie de
Paris pour aborder mon sujet d'aujourd'hui — qui consiste à débusquer
quelques fausses vérités économiques à propos du commerce international.
Les économistes ont depuis longtemps analysé
le commerce et nous ont aidé à le comprendre. A comprendre pourquoi les
nations en avaient besoin pour prospérer. A comprendre ce que les
gouvernements devaient faire pour en retirer les dividendes tout en
gérant les coûts. Les nombreuses théories que vous et vos prédécesseurs
avez élaborées montrent indubitablement l'importance du commerce pour la
croissance et le développement économique.
Mais si les fondements économiques des
politiques commerciales sont assez clairs, leur mise en œuvre politique
est beaucoup plus complexes. La politique commerciale, comme tant
d'autres domaines de la politique, a des conséquences en termes de
distribution, ce qui crée inévitablement dans la société des tensions
entre les groupes dont les intérêts sont en concurrence. En raison des
pressions exercées par ces groupes sur la société, les gouvernements
doivent trouver des compromis entre ces intérêts, y compris les leurs,
selon des modalités qui ne sont pas nécessairement conformes à ce que
l'analyse économique pourrait prescrire.
Dans le débat public qui va inévitablement de
pair avec la formulation d'une politique, certains économistes — une
petite minorité selon moi — contestent toujours l'idée qu'un commerce
ouvert profite à la société dans son ensemble. En même temps,
l'expérience montre que ce débat politique légitime offre un terrain
propice à l'utilisation d'idées reçues, de vérités aussi fausses que
répandues.
Dans mes observations aujourd'hui, je voudrais
identifier et démonter certaines de ces illusions. Le débat politique
sur le commerce international doit être nourri par une analyse
économique solide. Tentons donc de remettre l'église au milieu du
village en examinant les plus répandues de ces fictions, de ces
illusions, avant de conclure en replaçant les politiques commerciales
dans le cadre plus large des politiques publiques.
Illusion n° 1: la théorie de l'avantage
comparatif est dépassée, elle ne fonctionne plus
Reconnaissons, dès l'abord, la valeur de la
contribution intellectuelle de Paul Krugman à la théorie du commerce
international (ce que l'on appelle la “nouvelle théorie du commerce”)
par laquelle il a montré que, même en l'absence de différences de
productivité entre les pays, le commerce était profitable à tous. Il a
axé son analyse sur l'existence de rendements d'échelle croissants, à
savoir que les coûts moyens d'une entreprise baissent à mesure qu'elle
augmente le volume de sa production, et sur le fait que les
consommateurs privilégient la diversité dans la consommation. Si la
nouvelle théorie du commerce réduit le rôle de l'avantage comparatif,
elle fait ressortir de nouvelles sources d'avantages résultant du
commerce qui n'étaient pas mis en avant ni reconnus par les économistes
classiques. L'accroissement du commerce profite à tous les pays parce
que la spécialisation de la production réduit les coûts moyens et que
les consommateurs ont accès à de nouvelles variétés de produits. En
revanche, les théories traditionnelles du commerce partaient du principe
que la variété des produits restait inchangée, même après l'ouverture du
commerce.
Mais nous entendons souvent dire que si le
principe de l'avantage comparatif et des échanges mutuellement
profitables donnait une bonne idée du commerce par le passé, ce n'est
plus le cas au XXIe siècle, dans un monde où, parmi d'autres
changements, nous assistons à la montée en puissance apparemment
inexorable de pays comme la Chine et l'Inde.
Selon Ricardo, les différences entre les
productivités relatives des pays débouchent sur leur spécialisation dans
la production et sur le commerce. Cette spécialisation en fonction de
l'avantage comparatif entraîne une augmentation de la production totale
dont tous les pays tirent profit.
