NOUVELLES: ALLOCUTIONS — DG PASCAL LAMY

“Accession de la Russie à l’OMC :les principaux défis sont à venir”


POUR EN SAVOIR PLUS:
> Allocutions: Pascal Lamy

  

Je voudrais remercier l’École supérieure d’économie de l’Université nationale de recherche, son Président Alexander Shokhin (qui était mon collègue sherpa au G-8 à la fin du siècle dernier) et son recteur Yaroslav Kuzminov de m’avoir aimablement invité à vous rencontrer aujourd’hui.  Je n’ignore rien des accomplissements de l’École et du rôle important qu’elle a joué dans la modernisation des études en économie et en sciences sociales en Russie.

Bien que je ne sois pas un nouveau venu en Russie, il s’agit de mon premier voyage officiel à Moscou depuis que la Russie est devenue l’an dernier le 156ème Membre de l’Organisation mondiale du commerce.

L’occasion est donc bien choisie pour parler de l’importance de l’accession de la Russie à l’OMC, pour examiner ce que l’OMC fait - et ne réussit pas à faire - actuellement et pour souligner combien la participation de la Russie à l’OMC peut être bénéfique à la fois pour l’Organisation, pour ses Membres et surtout pour la Russie.

L’accession de la Russie à l’OMC a rectifié une anomalie.  Étant donné son importance économique et politique, l’absence de la Russie parmi les Membres nuisait à la crédibilité de l’OMC en tant qu’Organisation mondiale du commerce.  Elle compromettait l’aspiration à instaurer un système commercial multilatéral véritablement fondé sur des règles.  La Russie était en effet le seul membre du G-20 et du Conseil de sécurité des Nations Unies à ne pas être Membre de l’OMC.

Le processus d’accession de la Russie à l’OMC a été long;  il a duré plus de 19 ans.  Comme c’est habituellement le cas dans ce type de négociation, il a souvent aussi été difficile.

Dans le cadre de son effort pour adhérer au système commercial multilatéral, le gouvernement russe a pris des engagements importants.  S’agissant du commerce des marchandises, par exemple, à la fin de la période de mise en œuvre, la moyenne des droits de douane sur tous les produits importés en Russie ne dépassera pas 7,8%, contre 10% avant l’accession.  Pour les produits manufacturés, elle sera de 7,3% au lieu de 9,5%, et pour les produits agricoles, elle sera de 10,8% au lieu de 13,2%.  Outre ces abaissements tarifaires, qui sont importants mais ne représentent pas un big-bang, la Russie a amélioré les possibilités d’accès à son marché pour certaines marchandises et pour de nombreux secteurs de services.

Mais quelle est cette organisation dans laquelle la Russie a fait son entrée?  La première chose qu’il faut garder à l’esprit est que l’OMC n’a pas été créée pour mettre fin à toutes les restrictions au commerce international et qu’elle ne milite pas non plus pour la déréglementation.

L’OMC est le successeur du GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce) signé en 1947, qui avait pour but d’éliminer la discrimination dans le commerce international et de supprimer les mesures non tarifaires arbitraires.  Le GATT a encouragé les parties à recourir aux droits de douane comme moyen privilégié de protéger les produits nationaux, par opposition aux prohibitions ou restrictions à l’importation qui sont moins transparentes.  Il les a également encouragées à consolider ces droits de douane, à augmenter périodiquement le nombre de produits visés par des droits consolidés et à réduire progressivement le niveau de ces droits.

Au GATT, et maintenant à l’OMC, l’objectif n’est donc pas d’instaurer une libéralisation généralisée des échanges, mais plutôt d’éviter la discrimination et les distorsions dans le commerce international et de rendre ce commerce plus ouvert, plus transparent et plus prévisible.

Avec la création de l’OMC en 1995, ce système multilatéral a été élargi du commerce des marchandises au commerce des services et à la protection des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce.  Au titre des divers Accords de l’OMC, les Membres disposent des flexibilités nécessaires dans chacun de ces domaines pour poursuivre des objectifs légitimes tels que la protection de la vie et de la santé des personnes et des animaux, la préservation des végétaux et la défense de l’environnement.

