• On trouvera un aperçu de l’Accord sur l’agriculture de l’OMC dans la section consacrée à l’agriculture de la publication intitulée “Un commerce ouvert sur l’avenir” (pages 17 à 19 de la version imprimée, ou sur ce site (Qu'est-ce que l'OMC?)
   
• Suite Partie 2 - Quelques statistiques sur le commerce des produits agricoles

Introduction  back to top

Jusqu’en 1995, les règles du GATT n’étaient pas vraiment parvenues à soumettre le commerce des produits agricoles à des disciplines. Les subventions à l’exportation, notamment, avaient fini par prévaloir dans de nombreux secteurs du commerce mondial des produits agricoles et, bien souvent, les disciplines en matière de restrictions à l’importation n’étaient pas respectées. Le Cycle d’Uruguay, qui a duré de 1986 à 1994, a beaucoup contribué à changer cet état de choses.

Le commerce des produits agricoles est aujourd’hui solidement ancré dans le système commercial multilatéral. L’Accord sur l’agriculture et les engagements pris par les pays à titre individuel en vue de réduire les subventions à l’exportation, le soutien interne et les obstacles à l’importation des produits agricoles, constituent un programme complet de réforme du commerce des produits agricoles.

Le programme de réforme conciliait la libéralisation du commerce des produits agricoles et le désir des gouvernements d’atteindre des objectifs légitimes de politique agricole, en tenant compte de considérations autres que d’ordre commercial (voir ci-après). Tous les produits agricoles (énumérés dans l’Accord) étaient assujettis aux disciplines multilatérales, y compris les “consolidations tarifaires” - les Membres de l’OMC s’étant engagés à appliquer des droits de douane maximaux consolidés pour la quasi-totalité des produits agricoles, ce qui n’est pas le cas pour de nombreux produits industriels.

Les Membres de l’OMC étaient également convenus (article 20 de l’Accord sur l’agriculture, voir page 22) de rouvrir les négociations sur l’agriculture à la fin de cette année afin de poursuivre le programme de réforme.

Les questions ci-après font partie de celles qui ont été soulevées dans le cadre de la préparation de la Conférence ministérielle de Seattle et des nouvelles négociations.

Objectif: la poursuite des réductions   back to top

Il est vraisemblable que de nouvelles réductions substantielles des droits de douane, du soutien interne et des subventions à l’exportation seront au centre des négociations. Quelques pays considèrent en outre que l’un des objectifs importants des nouvelles négociations devrait être de soumettre le commerce des produits agricoles aux mêmes règles et disciplines que le commerce des autres marchandises. D’autres pays, développés pour la plupart, sont opposés à cette idée pour un certain nombre de raisons (Voir par exemple la section intitulée “Considérations autres que d’ordre commercial et multifonctionnalité”, page 17).

Accès aux marchés: tarifs et contingents tarifaires  back to top

De nos jours, tous les produits agricoles sont exclusivement protégés par des tarifs. Tous les obstacles non tarifaires ont dû être supprimés, ou transformés en tarifs à la suite du Cycle d’Uruguay (c’est ce qu’on appelle la “tarification”). Dans certains cas, l’équivalent tarifaire calculé était trop élevé pour offrir des possibilités d’importation réelles. Un système de contingents tarifaires avait donc été institué pour maintenir l’accès des importations au niveau d’alors et offrir des possibilités minimales d’accès, des droits moins élevés étant appliqués dans le cadre des contingents et des droits plus élevés pour les quantités hors contingent.

Depuis l’achèvement du Cycle d’Uruguay, deux questions ont été au cœur des débats: le niveau élevé des tarifs hors contingent (certains pays préconisant des réductions plus importantes des tarifs les plus élevés) et les contingents en tant que tels - leur volume et la manière dont ils étaient administrés.

L’administration des contingents est une affaire technique, mais qui a des incidences réelles sur le commerce - et sur la possibilité pour un produit exporté par un pays d’avoir accès au marché d’un autre pays par suite de l’application du tarif plus faible prévu dans le cadre du contingent.

Les méthodes d’attribution des parts de contingents sont diverses. Il y a la méthode dite du “du premier arrivé premier servi”, les licences d’importation accordées en fonction des parts de marché détenues précédemment et d’autres critères, l’administration par l’intermédiaire d’entreprises commerciales d’État, par voie d’accords bilatéraux et par adjudication. Les exportateurs redoutent parfois que la manière dont les contingents sont administrés n’entrave leur capacité de tirer parti des contingents tarifaires.

Chaque méthode a ses avantages et ses inconvénients, et de nombreux Membres de l’OMC reconnaissent qu’il est difficile de dire catégoriquement si certaines doivent être préférées à d’autres. Plusieurs pays souhaitent que la question des contingents tarifaires soit abordée dans les négociations, afin de déterminer s’il y a lieu de les remplacer par des tarifs moins élevés, d’en augmenter le volume ou d’éliminer les méthodes d’attribution qu’ils jugent restrictives et dépourvues de transparence.

