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BALANCE DES PAIEMENTS: RENSEIGNEMENTS TECHNIQUES

Renseignements techniques sur la balance des paiements

Introduction    haut de page

En vertu des règles de l'OMC, toute restriction au commerce appliquée par un Membre doit être compatible avec les règles du système commercial multilatéral ou conforme à celles-ci. Un Membre peut appliquer des restrictions à l'importation à des fins de balance des paiements au titre des articles XII et XVIII:B et du “Mémorandum d'accord sur les dispositions de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 relatives à la balance des paiements”.

GATT: articles XII et XVIII:B    haut de page

Les articles XII et XVIII:B sous leur forme actuelle ont été remaniés en 1957 par le Groupe de travail sur les restrictions quantitatives. À l'époque, les mesures prises à des fins de balance des paiements désignaient des restrictions quantitatives et faisaient exception à l'article XI, qui interdit de telles restrictions. Actuellement, l'article XII peut être invoqué par tous les Membres, et l'article XVIII:B peut l'être par les pays en développement Membres (définis comme étant ceux qui en sont aux premiers stades de leur développement et qui ont un faible niveau de vie).

La condition fondamentale pour qu'un Membre puisse invoquer l'article XII est la nécessité de “sauvegarder sa position financière extérieure et l'équilibre de sa balance des paiements”; l'article XVIII:B mentionne la nécessité de “sauvegarder sa situation financière extérieure et d'assurer un niveau de réserves suffisant pour l'exécution de son programme de développement économique”. Les deux articles se réfèrent à la nécessité de “rétablir l'équilibre ... sur une base saine et durable”. L'article XII mentionne l'objectif d'éviter que les “ressources productives ne soient utilisées d'une manière antiéconomique”, et l'article XVIII:B celui d'“assurer l'utilisation [des] ressources productives sur une base économique”.

Les critères énoncés à l'article XVIII:B sont un peu moins stricts que ceux de l'article XII. Il est dit à l'article XII (paragraphe 2) que les restrictions à l'importation appliquées par un Membre “n'iront pas au-delà de ce qui est nécessaire i) pour s'opposer à la menace imminente d'une baisse importante de ses réserves monétaires ou pour mettre fin à cette baisse” ou ii) “pour relever ses réserves monétaires suivant un taux d'accroissement raisonnable, dans le cas où elles seraient très basses”.

À l'article XVIII:B (paragraphe 9), le terme “imminent” est absent de la première condition, et l'on parle d'un niveau de réserves “insuffisantes” et non “très basses”; par “suffisant”, on entend “suffisant pour l'exécution de son programme de développement économique”.

Les deux articles imposent aux Membres d'atténuer progressivement les restrictions à mesure que la situation s'améliore et de les éliminer lorsque la situation ne justifie plus leur maintien.

Déclaration de 1979    haut de page

Après le Tokyo Round, la Déclaration relative aux mesures commerciales prises à des fins de balance des paiements, adoptée en 1979 (IBDD, S26/226), a étendu les disciplines à toutes les mesures commerciales imposées à des fins de balance des paiements et plus seulement aux restrictions quantitatives. Par conséquent, toutes les mesures de ce type relèvent désormais des prescriptions en matière de notification et de consultation.

Avec la Déclaration de 1979, trois nouvelles conditions étaient imposées pour l'application de mesures à des fins de balance des paiements: i) que les Membres donnent la préférence aux mesures qui “perturbent le moins les échanges”, tout en se conformant aux disciplines prévues dans le GATT; ii) qu'ils évitent d'appliquer simultanément plusieurs types de mesures commerciales à des fins de balance des paiements; et iii) que, “chaque fois qu'il sera matériellement possible, [ils publient] un calendrier pour la suppression de ces mesures”. Il était également dit dans la Déclaration que les mesures ne devaient pas être prises afin de “protéger une branche de production ou un secteur particuliers”.

Renforcement des dispositions dans le cadre de l'OMC    haut de page

Le Mémorandum d'accord sur les dispositions du GATT de 1994 relatives à la balance des paiements fait légalement partie du GATT de 1994. Il s'appuie sur les dispositions des articles XII et XVIII:B et sur la Déclaration de 1979. Les Membres y confirment leur engagement:

i) “d'annoncer publiquement, aussitôt que possible, des calendriers pour l'élimination des mesures de restriction des importations prises à des fins de balance des paiements” et, s'il ne le font pas, d'en donner la raison;

ii) “de donner la préférence aux mesures qui perturbent le moins les échanges”;

iii) de justifier l'insuffisance des mesures fondées sur les prix s'ils décident d'imposer des restrictions quantitatives;

iv) de ne pas appliquer plus d'un type de mesure de restriction à un même produit.

