Mesures antidumping, subventions, sauvegardes: faire face à l’imprévu

Mesures antidumping 

Si une entreprise exporte un produit à un prix inférieur à celui qu’elle pratique normalement sur son propre marché intérieur, on dit qu’elle pratique le “dumping”. S’agit-il d’un cas de concurrence déloyale? Les opinions divergent, mais de nombreux gouvernements interviennent contre le dumping pour défendre leurs branches de production nationales. L’Accord de l’OMC ne se prononce pas. Il vise essentiellement à dire comment les gouvernements peuvent ou ne peuvent pas réagir au dumping; il discipline les mesures antidumping; il est souvent appelé “Accord antidumping”. (Cette approche, qui consiste à se préoccuper uniquement de la réaction au dumping, contraste avec celle qui est suivie dans l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires.)

Les définitions juridiques sont plus précises, mais on peut dire, en gros, que l’Accord de l’OMC permet aux gouvernements d’intervenir contre le dumping lorsqu’il existe un dommage véritable (“important”) causé à la branche de production nationale concurrente. Pour cela, le gouvernement concerné doit pouvoir démontrer qu'un dumping a lieu, calculer l’ampleur du dumping (dans quelle mesure le prix à l’exportation est inférieur au prix pratiqué sur le marché intérieur de l'exportateur), et démontrer que le dumping cause ou menace de causer un dommage.

Le GATT (article 6) permet aux pays de prendre des mesures contre le dumping. L’Accord antidumping précise et développe cet article, et les deux accords sont appliqués conjointement. Ils autorisent les pays à agir d’une façon qui serait, en temps normal, contraire aux principes du GATT consistant en la consolidation des droits de douane et en la non-discrimination entre les partenaires commerciaux. Le plus souvent, une mesure antidumping consiste à imposer un droit d’importation supplémentaire sur le produit considéré en provenance du pays exportateur concerné afin d’en rapprocher le prix de la “valeur normale” ou d’éliminer le dommage causé à la branche de production nationale du pays importateur.

On peut appliquer plusieurs méthodes de calcul différentes pour savoir si le dumping dont fait l’objet un produit est important ou négligeable. L’accord limite le choix à trois méthodes pour calculer la “valeur normale” d’un produit, la principale étant fondée sur le prix pratiqué sur le marché intérieur de l’exportateur. Si cette méthode n’est pas applicable, on peut recourir à deux autres solutions: soit considérer le prix pratiqué par l’exportateur dans un autre pays, soit calculer le prix d’après les coûts de production de l’exportateur, d’autres dépenses et la marge bénéficiaire normale. L’accord précise aussi comment faire pour comparer équitablement le prix à l’exportation et ce qui serait un prix normal.

Il ne suffit pas de calculer l’ampleur du dumping pour un produit. Une mesure antidumping ne peut être appliquée que si le dumping cause un dommage à la branche de production du pays importateur. Par conséquent, une enquête approfondie doit être effectuée au préalable conformément aux règles spécifiées. Elle doit comporter une évaluation de tous les facteurs économiques pertinents qui ont une incidence sur la situation de la branche de production en question. S’il ressort de l’enquête qu'un dumping a lieu et que la branche de production nationale en pâtit, l’entreprise exportatrice peut s’engager à majorer son prix pour le porter à un niveau convenu afin d’éviter l’imposition d’un droit antidumping à l’importation.

Des procédures détaillées sont établies en ce qui concerne l’ouverture des affaires anti-dumping, la manière dont les enquêtes doivent être effectuées, et les conditions à respecter pour ménager à toutes les parties intéressées la possibilité de présenter des éléments de preuve. Les mesures antidumping doivent prendre fin cinq ans après la date d’imposition, à moins qu’il ne ressorte d’une enquête que leur abrogation entraînerait un dommage.