Un article, abondamment cité, de Paul
Samuelson publié dans le numéro de l'été 2004 du Journal of Economic
Perspectives, montrait comment, en théorie, les progrès techniques dans
un pays en développement comme la Chine pouvaient réduire les gains
tirés du commerce par un pays développé comme les États Unis. Cet
article a parfois été interprété comme un revirement radical par rapport
à l'idée qu'un commerce ouvert fondé sur l'avantage comparatif était
mutuellement profitable à tous.
J'insiste sur le mot “interprété” parce qu'une
analyse ultérieure effectuée par Jagdish Bhagwati, Arvind Panagariya et
T.N. Srinivasan a contredit cette interprétation. Dans ce fameux
article, partant d'une situation d'autarcie, la Chine et les États Unis
s'ouvrent au commerce et retirent les gains habituels sur la base de
leur avantage comparatif. Dans la partie suivante de l'article,
Samuelson examine comment les progrès technologiques en Chine
affecteront les États Unis. Dans le cas où la Chine enregistre des gains
de productivité dans son secteur des exportations, les deux pays en
bénéficient. La Chine tire profit du relèvement des niveaux de vie
induit par l'accroissement de la productivité tandis que les États Unis
profitent d'une amélioration de leurs termes de l'échange. Dans le cas
où la Chine enregistre des gains de productivité dans son secteur des
importations, l'écart de productivité entre les pays se réduit, ce qui
fait diminuer le commerce; et à mesure que le commerce diminue, les
gains qui en résultent diminuent également.
Ce que Samuelson nous a donc montré, ce n'est
pas que les échanges commerciaux sur le modèle de l'avantage comparatif
ne produisent plus de gains pour les pays. Ce qu'il nous a montré, en
fait, c'est que parfois un gain de productivité à l'étranger peut
profiter aux deux nations commerçantes; mais qu'à d'autres moments, un
gain de productivité dans un pays ne profite qu'à ce pays, tout en
causant un dommage permanent à l'autre pays en réduisant les gains que
les deux pays peuvent tirer du commerce. La réduction de l'avantage ne
vient pas du fait qu'il y a trop de commerce, mais du fait que ce
commerce diminue. En outre, même dans ce cas, Samuelson lui même ne
préconise pas le recours au protectionnisme comme réponse politique
puisque, comme il le dit, “ce qu'une démocratie essaie de faire pour se
défendre peut souvent revenir à se tirer sans raison une balle dans le
pied”.
À mon avis, cette analyse de MM. Bhagwati,
Panagariya et Srinivasan devrait nous convaincre que le principe de
l'avantage comparatif et, plus généralement, le principe voulant que le
commerce soit mutuellement profitable, demeurent valables au XXIe
siècle, même s'il n'est plus le seul à l'oeuvre.
Illusion n° 2: Il n'est pas bon que le
commerce augmente de plus en plus vite que la production
Après la Deuxième Guerre mondiale nous avons
connu une forte expansion du commerce international, le commerce
augmentant beaucoup plus vite que la production mondiale. Le ratio du
commerce international à la valeur du PIB mondial est passé de 6 % en
1950 à plus de 20% aujourd'hui. Certains affirment que cette expansion
du commerce est un danger pour la santé de l'économie mondiale.
Je dirais que cette expansion provient pour
beaucoup d'une illusion statistique qui s'explique par la fragmentation
internationale de la production et par la progression du commerce de
produits intermédiaires. Du fait des réductions des coûts des
transports, de la révolution des technologies de l'information et de
politiques économiques plus ouvertes, il est devenu plus facile de
“répartir” la production entre différents pays. Les parties et
composants qui constituent un produit final sont fabriqués dans divers
pays, dont beaucoup sont des pays en développement. Ces biens
intermédiaires peuvent traverser des frontières nationales à plusieurs
reprises avant d'être assemblés en produits finals. Une partie de ce qui
est considéré comme du commerce international correspond en réalité au
commerce intra groupe, à des échanges d'intrants et de biens
intermédiaires destinés à la transformation qui sont effectués entre
établissements appartenant à la même société. En permettant à chaque
pays faisant partie de la chaîne d'approvisionnement de se spécialiser
dans la partie ou le composant pour lequel il a un avantage comparatif,
l'internationalisation des chaînes d'approvisionnement crée d'énormes
avantages économiques.