Il est précisé que les mesures qui perturbent le moins les échanges sont les mesures fondées sur les prix, c'est-à-dire les surtaxes à l'importation, les prescriptions en matière de dépôt à l'importation ou les autres mesures commerciales équivalentes ayant une incidence sur le prix des produits importés. Le Mémorandum d'accord dispose expressément que, nonobstant les dispositions de l'article II, les mesures fondées sur les prix qui sont prises à des fins de balance des paiements peuvent être appliquées par un Membre en plus des droits inscrits sur la Liste de ce Membre.

Il est également confirmé, dans le Mémorandum d'accord, que les mesures de restriction des importations prises à des fins de balance des paiements ne peuvent être appliquées que pour réguler le niveau général des importations et ne peuvent dépasser ce qui est nécessaire pour remédier à la situation de la balance des paiements. Afin de réduire au minimum les effets de protection accessoires, les restrictions doivent être administrées d'une manière transparente. L'article XII autorise les Membres à varier l'incidence des restrictions à l'importation de manière à donner la priorité à l'importation des produits qui sont le plus nécessaires, et l'article XVIII:B autorise de façon analogue les pays en développement Membres à donner la priorité à l'importation des produits qui sont le plus nécessaires compte tenu de leur politique de développement économique. L'expression “produits essentiels” s'entend, selon le Mémorandum d'accord, des produits qui répondent à des besoins de consommation fondamentaux ou qui contribuent aux efforts déployés par un Membre pour améliorer la situation de sa balance des paiements, par exemple les biens d'équipement ou les intrants nécessaires à la production.

Le nouveau Mémorandum d'accord fait expressément référence au système de règlement des différends de l'OMC, en indiquant que “les dispositions des articles XXII et XXIII du GATT de 1994, telles qu'elles sont précisées et mises en application par le Mémorandum d'accord sur le règlement des différends, pourront être invoquées pour toutes questions soulevées par l'application de mesures de restriction des importations prises à des fins de balance des paiements”.

En résumé, les mesures prises à des fins de balance des paiements doivent être temporaires, fondées de préférence sur les prix, administrées de manière transparente et appliquées au niveau général des importations (c'est-à-dire ne pas être spécifiques à un secteur).

Consultation    haut de page

Pour que les Membres observent les disciplines relatives aux restrictions imposées à des fins de balance des paiements, les articles XII et XVIII énoncent des obligations presque identiques en matière de consultation. Un Membre qui applique de nouvelles restrictions ou renforce substantiellement des restrictions existantes doit engager des consultations avec le Comité des restrictions appliquées à des fins de balance des paiements immédiatement après avoir pris une telle mesure ou avant si des consultations préalables sont possibles (articles XII:4 a) et XVIII:12 a)). Un Membre qui maintient de telles restrictions doit engager des consultations chaque année (article XII:4 b)) ou tous les deux ans (article XVIII:12 b)). Un troisième type de consultation pourra avoir lieu sur plainte d'un Membre à l'égard duquel les restrictions maintenues par un autre ont des effets défavorables, si ces restrictions sont incompatibles avec les dispositions qui s'y rapportent (articles XII:4 d) et XVIII:12 d)).

Procédures de consultation    haut de page

Des procédures de consultation détaillées, dénommées “procédures de consultation approfondies”, existent depuis 1970. Des procédures plus concises, dénommées “procédures de consultation simplifiées”, sont prévues pour les pays les moins avancés Membres et, avec certaines limites, les pays en développement Membres.
  

approfondies

Les consultations se déroulent conformément au plan de discussion établi en 1970 et exposé plus loin. Aux termes de l'article XV du GATT de 1994, dans tous les cas où l'OMC est appelée à examiner ou à résoudre des problèmes ayant trait aux réserves monétaires, aux balances des paiements ou aux dispositions en matière de change, elle doit entrer en consultations étroites avec le Fonds monétaire international. Au cours de ces consultations, les organes compétents doivent accepter toutes les constatations de fait, d'ordre statistique ou autre, qui leur seront communiquées par le Fonds en matière de change, de réserves monétaires et de balance des paiements. Le Fonds prend donc part aux consultations qui ont lieu au Comité des restrictions appliquées à des fins de balance des paiements, fournit des documents et fait un exposé formel.
  

simplifiées

Les procédures simplifiées ont été introduites en 1972 afin d'inciter les pays en développement à justifier l'application de restrictions à l'importation conformément aux dispositions du GATT, tout en leur évitant la charge des consultations périodiques. Ces procédures rationalisées visent à déterminer si la situation du Membre appelé en consultation nécessite une consultation approfondie.