Les enquêtes antidumping doivent prendre fin immédiatement si les autorités déterminent que la marge de dumping est insignifiante (soit moins de 2 pour cent du prix à l’exportation du produit). D’autres conditions sont aussi énoncées. Par exemple, il doit aussi être mis fin aux enquêtes si le volume des importations faisant l’objet d’un dumping est négligeable (c’est-à-dire si le volume des importations en provenance d’un pays est inférieur à 3 pour cent des importations totales du produit en question; les enquêtes pourront cependant se poursuivre si plusieurs pays, chacun fournissant moins de 3 pour cent des importations, représentent ensemble 7 pour cent ou plus des importations totales).

L’Accord dispose que les pays membres doivent notifier rapidement et de manière détaillée au Comité des pratiques antidumping toutes les mesures antidumping préliminaires ou finales. Ils doivent aussi présenter deux fois par an un rapport sur toutes les enquêtes. En cas de différend, les membres sont encouragés à tenir des consultations mutuelles. Ils peuvent aussi recourir à la procédure de règlement des différends de l’OMC.

> pour en savoir plus sur les mesures antidumping

> Voir aussi Négociations dans le cadre du Programme de Doha

Subventions et mesures compensatoires  haut de page

Cet accord a une double fonction: il soumet à des disciplines le recours aux subventions, et il réglemente les mesures que les pays peuvent prendre pour en compenser les effets. Il dispose qu'un pays peut recourir à la procédure de règlement des différends de l’OMC pour obtenir le retrait d’une subvention ou la suppression de ses effets défavorables. Il peut aussi ouvrir lui-même une enquête qui aboutira à l’imposition d’un droit supplémentaire (appelé “droit compensateur”) sur les importations subventionnées dont il est constaté qu’elles causent un préjudice aux producteurs nationaux.

L’Accord donne une définition d'une subvention. Il définit aussi la notion de subvention “spécifique”, c’est-à-dire réservée à une entreprise, à une branche de production, à un groupe d’entreprises, ou à un groupe de branches de production dans le pays qui accorde la subvention. Les disciplines énoncées dans l’accord ne s’appliquent qu’aux subventions spécifiques, qui peuvent être des subventions intérieures ou à l’exportation.

L’Accord définit deux catégories de subventions: les subventions prohibées et les subventions pouvant donner lieu à une action.  À l'origine, il y avait une troisième catégorie:  les subventions ne donnant pas lieu à une action.  Cette catégorie a existé pendant cinq ans, jusqu'au 31 décembre 1999, et elle n'a pas été prorogée.  L'Accord s’applique aussi bien aux produits agricoles qu’aux produits industriels, sauf dans les cas où la subvention est exemptée en vertu de la “clause de paix” de l’Accord sur l’agriculture, qui doit expirer à la fin de 2003.

  Subventions prohibées: ce sont les subventions assorties de l’obligation pour les bénéficiaires d’atteindre certains objectifs à l'exportation ou d’utiliser des produits nationaux à la place de produits importés. Elles sont prohibées car elles sont expressément destinées à fausser le commerce international et risquent donc de porter atteinte au commerce d’autres pays. Elles peuvent être contestées dans le cadre d’une procédure accélérée de règlement des différends à l’OMC. S’il est confirmé à l’issue de cette procédure que la subvention est prohibée, celle-ci doit être retirée immédiatement, faute de quoi le pays plaignant peut prendre des contre-mesures. Si des producteurs nationaux sont lésés par les importations de produits subventionnés, des droits compensateurs peuvent être imposés.

  Subventions pouvant donner lieu à une action: le pays plaignant doit ici démontrer que la subvention a un effet défavorable sur ses intérêts, sinon la subvention est autorisée. L’accord définit trois types de dommages susceptibles d’être causés. Les subventions accordées par un pays peuvent affecter une branche de production nationale d’un pays importateur. Elles peuvent léser les exportateurs d’un autre pays lorsque les deux pays se font concurrence sur des marchés tiers. Enfin, les subventions intérieures accordées par un pays peuvent léser les exportateurs qui entrent en concurrence sur le marché intérieur de ce pays. Si l’Organe de règlement des différends détermine que la subvention a effectivement des effets défavorables, la subvention doit être retirée ou ses effets défavorables éliminés. Là encore, si des producteurs nationaux sont lésés par les importations de produits subventionnés, des droits compensateurs peuvent être imposés.