Cette croissance du commerce des parties et
composants signifie que les statistiques d'importation, parce qu'elles
mesurent des flux bruts, donneront l'impression de gonfler le degré de
concurrence imputable aux partenaires commerciaux. D'après la théorie du
commerce international, le commerce des marchandises est considéré comme
un substitut du mouvement des facteurs de production. Ainsi, les
marchandises qu'un pays importe de son partenaire commercial sont
considérées comme des quantités additionnelles de travail et de capital
du pays partenaire, qui sont en concurrence avec les travailleurs et les
entrepreneurs du pays importateur. Mais la part de la valeur ajoutée par
les facteurs de production du pays d'origine dans les produits échangés
est beaucoup plus faible que dans le passé.
Prenons l'exemple d'un iPod assemblé en Chine
par Apple. D'après une étude récente, sa valeur à l'exportation est de
150 dollars par unité dans les statistiques commerciales chinoises mais
la valeur ajoutée imputable à la transformation en Chine n'est que de 4
dollars, la valeur ajoutée restante assemblée en Chine étant le fait des
États-Unis, du Japon et d'autres pays d'Asie. Je sais bien que nous
avons tendance à utiliser les statisticiens comme lampadaire — à la fois
pour s'éclairer et pour s'appuyer dessus— mais je trouve que ces
chiffres sont très éclairants. La mesure dans laquelle un volume
d'importation donné traduit une concurrence entre les facteurs de
production du pays d'origine et les facteurs de production du pays
importateur sera surévaluée aussi longtemps que l'on observe les flux
bruts et pas les valeurs ajoutées. En mettant l'accent sur les valeurs
brutes du commerce ou des importations en provenance d'un pays
particulier, on sous évalue également la mesure dans laquelle les
entreprises du pays importateur tirent profit du commerce parce qu'une
partie de leur production est incorporée dans le produit importé.
Ainsi, il est donc fort probable que les
statistiques sur les échanges bilatéraux ne rendent pas correctement
compte de l'origine des produits échangés. Pour reprendre l'exemple de
l'iPod à 150 dollars importé de Chine, il s'avère que la Chine contribue
pour moins de 3% (4 dollars sur les 150) à la valeur du produit,
laquelle est produite pour l'essentiel par des travailleurs et
entreprises japonais, américains ou autres. Et pourtant, les
statistiques commerciales actuelles attribueront 150 dollars aux
exportations chinoises.
Si nous utilisons les statistiques
commerciales traditionnelles, la vision que nous obtenons des
déséquilibres commerciaux entre les pays est donc faussée. Ce qui
compte, ce ne sont pas les déséquilibres mesurés par les valeurs brutes
des exportations et des importations, mais l'importance de la valeur
ajoutée incorporée dans ces échanges. Prenons par exemple le commerce
bilatéral entre la Chine et les Etats-Unis. Une étude de l'Institute of
developing Economics (IDE — JETRO) et des estimations de l'OMC ont
montré en 2008 que 80% de la valeur des marchandises exportées par les
États Unis correspondaient à des éléments d'origine nationale. Le
chiffre comparable était de 77% dans le cas du Japon, de 56% pour la
Corée et de 42% pour la Malaisie et le Taipei chinois, ce qui signifie
qu'environ la moitié de la valeur exportée était originaire d'autres
pays. Les statistiques commerciales traditionnelles surestimeraient le
déficit bilatéral des États Unis vis à vis de la Chine d'au moins 30%
par rapport à ce qu'on obtiendrait en mesurant la valeur ajoutée. Le
chiffre atteindrait plus de 50% lorsque l'activité des zones franches
industrielles pour l'exportation est pleinement prise en compte. Il est
donc temps de remédier à cette illusion statistique et de commencer à
mesurer le commerce en termes de valeur ajoutée plutôt qu'en valeur
brute comme nous le faisons aujourd'hui! Pas de bonne théorie sans bonne
mesure… et pas de bonne mesure sans bonne théorie!