Depuis l'entrée en vigueur du Mémorandum d'accord de l'OMC, les pays en développement Membres qui déploient des efforts de libéralisation conformément au calendrier présenté au Comité lors d'une consultation précédente peuvent engager des consultations selon les procédures simplifiées, de même que ceux qui ont fait l'objet d'un examen de leurs politiques commerciales au cours de la même année civile (paragraphe 8). Le Mémorandum d'accord dispose également qu'un pays en développement Membre, sauf s'il fait partie des pays les moins avancés, ne peut engager plus de deux consultations de suite selon les procédures de consultation simplifiées, après quoi il doit tenir des consultations approfondies. Au cours des consultations simplifiées, le FMI ne fait pas d'exposé formel au Comité.

Notifications    haut de page

Le point de départ de la consultation initiale (articles XII:4 a) et XVIII:12 a)) est la notification des mesures prises à des fins de balance des paiements. Une mesure doit normalement être notifiée au Conseil général par le Membre qui l'applique, mais la Déclaration de 1979 a offert la possibilité de faire une notification inverse, possibilité qui est réaffirmée au paragraphe 10 du Mémorandum d'accord. D'une manière générale, les règles de l'OMC ont amélioré la transparence et renforcé les obligations de notification imposées aux Membres. Les Membres doivent notifier au Conseil général, 30 jours au plus tard après leur annonce, l'introduction de mesures de restriction des importations prises à des fins de balance des paiements ou toute modification apportée à leur application, ainsi que toute modification apportée aux calendriers d'élimination de ces mesures. Des consultations seront normalement engagées dans les quatre mois qui suivent la notification. En outre, selon le paragraphe 9 du Mémorandum d'accord, une notification récapitulative devra être communiquée chaque année en plus des notifications “ponctuelles”.

Document de base    haut de page

Aux termes du paragraphe 11 du Mémorandum d'accord, le Membre appelé en consultation doit établir, pour les consultations approfondies, un “document de base” portant sur les points suivants:

a) un aperçu de la situation et des perspectives de la balance des paiements, y compris un exposé des facteurs internes et externes qui influent sur la situation de la balance des paiements et des mesures internes prises pour rétablir l'équilibre sur une base saine et durable;

b) une description complète des restrictions appliquées à des fins de balance des paiements, la base juridique de ces restrictions et les dispositions prises pour réduire les effets de protection accessoires;

c) les mesures prises depuis la dernière consultation pour libéraliser les restrictions à l'importation, à la lumière des conclusions du Comité;

d) un plan pour l'élimination ou l'assouplissement progressif des restrictions restantes.

Dans le cadre des procédures “simplifiées”, le Membre appelé en consultation doit présenter un exposé écrit contenant les renseignements essentiels sur les éléments couverts par le document de base.

Secrétariat: document de base factuel    haut de page

La Déclaration de 1979 a aussi institutionnalisé l'établissement d'un document de base factuel par le Secrétariat. Avant 1979, les procédures de consultation adoptées en 1970 prévoyaient que le document de base serait établi par le Secrétariat ou le pays appelé en consultation, mais c'était toujours ce dernier qui l'établissait.

Le document de base établi par le Secrétariat pour les consultations approfondies ou les consultations simplifiées porte sur deux points principaux: les régimes commercial et de change mis en place par le Membre appelé en consultation pour atténuer la dégradation de la balance des paiements, et sa situation économique. Lorsqu'il s'agit d'un pays en développement Membre, le Mémorandum d'accord dispose que le document de base doit comprendre des renseignements généraux et analytiques pertinents concernant l'incidence de l'environnement commercial extérieur sur la situation et les perspectives de la balance des paiements du Membre.

La section consacrée aux régimes commercial et de change donne généralement des renseignements sur les mesures commerciales directes qui ont été prises, y compris les mesures quantitatives, les surtaxes à l'importation, les dépôts obligatoires à l'importation et les autres mesures commerciales pertinentes. Le Secrétariat tente d'y donner une certaine évaluation des effets économiques des mesures. Il situe, autant que possible, les mesures prises à des fins de balance des paiements dans la structure générale de la politique commerciale du pays appelé en consultation. En exposant les autres mesures prises pour rétablir l'équilibre, le document de base offre la possibilité d'évaluer les politiques intérieures suivies par le pays appelé en consultation.