De toute évidence, avec la réduction progressive des droits de douane, les négociants ont reporté leur attention sur les mesures non tarifaires visant les marchandises telles que les règlements techniques ou les prescriptions sanitaires et phytosanitaires.

Contrairement aux droits de douane, les mesures non tarifaires (MNT) ne sont généralement pas conçues avant tout pour protéger les producteurs ou l’emploi.  Elles ont un caractère réglementaire et portent sur des aspects tels que les normes, les essais et les procédures de certification.  Les droits de douane sont un moyen de protection relativement transparent, alors que les MNT sont plus opaques quant à leur effet sur le commerce.  Elles reflètent les besoins et les désirs de la société et, du fait qu’elles sont constamment modifiées et ajustées, il est à la fois plus nécessaire et plus difficile d’en évaluer l’incidence.

Ces mesures ne sont pas interdites par les Accords de l’OMC, à condition - et j’insiste là-dessus - qu’elles ne soient pas appliquées de manière arbitraire ou discriminatoire, qu’elles aient une justification technique ou scientifique et qu’elles soient fondées, dans la mesure du possible, sur les normes convenues au niveau international.

La difficulté pour l’OMC et d’autres organisations multilatérales n’est donc pas nécessairement de réduire ces mesures, mais de chercher à les harmoniser afin qu’elles ne se contredisent pas et ne limitent pas le commerce de manière non nécessaire.

En d’autres termes, les Membres de l’OMC conservent le pouvoir de réglementer le commerce des marchandises ainsi que le commerce des services, même dans les secteurs qu’ils ont décidé d’ouvrir à la concurrence.

Mais les Membres de l’OMC ont l’obligation d’assurer la transparence des mesures qui influent sur le commerce international.  L’un des bénéfices secondaires de cette obligation est qu’elle favorise la clarté et la responsabilité en matière de politique publique, dans l’intérêt non seulement des partenaires commerciaux, mais aussi du public en général.  La plupart de ces renseignements sont affichés sur le site Web de l’OMC, qui est devenu une importante source de données pour les gouvernements, les chercheurs et les praticiens.

L’OMC suit également l’évolution de l’environnement commercial international, avec le soutien et les compétences techniques de son Secrétariat.  Le suivi des mesures commerciales est devenu plus important dans la crise économique actuelle.  Comme vous le savez, l’économie mondiale affronte de puissants vents contraires qui freinent la croissance de la production et du commerce mondiaux.  Malgré les mesures mises en œuvre dans de nombreux pays pour limiter le ralentissement de la croissance économique, les tendances en matière de production et d’emploi demeurent négatives.  Compte tenu de ces événements, nous avons récemment révisé à la baisse notre prévision de croissance du commerce mondial en 2012, qui s’établit à 2,5%, contre 3,7% précédemment.  Nous prévoyons pour 2013 une croissance de 4,5%, moins que la moyenne annuelle à long terme de 5 à 6% dont nous avons bénéficié au cours des 20 dernières années.

Quand les temps sont difficiles, les gouvernements sont soumis à des pressions protectionnistes.  Mais permettez-moi de souligner que, dans la situation économique actuelle, l’ouverture des échanges ne fait pas partie du problème.  Je considère en fait que le commerce pourrait faire partie de la solution qui permettrait de retrouver la croissance économique, de favoriser la compétitivité et de créer des emplois.  Mais les pressions protectionnistes sont toujours là, et la vigilance collective exercée par les Membres de l’OMC est un moyen important de les contenir.

Un autre domaine d’activité de l’OMC est le règlement des différends commerciaux entre les Membres.  L’OMC est devenue le système le plus efficace de règlement des différends dans le droit international.  Si des tensions commerciales s’exacerbent, le mécanisme de règlement des différends de l’OMC permet de les apaiser grâce à des consultations ou à une procédure de règlement fondée sur des règles, prévisible et respectée.