Accès aux marchés: mesures de sauvegarde spéciales pour l’agriculture   back to top

Les mesures de sauvegarde sont des restrictions d’urgence appliquées aux importations à titre temporaire pour faire face à des circonstances spéciales, comme une augmentation soudaine des importations. Elles relèvent normalement de l’Accord sur les sauvegardes, mais l’Accord sur l’agriculture contient des dispositions spéciales en la matière (article 5).

Les dispositions spéciales relatives aux mesures de sauvegarde concernant l’agriculture diffèrent de celles qui s’appliquent aux mesures de sauvegarde normales (pour plus de détails voir “Un commerce ouvert sur l’avenir”, pages 31-32). Dans le domaine de l’agriculture, contrairement à ce qui se passe pour les sauvegardes normales:

• l’application de droits de sauvegarde plus élevés peut être automatiquement déclenchée lorsque le volume des importations excède un certain niveau ou que les prix tombent en deçà d’un certain niveau; et
• il n’est pas nécessaire de démontrer qu’un dommage grave est causé à la branche de production nationale.

La clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture peut être invoquée uniquement pour des produits pour lesquels il a été procédé à une tarification, et non pour des importations entrant dans le cadre de contingents tarifaires, et à condition que le gouvernement se soit réservé le droit de le faire dans sa liste d’engagements relatifs à l’agriculture.

Les propositions concernant les négociations vont du maintien de la disposition dans son libellé actuel à sa suppression pure et simple, en passant par sa révision afin d’empêcher qu’elle puisse être invoquée à l’égard de produits en provenance de pays en développement. Toutefois, le droit d’invoquer la clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture deviendra caduc si les négociations engagées après la Conférence de Seattle ne permettent pas d’arriver à un accord sur la poursuite du “processus de réforme” lancé dans le cadre du Cycle d’Uruguay.

Soutien interne   back to top

Selon la terminologie de l’OMC, les subventions sont généralement classées en “catégories”, désignées par une couleur à l’image des feux de la circulation: subventions de la catégorie verte (autorisées), orange (ralentir - c’est-à-dire opérer des réductions), rouge (interdites). Dans le domaine de l’agriculture les choses sont, comme toujours, plus compliquées. Dans l’Accord sur l’agriculture il n’y a pas de catégorie rouge, mais une catégorie bleue qui concerne certains types de subventions, et des exemptions en faveur des pays en développement (que l’on appelle parfois la “catégorie traitement spécial et différencié”).

La “catégorie orange”

En ce qui concerne l’agriculture, toutes les subventions et autres mesures de soutien interne réputées avoir des effets de distorsion de la production et des échanges (à quelques exceptions près) entrent dans la catégorie orange. La valeur totale de ces mesures doit être réduite.

La “catégorie verte”

Pour qu’une subvention entre dans la “catégorie verte”, ses effets de distorsion des échanges doivent être nuls ou, au plus, minimes. Elle doit être financée par des fonds publics (et non en imposant au consommateur des prix plus élevés) et ne pas comporter un soutien des prix. Il s’agit généralement de programmes qui ne sont pas axés sur des produits particuliers et qui comportent un soutien direct du revenu des agriculteurs sans lien avec la production (“découplé”). Les subventions dites de la “catégorie verte” sont donc autorisées sans restrictions, à condition qu’elles répondent aux critères pertinents (pour plus de précisions, voir l’article 6 et l’Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture). ).

Certains pays aimeraient que l’on revoie la liste des subventions intérieures de la catégorie verte car ils estiment que certaines pourraient avoir, dans certains cas, des incidences sur la production ou sur les prix. D’autres, dont certains grands pays qui préconisent une libéralisation d’ensemble du commerce des produits agricoles, considèrent qu’il ne faut pas toucher à la catégorie verte parce qu’elle est satisfaisante.

La “catégorie bleue”

La catégorie bleue constitue une exception à la règle générale qui veut que toutes les subventions liées à la production soient réduites ou maintenues à des niveaux minimaux bien précis (“de minimis”). Elle comprend les versements directement liés à la superficie ou au nombre de têtes de bétail, mais au titre de programmes qui ont pour effet de limiter également la production en imposant des quotas en la matière ou la mise hors culture d’une partie des terres. Les pays qui recourent à ce genre de subventions considèrent qu’elles ont moins d’effets de distorsion des échanges que d’autres subventions de la catégorie orange.

Les subventions de la catégorie bleue sont visées par une disposition de l’Accord de caractère permanent. Certains pays voudraient que cette disposition soit supprimée parce que les versements ne sont découplés de la production qu’en partie. D’autres estiment que c’est un moyen important de soutenir et de réformer l’agriculture et d’atteindre certains objectifs “autres que d’ordre commercial” (voir page 17).