Illusion no 3: Les déséquilibres de la
balance courante sont un problème commercial et devraient être corrigés
par des politiques commerciales
Si l'on se donne la peine d'examiner ces
déséquilibres, force est de constater qu'il s'agit d'un phénomène
économique naturel très répandu. Si nous examinons les flux économiques
entre Aix en Provence et Paris, voire entre le 16ème et le 5ème
arrondissements, ils ne sont pas équilibrés. Mais nous ne pensons pas
que cela soit un problème et nous n'y accordons guère d'importance. Et
pourtant, les déséquilibres entre pays, eux, nous inquiètent.
Il existe, certes, une raison légitime de se
préoccuper davantage des déséquilibres entre pays: les pays sont régis
par un ensemble différent d'institutions et de régulations économiques.
Leurs politiques budgétaires et monétaires ne sont vraisemblablement pas
les mêmes. La réglementation, surtout dans le secteur financier, peuvent
différer, même entre des pays voisins. Les régimes de change peuvent
également varier. Ces différences peuvent créer des “distorsions”, ce
qui peut constituer une raison légitime d'accorder une plus grande
attention aux déséquilibres entre pays. Une autre raison de prêter
attention aux déséquilibres est que leurs montants sont considérables,
en termes absolus et relatifs, et que l'on peut craindre qu'ils n'aient
des retombées importantes pour d'autres pays.
Les déséquilibres de la balance courante entre
pays sont principalement un phénomène macro économique et révèlent au
niveau international des différences nationales en matière de
comportement d'épargne et d'investissement. Ils n'ont pas grand chose à
voir avec la politique commerciale. Un déficit de la balance courante
est synonyme de désépargne des résidents nationaux — les dépenses
totales, publiques et privées, excèdent alors le revenu national. Un
excédent de la balance courante correspond en revanche à l'épargne des
résidents nationaux, le revenu national excédant alors les dépenses
totales.
Autrement dit, une balance courante est
excédentaire si l'épargne intérieure est supérieure à l'investissement
intérieur, ce qui signifie que le pays est un créancier du reste du
monde. La balance courante est déficitaire si l'épargne intérieure est
inférieure à l'investissement intérieur, auquel cas le pays puise dans
l'épargne extérieure.
L'aggravation des déséquilibres mondiaux ces
dix dernières années tient en partie à une plus grande intégration des
marchés financiers et des marchés de capitaux. Il est ainsi plus facile
de vivre avec des différences notables entre les pays pour ce qui est de
la propension à épargner et des possibilités d'investissement. Les
résidents nationaux peuvent se permettre de moins épargner parce que les
ressortissants d'autres pays épargnent davantage. Les flux de capitaux
n'étant plus soumis à restrictions, cette épargne extérieure peut être
mise à la disposition des résidents nationaux à moindre coût.
En l'absence de distorsions dues à des
politiques, les déséquilibres sont même un moyen d'améliorer
l'affectation des capitaux au niveau international. Les déséquilibres
sont un signe qui indique que l'épargne d'un pays est mobilisée ou
utilisée dans un autre pays. Si les perspectives d'investissement
abondent dans un pays, mais que les résidents ne sont pas en mesure de
générer un montant d'épargne suffisant pour les exploiter, l'épargne
étrangère peut combler le déficit. L'économie nationale profite de la
possibilité de réaliser un projet d'investissement rentable tandis que
pour l'investisseur étranger, le rendement est plus élevé que ce qu'il
peut obtenir dans son propre pays.
Il s'en suit que les déficits et excédents en
compte courant résultent des différences dans les propensions à épargner
et les possibilités d'investissement entre les pays, les restrictions
commerciales ne permettront pas de réduire de manière permanente les
déficits car elles ne modifient pas les conditions fondamentales qui
sous tendent les déséquilibres. En fait, de telles restrictions
pourraient aggraver les choses. Premièrement, elles peuvent inciter les
pays qui en sont affectés à prendre des mesures de rétorsion.