Depuis 1995, les Membres ont porté devant l’OMC un total de 455 différends, dont la plupart ont été résolus par les parties à l’issue de consultations bilatérales.  Mais ce qui fait la force du système de l’OMC, c’est que les parties savent que, si les consultations ne permettent pas de résoudre un différend commercial, le plaignant peut actionner un mécanisme ayant force obligatoire au travers duquel un groupe spécial composé d’experts examinera les mesures contestées et déterminera si elles sont contraires aux Accords de l’OMC.  Toute partie qui n’est pas satisfaite de la décision rendue par un groupe spécial a le droit de faire appel.  Il y a eu à ce jour plus de 150 décisions rendues à l’OMC.  Les Membres prennent au sérieux les engagements qu’ils ont contractés dans le cadre de l’OMC et se conforment normalement à toute décision défavorable dans un délai raisonnable.  Seuls quelques différends n’ont pas été résolus après le délai raisonnable et ont entraîné l’imposition approuvée par l’OMC de sanctions commerciales proportionnelles.  Le niveau de conformité du système de l’OMC est donc élevé, surtout pour un système international.

Mais il n’y a pas que de bonnes nouvelles.  L’OMC n’a toujours pas livré de résultats sur un point essentiel:  sa capacité de mettre à jour son corpus de règles afin de mieux l’accorder aux réalités actuelles et de faciliter la manière dont le commerce peut favoriser le développement dans l’intérêt de tous ses Membres.

En novembre 2001, à Doha, nous avons lancé des négociations multilatérales portant sur de multiples sujets afin de moderniser les règles de l’OMC.  Plus de onze ans après, ce processus est au point mort.  L’objectif consistant à amener les 157 Membres de l’OMC à conclure un paquet de Doha englobant l’ensemble des 20 sujets continue de se dérober et ne se concrétisera pas dans un avenir proche.

Rétrospectivement, nous avons peut-être été trop optimistes en pensant que ces négociations complexes seraient bouclées rapidement.  Nous avons probablement sous-estimé les changements géopolitiques tectoniques en cours.  Nous ne pouvions pas non plus prévoir la durée et l’ampleur de la crise financière mondiale, ni la manière dont elle a rendu les gouvernements timides et a détourné l’énergie des efforts multilatéraux.

Si regrettable soit-elle, l’impasse dans laquelle se trouve actuellement le Cycle de Doha ne signifie pas que nous ne puissions avancer à petits pas dans certains domaines des négociations commerciales.  Il y a en effet différents sujets sur lesquels l’entente peut se faire, dans l’intérêt mutuel de tous les Membres de l’OMC.

Pour citer un domaine, les Membres de l’OMC négocient actuellement l’élargissement de l’Accord sur les technologies de l’information, mis au point en 1996 entre 20 Membres et qui représente aujourd’hui 97% du commerce des produits des TI.  Il s’agit d’un accord avantageux pour tous, et je suis certain que des progrès auront lieu à ce sujet dans les mois qui viennent.

Un autre domaine évident dans lequel nous pourrions avancer est celui de la facilitation des échanges, c’est-à-dire l’effort pour trouver un moyen plus efficace et rationnel de traiter le commerce, autrement dit de réduire l’épaisseur des frontières.  C’est un domaine souvent négligé dans les politiques, mais qui a de profondes répercussions sur la compétitivité.  Plus un producteur doit attendre l’élément importé dont il a besoin, plus il perd de sa compétitivité.

Fondamentalement, la facilitation des échanges consiste à rendre le commerce plus aisé et moins coûteux.  Dans un monde de plus en plus axé sur les chaînes de valeur et le commerce des produits intermédiaires, faciliter effectivement les échanges n’est pas simplement un choix, c’est une décision essentielle pour tout pays ou toute entreprise dont l’objectif est de croître, d’attirer des investissements et de renforcer sa compétitivité.

Les preuves sont là.  L’OCDE estime que, pour ses membres, les procédures douanières, les formalités et les retards à la frontière représentent environ 10% de la valeur d’une transaction commerciale.  C’est près du double de la moyenne mondiale des droits de douane pondérée par les échanges.  Au niveau mondial, ces coûts atteignent près de 2 000 milliards de dollars EU.  Un accord sur la facilitation des échanges à l’OMC qui réduirait les redevances et les formalités, créerait plus de transparence et abaisserait les obstacles au commerce des marchandises en transit permettrait de diminuer ces coûts de moitié, de 10% de la valeur des échanges à 5%.

Dans un contexte qui change rapidement, nous pouvons dire, comme la Reine Rouge du livre de Lewis Carroll:  “il faut courir aussi vite qu’on peut pour rester à la même place”.