Subventions à l’exportation   back to top

Certains pays proposent l’élimination complète des subventions à l’exportation. D’autres sont contre. Certains voudraient encore que l’on examine les règles afin d’empêcher les gouvernements d’éluder (“contourner”) leurs engagements - y compris par l’intermédiaire des entreprises commerciales d’État et l’octroi de crédits à l’exportation subventionnés.

Pays en développement   back to top

Dans le débat sur l’agriculture, les pays en développement représentent des intérêts divers, entre lesquels il n’est pas toujours facile de faire une distinction.

La plupart des membres du Groupe de Cairns, qui préconisent une libéralisation beaucoup plus grande du commerce des produits agricoles, sont des pays en développement. Mais, comme la plupart des Membres de l’OMC, ils voudraient aussi que l’on accorde aux pays en développement un traitement “spécial et différencié” pour tenir compte de leurs besoins.

Certains pays considèrent que les arrangements de l’OMC devraient être plus souples pour permettre aux pays en développement de soutenir et de protéger le développement agricole et rural et d’assurer la subsistance de la population agricole nombreuse qu’ils abritent.

Ils soutiennent par exemple que les subventions et des mesures de protection sont nécessaires pour garantir la sécurité alimentaire, soutenir les petits agriculteurs, compenser le manque de capitaux ou éviter les migrations des pauvres des régions rurales vers des villes déjà surpeuplées.

Par ailleurs, quelques pays en développement font une nette distinction entre leurs besoins et ce qu’ils interprètent comme étant le désir de pays beaucoup plus riches d’investir de grosses sommes dans le subventionnement de l’agriculture au dépens des pays plus pauvres.

De nombreux pays en développement se plaignent de ce que leurs exportations continuent de se heurter à des droits de douane élevés et à d’autres obstacles sur les marchés des pays développés et de ce que la progressivité des droits (application de droits à l’importation plus élevés sur les produits transformés que sur les matières premières) compromet les efforts qu’ils déploient pour créer des industries de transformation. Ils demandent des réductions substantielles de ces obstacles.

Les statistiques de l’OMC montrent que les exportations de produits agricoles de l’ensemble des pays en développement ont augmenté dans des proportions importantes. La valeur des échanges de produits agricoles s’est accrue globalement de près de 100 milliards de dollars entre 1993 et 1998. Celle des exportations des pays en développement a progressé d’environ 47 milliards de dollars pendant cette période, passant de 120 à 167 milliards de dollars. La part de ces pays dans les exportations mondiales de produits agricoles est passée de 40,1 à 42,4 pour cent. Mais, à l’intérieur du groupe, certains ont vu la situation de la balance des échanges de produits agricoles se détériorer et, les importations augmentant à un rythme plus rapide que les exportations.

Décision sur les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires  back to top

Un certain nombre de pays en développement qui sont tributaires des importations pour l’approvisionnement en produits alimentaires sont également inquiets des risques d’augmentation des prix mondiaux des produits alimentaires que pourrait entraîner la réduction des subventions des pays riches. S’ils reconnaissent que des prix plus élevés peuvent profiter aux agriculteurs et stimuler la production nationale, ils pensent que leurs préoccupations au sujet des importations de produits alimentaires doivent être prises en compte de manière plus efficace.

Les Accords de l’OMC comprennent une Décision sur les mesures concernant les effets négatifs possibles du programme de réforme sur les pays les moins avancés et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires. À la suite de cette décision, la Convention relative à l’aide alimentaire a fait l’objet, au Conseil international des céréales, de renégociations achevées en juillet 1999. Le Comité de l’agriculture de l’OMC procède périodiquement à l’examen des mesures prises dans le cadre de cette décision, par exemple en ce qui concerne l’assistance technique et financière accordée aux pays les moins avancés et aux pays en développement importateurs nets de produits alimentaires pour leur permettre d’améliorer leur productivité et leur infrastructure agricoles.

Considérations “autres que d’ordre commercial” et “multifonctionnalité”: l’agriculture peut servir à des fins multiples
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L’Accord sur l’agriculture contient des dispositions qui concernent d’importantes considérations “autres que commerciales”, comme la sécurité alimentaire, l’environnement, l’ajustement structurel (qui peut englober le développement rural) et d’autres encore.

La plupart des pays reconnaissent que l’agriculture ne se résume pas à la production de produits alimentaires et de fibres et qu’elle a d’autres fonctions, qui recouvrent notamment ces objectifs autres que d’ordre commercial, même si certains n’aiment pas le mot à la mode de “multifonctionnalité”. La question débattue à l’OMC est de savoir si les subventions “qui ont des effets de distorsion des échanges” ou celles qui ne relèvent pas de la “catégorie verte” sont nécessaires pour permettre à l’agriculture d’exercer ses multiples rôles.