Certaines des disciplines sont analogues à celles de l’Accord antidumping. Un droit compensateur (pendant d'un droit antidumping) ne peut être perçu que si le pays importateur a effectué une enquête détaillée analogue à celle qui est requise pour une mesure antidumping. Des règles détaillées régissent la détermination de l’existence du subventionnement (le calcul n’est pas toujours aisé), les critères à appliquer pour savoir si les importations du produit subventionné portent atteinte (“causent un dommage”) à la branche de production nationale, les procédures à suivre pour ouvrir et conduire les enquêtes, ainsi que l'application et la durée (normalement limitée à cinq ans) des mesures compensatoires. L’exportateur bénéficiant de la subvention peut aussi convenir de majorer ses prix à l’exportation pour éviter qu’un droit compensateur ne soit perçu sur ses produits.

Les subventions peuvent jouer un rôle important dans les pays en développement et dans la transformation des pays à économie planifiée en pays à économie de marché. Les pays les moins avancés et les pays en développement dont le PNB par habitant est inférieur à 1 000 dollars sont exemptés des disciplines relatives aux subventions à l’exportation prohibées. Les autres pays en développement ont jusqu’à 2003 pour supprimer leurs subventions à l’exportation. Les pays les moins avancés doivent supprimer d’ici à 2003 les subventions accordées en vue du remplacement des importations (c’est-à-dire les subventions destinées à aider la production nationale et à éviter les importations); les autres pays en développement avaient jusqu’à l’an 2000 pour le faire. Les pays en développement bénéficient aussi d’un traitement préférentiel lorsque leurs exportations font l’objet d’enquêtes en matière de droits compensateurs. Dans le cas des pays en transition, les subventions prohibées devaient être éliminées en 2002.

> pour en savoir plus sur les subventions et les mesures compensatoires

> Voir aussi Négociations dans le cadre du Programme de Doha

Sauvegardes: protection contre les importations en cas d’urgence 

Un membre de l’OMC peut restreindre temporairement les importations d’un produit (prendre des mesures de “sauvegarde”) si une poussée des importations de ce produit cause ou menace de causer un dommage à la branche de production nationale. Il doit s’agir d’un dommage grave. Les mesures de sauvegarde ont toujours été autorisées par le GATT (article 19). Mais de telles mesures ont rarement été appliquées, certains gouvernements préférant protéger leurs branches de production nationales par des mesures de la “zone grise”: lors de négociations bilatérales en dehors du GATT, ils incitaient les pays exportateurs à restreindre “volontairement” les exportations ou à accepter d’autres moyens de répartir les marchés. Des accords de ce type ont été conclus pour une large gamme de produits: automobiles, acier et semi-conducteurs, par exemple.

L’Accord de l’OMC a innové en interdisant les mesures de la “zone grise” et en limitant la durée (“clause d’extinction”) des mesures de sauvegarde. Il dispose que les membres ne chercheront pas à prendre, ne prendront ni ne maintiendront des mesures d’autolimitation des exportations, des arrangements de commercialisation ordonnée ou toute autre mesure similaire à l’exportation ou à l’importation. Les mesures bilatérales qui n’ont pas été modifiées pour être rendues conformes à l’Accord ont été éliminées à la fin de 1998. Les pays ont été autorisés à maintenir une de ces mesures une année supplémentaire (jusqu’à la fin de 1999) mais seule l’Union européenne s’est prévalue de cette disposition en maintenant les restrictions à l'importation d’automobiles en provenance du Japon. 