Le commerce aujourd’hui n’est pas ce qu’il était il y a quelques dizaines d’années.  La croissance mondiale est devenue plus tributaire du commerce:  la part de ce dernier dans le PIB mondial est passée de 38% en 1980 à environ 55% actuellement.

Les progrès en matière de technologie et de transport ont fortement réduit les coûts ainsi que l’incertitude liée à la distance.  Le développement rapide des chaînes de valeur mondiales, la prépondérance des nouvelles mesures non tarifaires fondées sur des réglementations et l’évolution de la structure des échanges liée à la progression rapide du commerce Sud-Sud sont autant d’éléments qui se sont accélérés depuis le début du siècle présent et qui, si l’évolution actuelle se maintient, continueront de se développer pendant les années à venir.

La Chine s’est élevée au rang de deuxième puissance économique mondiale et est devenue le plus gros exportateur de marchandises.  De nombreuses autres puissances commerciales sont apparues - le Brésil, l’Inde, le Mexique et la Malaisie font tous partie aujourd’hui des 25 premiers exportateurs et ont vu leurs exportations croître d’au moins 15% en 2011.  Aujourd’hui, la part des pays en développement dans le commerce est de 47%, alors qu’elle n’était que d’un tiers environ en 2008.

Le commerce a aussi changé de nature.  Les produits de haute technologie étaient autrefois fabriqués aux États-Unis, au Japon ou en Allemagne.  Aujourd’hui, ils sont “fabriqués dans le monde” avec des composants et des pièces détachées produits dans de nombreux pays.  Il se peut que le pays où a lieu l’assemblage final ne contribue que pour une petite partie à la valeur finale d’un produit.  Aujourd’hui, près de 60% des marchandises échangées dans le monde sont des composants.  En Asie, ce chiffre est plus près des deux tiers.  La teneur moyenne d’un produit exporté en éléments importés est de 40%, alors qu’elle était de 20% il y a deux décennies, et elle continuera d’augmenter à mesure que les chaînes d’approvisionnement dispersées en plusieurs lieux continueront de se développer.

Ces chaînes de valeur n’ont pas seulement modifié la façon dont les entreprises commercent, elles ont changé la nature du débat sur le commerce.  Quand les produits étaient fabriqués dans un seul pays, l’argument selon lequel les exportations étaient bonnes et les importations mauvaises était plus facile à défendre.  Cette approche mercantiliste a exercé pendant des siècles une influence prépondérante sur la politique commerciale.

Les chaînes de valeur mondiales ont tout bouleversé.  Les entreprises qui veulent être compétitives sur le marché mondial doivent avoir accès aux meilleurs intrants possible - biens et services - aux prix les plus bas possible.  Empêcher les entreprises de recourir à ce type d’importations, c’est les rendre moins compétitives au plan mondial.  C’est une politique contre-productive.  Ce facteur, ajouté à une stricte surveillance exercée par l’OMC, explique peut-être que les gouvernements aient généralement évité de prendre des mesures de restriction massive du commerce durant la crise.

Mais si nous voulons changer d’attitude au sujet des chaînes de valeur et du commerce lui-même, il faut d’abord avoir les bons chiffres.

Prenons l’exemple de l’iPhone.  Certes, il est assemblé en Chine, mais les produits et les services nécessaires à l’assemblage final peuvent provenir d’entreprises situées dans 15 pays différents.  La valeur ajoutée à l’iPhone en Chine est d’environ 4%, soit beaucoup moins que la valeur ajoutée aux États-Unis, au Japon, en Allemagne et en Corée du Sud.  Pourtant, quand un iPhone de 400 dollars est exporté vers les États-Unis, la comptabilisation classique des échanges fait apparaître un crédit de 400 dollars pour la Chine et un débit de 400 dollars pour les États-Unis.  Les statistiques commerciales seraient très différentes si l’on commençait à mesurer le commerce en termes de valeur ajoutée.

Il y a seulement deux jours, l’OMC et l’OCDE ont publié la première série de données commerciales en valeur ajoutée.  Nous avons ainsi constaté que les services représentaient non pas 23% du commerce mondial, mais près de 45%.  Nous avons également constaté que le tiers environ des produits intermédiaires importés étaient en fait destinés à l’exportation.  Nous avons également appris que le déficit commercial entre les États-Unis et la Chine pourrait être inférieur de 25% à ce que nous pensions initialement.  Une chose est claire:  si nous voulons élaborer de bonnes politiques, il nous faut de bonnes données.