Deuxièmement, les restrictions à l'importation sont source
d'inefficacité économique, surtout dans le pays qui les applique. Comme
nous le savons depuis longtemps grâce à Abba Lerner, une conséquence
indésirable de l'application des restrictions à l'importation, qui est
généralement méconnue par les responsables politiques, est qu'elle
décourage aussi les exportations.
Étant donné que les différences dans le
comportement d'épargne entre les pays sont à l'origine des excédents ou
déficits en compte courant, des modifications du taux de change ne
corrigeront pas non plus des déséquilibres chroniques, quand bien même
il pourrait y avoir une certaine amélioration des déficits ou excédents.
En outre, les exportateurs, souvent, ne
répercutent pas pleinement l'effet d'un relèvement ou d'un abaissement
du taux de change sur le prix de vente sur les marchés d'exportation. De
très nombreuses études économiques démontrent l'existence de cette
répercussion partielle des variations des taux de change sur les prix
dans beaucoup de secteurs — les automobiles, les pellicules
photographiques, la bière, pour n'en citer que quelques-uns. Cela
explique peut être pourquoi les études empiriques de l'incidence des
variations des taux de change sur les déséquilibres montrent souvent que
ces variations ont uniquement des effets limités ou ambigus.
Mon argumentation part de l'idée qu'il s'agit
de laisser les taux de change s'ajuster librement jusqu'à atteindre
leurs niveaux d'équilibre tels que ceux ci sont déterminés, par exemple,
par les différentiels d'inflation à long terme comme d'après la théorie
dite de la parité des pouvoirs d'achat, ou par des différentiels
d'intérêt comme d'après l'explication classique du modèle de
Mundell-Fleming. Je sais que l'absence de flexibilité du taux de change
dans certains pays a été mentionnée comme un problème dans le débat sur
les déséquilibres mondiaux. Tout ce que je peux dire à ce sujet, c'est
qu'il est difficile de parler d'un système de change optimal pour un
pays — qu'il s'agisse d'une flexibilité totale ou de taux fixes — sans
traiter la question beaucoup plus générale de ce qu'un système monétaire
international approprié devrait être. C'est un sujet sur lequel un
directeur général de l'OMC doit céder la parole à un directeur général
du FMI…
Illusion n° 4: Le commerce détruit de
l'emploi
Le problème avec l'argument selon lequel le
commerce détruit de l'emploi est qu'il voit uniquement la menace que
font peser les importations sur l'emploi sans prendre en considération
la manière dont l'ouverture des échanges peut créer des emplois dans le
secteur des exportations. Il ne tient pas non plus compte du fait que
l'ouverture des échanges peut accélérer le rythme de la croissance
économique et donc améliorer la capacité de l'économie de créer de
nouveaux emplois.
Je reconnais que les modèles traditionnels
partent du principe qu'il y a plein emploi, de sorte que l'augmentation
des échanges suivant ces modèles ne se traduit pas par la création de
nouveaux emplois. Les emplois sont simplement déplacés des secteurs en
perte de vitesse vers les secteurs en expansion. Néanmoins, même si
l'ouverture du commerce ne crée pas nécessairement d'emplois nouveaux,
la réaffectation de la main d'œuvre est un élément économiquement
positif même s'il est incontestablement socialement douloureux. Cela
signifie que les travailleurs quittent des secteurs où leur produit
marginal est faible pour rejoindre des secteurs où il est supérieur, ce
qui entraîne des gains de productivité pour l'économie et une
augmentation de la production.
Une plus grande ouverture des échanges peut
aussi accélérer la croissance économique en intensifiant l'accumulation
de capital, en stimulant le progrès technologique par l'innovation ou la
création de connaissances et en améliorant la qualité des institutions.
Un pays qui ouvre ses échanges peut devenir plus intéressant pour les
investisseurs étrangers, en attirant davantage de capitaux étrangers.