Une “poussée” des importations justifiant l’adoption d’une mesure de sauvegarde peut être une augmentation réelle des importations (accroissement absolu), ou une augmentation de la part des importations sur un marché qui se contracte, même si le volume des importations n’a pas augmenté (accroissement relatif).

Les branches de production ou les entreprises peuvent demander au gouvernement de prendre une mesure de sauvegarde. L’Accord de l’OMC énonce des prescriptions pour la conduite d'enquêtes en matière de sauvegardes par les autorités nationales. L’accent est mis sur la transparence et le respect des règles et pratiques établies, ainsi que sur la nécessité d’éviter les méthodes arbitraires. Les autorités chargées des enquêtes doivent annoncer publiquement à quel moment des auditions publiques auront lieu et ménager aux parties intéressées d’autres moyens appropriés de présenter des éléments de preuve, notamment des arguments sur la question de savoir si l’application d’une mesure de sauvegarde serait ou non dans l’intérêt public.

L’Accord définit les critères à appliquer pour déterminer s'il existe un “dommage grave” ou une menace de dommage grave, et indique les facteurs à prendre en compte pour évaluer l’incidence des importations sur la branche de production nationale. Une mesure de sauvegarde ne doit être appliquée que dans la mesure nécessaire pour prévenir ou réparer un dommage grave et faciliter l’ajustement de la branche de production concernée. Lorsque des restrictions quantitatives (contingents) sont imposées, elles ne doivent pas, en principe, ramener les quantités importées au-dessous de la moyenne des trois dernières années représentatives pour lesquelles des statistiques sont disponibles, sauf s’il est clairement démontré qu’un niveau différent est nécessaire pour empêcher ou réparer un dommage grave.

En principe, les mesures de sauvegarde ne peuvent pas viser les importations en provenance d’un pays particulier. Cependant, l’Accord indique comment les contingents peuvent être répartis entre les pays fournisseurs, y compris dans le cas exceptionnel où les importations en provenance de certains pays ont augmenté de façon excessivement rapide.  Une mesure de sauvegarde ne doit pas être appliquée pendant plus de quatre ans, cette durée pouvant cependant être portée à huit ans, si les autorités nationales compétentes déterminent que la mesure est nécessaire et qu’il y a des éléments de preuve selon lesquels la branche de production procède à des ajustements. Les mesures imposées depuis plus d’un an doivent être progressivement libéralisées.

Lorsqu’un pays restreint les importations pour sauvegarder ses producteurs nationaux, il doit en principe donner quelque chose en échange. L'Accord dispose que le ou les pays exportateurs peuvent demander une compensation par voie de consultations. Si les parties n’arrivent pas à s’entendre, le pays exportateur peut prendre une mesure de  rétorsion équivalente. Par exemple, il peut majorer les droits de douane frappant les produits exportés par le pays qui applique la mesure de sauvegarde. Dans certaines circonstances, c’est-à-dire lorsque la mesure de sauvegarde est conforme aux dispositions de l’Accord et qu’elle a été prise par suite d’un accroissement du volume des importations en provenance du pays exportateur, celui-ci doit attendre trois ans après l’introduction de la mesure pour prendre une mesure de rétorsion.

Les exportations des pays en développement bénéficient d’une certaine protection contre les mesures de sauvegarde. Un pays importateur ne peut appliquer une mesure de sauvegarde à un produit provenant d’un pays en développement que si celui-ci fournit plus de 3 pour cent des importations de ce produit ou si les pays en développement Membres dont la part des importations est inférieure à 3 pour cent contribuent collectivement pour plus de 9 pour cent aux importations totales du produit considéré.

Le Comité des sauvegardes de l’OMC surveille le fonctionnement de l'Accord ainsi que le respect des engagements pris par les Membres.  Ces derniers doivent notifier au Comité chaque phase des enquêtes en matière de sauvegardes ainsi que les décisions prises en la matière;  le Comité examine ces notifications.

> pour en savoir plus sur les sauvegardes