La structure des chaînes d’approvisionnement continuera d’évoluer au cours des années à venir.  Il est probable que les services importés comprendront une plus grande part de la valeur de nombreux produits.  À mesure que le coût de la main-d’œuvre continuera d’augmenter et que la recherche et les techniques de conception s’amélioreront, les pays en développement voudront s’élever dans l’échelle de la valeur ajoutée.  Avec les progrès en matière de technologie et de transport, un plus grand nombre de pays pourront entrer dans la gamme de production, et la spécialisation sera plus répandue.

La concurrence pour accueillir des maillons de production de ces chaînes d’approvisionnement mondiales s’intensifiera.  Le coût de la main-d’œuvre et la présence de ressources naturelles ne sont pas les seules variables que les entreprises considèrent lorsqu’elles décident du lieu où produire ou acquérir leurs composants, qu’il s’agisse de biens ou de services.  Des politiques intérieures rationnelles, une éducation de qualité, des services sociaux adéquats, une infrastructure fonctionnelle, des règles prévisibles et des conditions appropriées pour l’activité commerciale sont autant d’éléments qui resteront essentiels pour attirer les investissements nécessaires.

Dans ce contexte dynamique, la décision prise par la Russie d’accéder à l’OMC revêt une importance supplémentaire, surtout si elle s’intègre dans une stratégie plus large de mise en œuvre des réformes nécessaires pour moderniser l’économie nationale, diversifier la production et améliorer la compétitivité.  Malgré toutes les difficultés du processus d’accession, il serait faux de penser que les gros travaux sont achevés.  En fait, les principaux défis sont à venir.  La qualité de Membre de l’OMC est un facilitateur:  elle place la Russie en meilleure position pour relever ces défis.

Tout bien considéré, le fait que la Russie est devenue Membre de l’OMC lui ouvre donc des possibilités.  Il n’impose pas une voie de développement particulière mais offre un large éventail d’options.  Tout d’abord, il permet à la Russie de faire partie du processus d’élaboration des règles commerciales multilatérales.  L’envers de la médaille est que, comme les autres Membres, la Russie a l’obligation de se conformer aux règles multilatérales qui ont été adoptées.  Qu’un pays exploite ou non pleinement ces possibilités dépend de lui.  C’est à la Russie de décider comment elle utilisera sa participation à l’OMC pour faire avancer ses propres objectifs économiques en se servant de la vaste gamme d’options admises par les règles de l’OMC.  La Russie se trouve bien entendu dans une position privilégiée.  Elle possède d’abondantes ressources naturelles et, comme je puis le confirmer dans cet auditorium, elle ne manque pas de talents.  La question est de savoir comment elle utilisera ces ressources à l’avenir et comment elle les exploitera pour réussir son intégration dans l’économie mondiale, si c’est l’option qu’elle privilégie, comme je crois le comprendre.

Selon le mot célèbre de Tolstoï, “toutes les familles heureuses se ressemblent, mais chaque famille malheureuse l’est à sa façon”.  Pour paraphraser Tolstoï, nous pourrions dire que chaque pays qui a réussi à moderniser son économie et à remédier à la pauvreté l’a fait à sa façon.  Mais hélas, les histoires de ceux qui ont manqué l’occasion de diversifier leur économie et de progresser au-delà de la dépendance à l’égard des ressources naturelles se ressemblent beaucoup.

La Russie a déployé beaucoup de courage, de détermination et d’efforts pour accéder à l’OMC.  Je ne doute pas qu’elle fera preuve du même courage, de la même détermination et des mêmes efforts pour s’engager pleinement dans le système de l’OMC et devenir un acteur important et constructif du système commercial multilatéral.  Et qu’elle exploitera l’occasion offerte par son accession à l’OMC dans le cadre d’une stratégie plus large pour renforcer la compétitivité de son économie et s’intégrer avec succès dans le marché mondial afin d’améliorer le bien-être de sa population.

Je vous remercie de votre attention.

 

 

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