Étant donné que la technologie est souvent intégrée dans les
marchandises, ou dans les services le commerce peut être un moyen très
efficace de diffuser le savoir faire technologique. Le commerce peut
aussi accroître la productivité grâce à “l'apprentissage par
l'exportation”, dans le cas où la présence sur les marchés mondiaux
permet aux producteurs d'abaisser leurs coûts ou de s'élever
progressivement dans la chaîne de valeur ajoutée. Cette diffusion de la
technologie par le commerce est importante car les dépenses de recherche
développement sont très inégalement réparties dans le monde, plus encore
que ne l'est le revenu mondial. Par exemple, les pays du G 7
représentaient 84% des dépenses mondiales de R&D en 1995, mais seulement
64% du PIB mondial. Enfin, le commerce international peut avoir un
impact positif sur la qualité des institutions d'un pays, par exemple
son système juridique, ce qui entraîne une amélioration de la
performance économique. Une économie qui croît plus vite pourra absorber
plus de travailleurs qu'une économie à croissance lente ou stagnante,
point qui peut être particulièrement important pour les pays pauvres
très peuplés ou à forte croissance démographique.
L'ouverture des échanges peut donc aujourd'hui
contribuer à la croissance économique et, partant, à la création
d'emplois dont nous avons tant besoin. C'est pourquoi il faut mettre à
profit le potentiel de relance qu'offrirait la conclusion du Cycle de
Doha.
Illusion no 5: Le commerce entraîne un
nivellement par le bas des normes sociales
Certains ont soutenu que le développement du
commerce inciterait les gouvernements des pays riches à tirer leurs
normes sociales et leurs normes du travail vers le bas. Le développement
du commerce nuirait aux travailleurs de ces pays. Le problème avec cet
argument, c'est qu'il est loin d'être fondé sur un raisonnement
empirique. Il est en effet difficile de trouver des exemples de pays qui
ont abaissé leurs normes sociales ou leurs normes du travail en réaction
à la concurrence commerciale.
Une variante de cet argument a été utilisée
récemment par Emmanuel Todd, qui soutient que le libre échange entre des
pays en développement comme la Chine et des pays industrialisés est à
l'origine de la crise économique. Selon Todd, la concurrence des pays à
bas salaires aurait contraint les pays industrialisés à baisser les
salaires, ce qui aurait entraîné une insuffisance de la demande globale.
A cette fausse vérité, je répondrai que les
écarts de salaires tiennent en grande partie aux différences de
productivité du travail. Il existe une corrélation étroite entre les
salaires et la productivité dans les différents pays. Certaines
estimations indiquent que 90% des écarts de salaires entre les pays
s'expliquent par les différences de productivité. Ainsi, s'il est vrai
que les salaires dans de nombreux pays en développement peuvent être
bas, la productivité du travail n'y représente qu'une fraction des
niveaux correspondants dans les pays occidentaux.
Un problème, plus fondamental encore avec
l'analyse que fait Todd des causes de la crise économique, c'est qu'il
présume que le commerce est un jeu à somme nulle, où le gain d'un pays
est la perte d'un autre. La théorie économique nous a toutefois enseigné
que le commerce est mutuellement avantageux et que les pays qui
participent au commerce peuvent en tirer un gain global. L'échange
devrait, de ce fait, permettre d'accroître les revenus des pays qui
commercent et donc la demande, plutôt que de la faire baisser.
L'émergence de la Chine et de l'Inde s'est
traduite par l'intégration de dizaines, voire de centaines, de millions
de travailleurs chinois et indiens dans l'économie mondiale. Ce qui
devrait étonner dans la thèse de Todd, c'est que cette intégration s'est
produite au moment même où les taux de chômage dans les pays de l'OCDE
et de la zone euro baissaient. Entre 1998 et 2008, par exemple, le taux
de chômage moyen est tombé de 10 % à 7 % dans la zone euro et de 7 % à 6
% dans les pays de l'OCDE. Si l'argument du jeu à somme nulle était
correct, l'essor de la Chine et de l'Inde aurait réduit au chômage des
millions de travailleurs dans les pays développés durant cette période.