Certains pays estiment que tous les objectifs peuvent et doivent être atteints plus efficacement à l’aide de subventions de la catégorie verte directement axées sur ces objectifs. C’est le cas, par exemple, des versements directs aux producteurs, de l’aide à l’ajustement structurel, des programmes en faveur de l’environnement et des programmes d’aide aux régions qui ne servent pas à encourager la production agricole ou n’ont pas d’effet sur les prix. Ces pays considèrent que c’est à ceux qui défendent les considérations autres que d’ordre commercial et la “multifonctionnalité” de montrer que les dispositions en vigueur, qui ont nécessité de longues négociations dans le cadre du Cycle d’Uruguay, ne permettent pas de prendre en compte ces considérations de manière ciblée et non suivie d’effets de distorsion des échanges.

Pour d’autres pays, les considérations autres que d’ordre commercial ont un rapport étroit avec la production. Selon eux, des subventions axées sur la production ou liées à la production sont nécessaires pour prendre en compte ces considérations. C’est ainsi qu’il faut, par exemple, créer des rizières pour empêcher l’érosion. Un certain nombre de ces pays ont présenté des études à l’appui de leurs arguments, et ces études ont également été examinées.

De nombreux pays en développement exportateurs voient dans la multifonctionnalité une forme de traitement spécial et différencié en faveur des pays riches. Plusieurs vont jusqu’à dire que toute activité économique - qu’il s’agisse de l’industrie, des services - est également multifonctionnelle et que si l’OMC doit aborder la question elle doit le faire dans tous les secteurs des négociations et pas seulement à propos de l’agriculture. D’autres disent que l’agriculture est un domaine à part.

La clause de paix   back to top

L’article 13 (“modération”) de l’Accord sur l’agriculture exempte les pays qui accordent des subventions autorisées dans le cadre de l’Accord des actions fondées sur d’autres Accords de l’OMC. Sans cette “clause de paix”, les pays auraient une plus grande latitude pour engager des actions contre les subventions des autres au titre des dispositions de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires, parmi d’autres. La clause de paix devrait devenir caduque à la fin de 2003.

Certains pays voudraient la proroger afin de disposer d’une certaine “sécurité juridique”, qui leur donnerait l’assurance qu’aucune action ne serait entamée contre eux tant qu’ils respecteraient leurs engagements dans le cadre de l’Accord sur l’agriculture.

D’autres souhaitent qu’elle soit supprimée, leur objectif général étant que l’agriculture soit assujettie aux disciplines générales de l’OMC, mais seraient disposés à envisager une prorogation, en fonction de ce qui sera convenu sur d’autres points des négociations relatives à l’agriculture.

Pêche et sylviculture   back to top

L’Accord sur l’agriculture ne s’applique pas aux produits de la pêche et de la sylviculture. Certains Membres de l’OMC aimeraient que des disciplines spécifiques soient négociées pour ces produits et ont présenté des propositions en vue de la Conférence de Seattle.

Certaines propositions portent notamment sur les subventions au secteur de la pêche (flotte de pêche et aquaculture) et leurs incidences sur les ressources halieutiques et l’environnement. Les règles et disciplines proposées en ce qui concerne les produits de la sylviculture porteraient sur l’encouragement de la conservation et de la gestion des ressources, d’autres considérations liées à l’environnement et des disciplines concernant l’accès aux marchés et les restrictions à l’exportation de grumes.

Il est plus que probable que ces propositions n’entreraient pas dans le cadre de l’Accord sur l’agriculture.

L’article 20 et la poursuite du processus de réforme  back to top

L’article 20 de l’Accord sur l’agriculture prévoit que les Membres devront procéder à des négociations en vue de poursuivre le programme de réforme de l’agriculture.

Les Membres s’accordent généralement à reconnaître que cela devrait conduire à une amélioration des conditions du marché, une diminution des subventions qui ont des effets de distorsion de la production et des réductions des subventions à l’exportation. En revanche, l’ampleur de ces réformes (c’est-à-dire la portée des réductions des subventions et des tarifs et de l’élargissement des contingents) ou la manière dont des questions comme les considérations autres que d’ordre commercial devraient être abordées, ne font pas l’unanimité.

Les négociations à venir seront difficiles mais contribueront à faire avancer la libéralisation du commerce des produits agricoles. La libéralisation profitera aux pays qui sont mieux en mesure d’entrer en concurrence au niveau de la qualité et des prix qu’au niveau du montant des subventions qu’ils accordent. C’est le cas notamment de nombreux pays en développement dont l’économie est tributaire d’une gamme de plus en plus étendue de produits de base et de produits agricoles transformés.

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