La section du document de base consacrée à l'évolution économique concerne tous les faits économiques et commerciaux pertinents survenus depuis la dernière consultation approfondie, et en particulier ceux qui ont des incidences à long terme. Il s'agit des faits relatifs au commerce extérieur et aux règlements qui ont conduit à la situation à laquelle les mesures prises visent à remédier, de l'évolution de la production et de la consommation intérieures, des exportations et des importations, de la politique de change et de ses effets sur les courants commerciaux, et de l'évolution des échanges, du solde des transactions courantes et des réserves. L'exactitude du document de base du Secrétariat est vérifiée avec le pays appelé en consultation et le FMI avant que le document soit distribué.

FMI: Recent economic developments (Évolution récente de l'économie)    haut de page

Le FMI fournit une documentation, qui consiste normalement en un document sur l'Évolution récente de l'économie (Recent Economic Developments), incluant des statistiques relatives à la balance des paiements, et fait un exposé formel au Comité. Dans le cadre des consultations simplifiées, il fournit une documentation, mais ne fait pas d'exposé au Comité.

Plan des consultations    haut de page

Les consultations prévues aux articles XII:4 et XVIII:12 portent sur la nature des difficultés afférentes à la balance des paiements du Membre en question, les diverses mesures entre lesquelles il a le choix et les répercussions possibles des restrictions sur l'économie des autres Membres. Elles ont pour but de permettre un échange de vues spontané et de mieux comprendre les problèmes du pays appelé en consultation, les diverses mesures qu'il a prises pour y remédier et les possibilités de progresser vers une plus grande libéralisation du commerce multilatéral.

Après une déclaration initiale du Membre appelé en consultation et la déclaration du FMI, les membres du Comité procèdent à une discussion et à un “échange de vues” au sujet des éléments pertinents. Le plan de discussion, établi en 1970 (IBDD, S18/55), porte sur les points suivants: i) situation et perspectives de la balance des paiements; ii) autres mesures de redressement possibles; iii) régime et technique des restrictions; et iv) effets des restrictions. Concrètement, le Comité aborde en général les deux premiers points ensemble, puis les deux suivants au cours d'un examen ultérieur.

Facteurs spéciaux    haut de page

Lors de l'examen de la situation de la balance des paiements, des facteurs spéciaux, intérieurs et extérieurs, peuvent être pris en considération (voir les articles XII:2 et XVIII:9 et le paragraphe 11 du Mémorandum d'accord). Dans le cas des pays en développement, notamment ceux qui n'ont pas une gamme d'exportations diversifiée, il peut s'agir des obstacles à l'exportation sur les autres marchés ou d'une crise sur les marchés de produits de base, d'une sécheresse ou d'autres bouleversements extérieurs.

Autres mesures possibles    haut de page

Les dispositions du GATT relatives à la balance des paiements soulignent traditionnellement que les restrictions à l'importation n'apportent qu'un soulagement temporaire et ne constituent pas le meilleur moyen de rétablir l'équilibre de la balance des paiements. Aux termes des articles XII et XVIII, les Membres s'engagent à tenir dûment compte de la nécessité de maintenir ou de rétablir l'équilibre de leur balance des paiements sur une base saine et durable et de l'opportunité d'éviter que leurs ressources productives ne soient utilisées d'une manière antiéconomique. Le Comité examine donc, lorsqu'il étudie les autres mesures possibles, la question des politiques budgétaire et monétaire appropriées, les autres mesures axées sur une réforme structurelle, y compris la libéralisation des régimes de commerce extérieur et d'investissement, et la fixation d'une valeur correcte du taux de change. Les Statuts du FMI interdisent expressément la dépréciation de la monnaie à des fins de concurrence.

Conclusions    haut de page

Le Comité peut décider par consensus que la situation de la balance des paiements justifie les mesures imposées et que l'application de ces mesures est compatible avec les dispositions relatives à la balance des paiements. S'il constate que les mesures ne sont pas appliquées conformément aux critères acceptés, il demande au Membre appelé en consultation de prendre les dispositions nécessaires, en transformant par exemple les restrictions quantitatives en mesures fondées sur les prix, ou de cesser de se prévaloir des dispositions relatives à la balance des paiements. S'il ne parvient pas à un accord, par exemple lorsque les Membres jugent les mesures non conformes mais que le Membre appelé en consultation n'est pas en mesure de les retirer ou de les rendre conformes aux dispositions, il peut clore les consultations sans qu'il y ait de conclusions concertées. Les Membres peuvent aussi, s'ils considèrent que le Membre appelé en consultation n'applique pas les dispositions relatives à la balance des paiements de manière conforme à ses obligations, “réserver leurs droits” d'invoquer les dispositions des articles XXII et XXIII du GATT de 1994 relatives aux consultations et au règlement des différends.

Le Président rédige alors un rapport faisant état des principaux points examinés et exposant les recommandations du Comité. Le Comité approuve ce rapport, qui sera soumis au prochain Conseil général pour adoption.