On entend aussi affirmer également que le
commerce est responsable de l'écart croissant observé entre les salaires
des travailleurs qualifiés et non qualifiés dans les pays
industrialisés. La vérité économique est que cet écart s'explique en
grande partie par les changements technologiques qui favorisent la main
d'œuvre qualifiée et non par le commerce. Ces changements tiennent aux
progrès technologiques, comme la révolution des technologies de
l'information, qui ont accru la demande de travailleurs qualifiés par
rapport aux travailleurs non qualifiés. Aux États Unis, ces changements
technologiques, associés à une diminution du nombre relatif de
travailleurs de niveau universitaire, ont creusé les écarts de salaires
entre travailleurs qualifiés et non qualifiés. Alors que les pays
industrialisés ont connu une plus grande ouverture du commerce pendant
cette période, le commerce n'a pas joué un grand rôle dans l'aggravation
des inégalités salariales. Selon des études empiriques qui ont tenté de
mesurer à quel point le commerce avait contribué à ces inégalités, le
chiffre varierait entre 5% et 15% seulement.
Illusion no 6: L'ouverture du commerce est
synonyme de déréglementation
Je veux parler ici d'une tendance fâcheuse qui
consiste à confondre ouverture des échanges et déréglementation de
l'économie. L'ouverture est une chose, la régulation en est une autre.
L'une des distinctions entre les deux notions, c'est que l'ouverture du
commerce signifie une réduction des obstacles au commerce ou une
réduction des mesures discriminatoires à l'encontre des produits et
services étrangers. Un pays qui prend l'engagement de s'ouvrir au
commerce ne compromet pas sa capacité à réguler, sauf dans le cas où ces
réglementations intérieures établiraient une discrimination
injustifiable à l'égard des produits et services étrangers.
Beaucoup de bonnes raisons peuvent justifier
que les gouvernements interviennent dans l'économie et que ces
interventions doivent continuer alors même que sont prises des mesures
d'ouverture des échanges. La production ou la consommation d'un bien
peut être à l'origine de pollution (une externalité environnementale).
Le marché pour tel ou tel marchandise ou service peut être caractérisé
par une asymétrie de l'information, les vendeurs étant mieux informés de
la qualité ou de l'innocuité de leurs produits que les acheteurs. Les
entreprises peuvent restreindre la concurrence par des pratiques de
cartel ou par l'abus d'une position dominante. Il peut y avoir un risque
moral, c'est à dire une prise de risque excessive dans le système
bancaire due, par exemple, à l'existence d'une assurance dépôts. Dans
tous ces cas, les réglementations peuvent faire partie de la réponse des
pouvoirs publics aux carences inhérentes au marché. En outre, il y a des
raisons tout à fait légitimes en matière de répartition qui expliquent
pourquoi les gouvernements interviennent sur les marchés, afin, par
exemple, d'améliorer l'accès des plus défavorisés aux services publics
ou d'assurer un accès équitable à ces services dans toutes les régions
d'un pays. Les règles de l'OMC n'entravent aucunement la capacité des
gouvernements de poursuivre de tels objectifs en matière de régulation.
Pour illustrer la différence entre ouverture
des échanges et déréglementation, prenons l'exemple les services
financiers sur le marché nord américain. L'Accord de libre échange nord
américain (ALENA) a ouvert le commerce transfrontières des services
financiers entre le Canada et les États Unis, tout en permettant à
chacun des pays de conserver son système de gouvernance financière. Je
pense que c'est l'une des raisons pour lesquelles, malgré la
libéralisation du commerce des services financiers, les systèmes
financiers du Canada et des États Unis ont réagi d'une façon
radicalement différente pendant la crise financière. Le laxisme des
réglementations sur le marché hypothécaire aux États Unis a contribué à
la crise des “subprimes”. Pendant ce temps, de l'autre côté de la
frontière, pour les banques canadiennes, qui étaient plus strictement
réglementées, les prêts hypothécaires à risque ont représenté en 2006
moins de 5% des nouvelles hypothèques au Canada, contre 22% aux États
Unis. Les banques canadiennes ont à peine été touchées par la crise. Au
plus fort de la crise mondiale, à la fin de 2008, elles conservaient un
bon niveau de liquidité et avaient en moyenne un ratio de fonds propres
“tier 1” sensiblement supérieur au minimum réglementaire.
Les questions que j'ai abordées aujourd'hui sont cruciales pour bien
comprendre les aspects économiques du commerce. Mais elles sont aussi
importantes pour mieux éclairer les aspects politiques de l'échange
commercial international. Nous avons besoin d'un débat et de choix
éclairés, ne serait-ce qu'en raison de l'impact de l'échange
international sur nos vies à tous, consommateurs ou travailleurs.
Mais, pour conclure, je ne voudrais pas non
plus que nous nous retrouvions enfermés dans une position de principe
dépassée consistant simplement à défendre l'ouverture du commerce comme
une vertu en soi —une sorte de potion magique. Il ne suffit pas de
dissiper les illusions. Il nous faut aussi garder à l'esprit que le
commerce n'est qu'un élément parmi d'autres, dont on peut aussi bien
attendre trop que trop peu.
La vérité économique, c'est aussi que les
avantages de l'ouverture des échanges ne se concrétiseront que dans un
contexte global de politiques adéquates. C'est pour cette raison que je
tente depuis quelques années d'articuler ce que j'ai appelé le
“consensus de Genève” par opposition au fameux “consensus de
Washington”. L'essence de ce nouveau consensus est que l'ouverture des
échanges peut — et j'insiste sur le mot PEUT - sur des aspects
importants contribuer au bien être économique et à une société
meilleure, mais seulement si d'autres conditions sont réunies. Très
schématiquement, quelles sont ces conditions?
Tout d'abord, nous avons besoin d'une
politique macro économique solide et non d'une attitude qui considère la
politique commerciale comme une solution facile à des problèmes qui
tiennent aux fondamentaux économiques globaux.
Deuxièmement, les possibilités commerciales
auxquelles donne lieu l'ouverture ont peu d'intérêt et sont peut être
même inopportunes si les signaux donnés par les prix n'atteignent pas
leur destination car cela est impossible faute d'infrastructures
matérielles et de marchés qui fonctionnent. Ces éléments font partie
d'un programme de développement fondamental, dans lequel la communauté
internationale a certainement un rôle à jouer. C'est pourquoi j'ai tant
insisté sur l'initiative Aide pour le commerce, qui est fermement ancrée
dans la conviction que la promotion de la facilitation des échanges dans
son sens le plus large fait partie de l'effort global pour le
développement. Mais disons aussi que reconnaître que des conditions
préalables doivent être réunies pour que l'ouverture du commerce apporte
les avantages escomptés n'est pas un argument pour s'y soustraire. Au
contraire, il s'agit de créer les conditions permettant de traduire
concrètement les avantages de l'ouverture.
Il incombe enfin aux gouvernements de veiller
à répartir les avantages tirés de l'échange international. Si
l'ouverture du commerce est perçue comme ne profitant qu'à un petit
groupe de privilégiés, très probablement au détriment d'autres groupes
de la société, elle perd alors sa légitimité politique. Il n'est pas
aisé de distribuer largement les avantages du commerce, en particulier
dans les pays pauvres. Le problème se pose en termes de coûts
d'ajustement liés à l'évolution des prix relatifs, mais il se pose aussi
dans un sens plus fondamental qui touche à la création d'une
infrastructure sociale porteuse de davantage de possibilités pour
chacun.
Telles sont quelques une des mes “vraies
vérités”.
Je vous remercie d'y avoir prêté attention.
Place, maintenant, au débat.
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