Le règlement des différends à l’OMC en 2010

Analyse de S.E. M. Yonov Frederick Agah

En assumant la présidence de l’ORD en 2010, j’ai pu présider l’un des organes les plus actifs et les plus productifs de l’OMC.  Le règlement des différends est le “mouvement perpétuel” du mécanisme de l’OMC et c’est l’ORD qui fait tourner la machine.  Je suis reconnaissant d’avoir eu la possibilité de prendre part à ce qui est, à ce jour, la plus importante réussite de l’OMC.

 

L’année 2010 — une année très spéciale!

2010 was a very special year for WTO dispute settlement, as it marked the 15th anniversary of the WTO dispute settlement system.

En seulement 15 ans et avec plus de 400 différends à son actif¹, le système de règlement des différends de l’OMC est devenu le système le plus prolifique en la matière au niveau international.  En effet, il devance de loin la Cour internationale de Justice (l’organe juridictionnel principal de l’ONU), qui n’a été saisie que de 150 différends depuis son établissement il y a plus de 65 ans.  Le Tribunal international du droit de la mer a été institué en 1996, peu après l’OMC;  il a entendu 15 affaires;  la Chambre spécialisée dans les questions d’environnement a été établie par la CIJ en 1993, mais a été fermée en 2006 après n’avoir entendu aucune affaire.

Qu’est-ce que cela nous apprend sur l’OMC?  D’une part, que ses Membres sont apparemment très procéduriers!  D’autre part, qu’ils ont confiance dans leur système de règlement des différends et qu’ils pensent que celui-ci peut apporter des solutions à leurs conflits.

La réussite de notre système ne s’exprime pas qu’en quantité.  Ses résultats dans la réalisation de son principal objectif, à savoir régler les différends entre les Membres de manière à assurer “la sécurité et la prévisibilité du système commercial multilatéral”² sont encore plus impressionnants (et importants).  Depuis sa mise en place, dans plus de la moitié des différends soumis à l’OMC, il n’a pas été nécessaire d’aller au-delà des phases préliminaires de la procédure contradictoire des groupes spéciaux.  À quelques exceptions près, les différends restants dans lesquels la procédure de groupe spécial a été menée à son terme ont été réglés par les Membres qui se sont conformés aux décisions et recommandations de l’ORD.

 

Le système des groupes spéciaux est-il efficace?

Comme il est indiqué plus haut, le système de règlement des différends de l’OMC est très actif et efficace pour régler les différends.  Reste à savoir si ce système permet un “règlement rapide” des différends, qui, comme il est rappelé dans la Mémorandum d’accord, est “indispensable au bon fonctionnement de l’OMC et à l’existence d’un juste équilibre entre les droits et obligations des Membres”.³

Le système des groupes spéciaux est-il efficace?  Certains ne le pensent pas.  Il existe un mythe selon lequel le système de règlement des différends de l’OMC est trop lent — et la procédure de groupe spécial trop longue.  C’est tout simplement faux.

Le système de règlement des différends de l’OMC est remarquablement efficace.  En moyenne, les différends soumis à l’OMC sont réglés beaucoup plus rapidement que les affaires entendues dans d’autres instances internationales ou régionales, comme la CIJ, la CJE et l’ALENA.  Une procédure de groupe spécial de l’OMC dure en moyenne 10 mois, sans compter le temps nécessaire à l’établissement du groupe spécial et à la traduction du rapport.  Pour comparaison, cette durée est de quatre ans pour la Cour internationale de Justice, deux ans pour la Cour de justice européenne, et trois ans et cinq ans, respectivement, pour les procédures au titre des chapitres 20 et 11 de l’ALENA.⁴

Les procédures de règlement des différends de l’OMC sont aussi plus rapides que les procédures d’arbitrage entre investisseurs et États du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (ou CIRDI) de la Banque mondiale.  En moyenne, la procédure d’arbitrage du CIRDI dure plus de trois ans et demi.  Le temps consacré à la présentation de communications par les parties n’en est pas la seule cause.  Le travail des décideurs demande beaucoup de temps.  Curieusement, le CIRDI rend sa sentence environ 14 mois après la dernière audience!

Il est vrai que dans certains cas la procédure de groupe spécial de l’OMC a duré plus de 10 mois et, ces dernières années, sa durée moyenne avoisinait un an.  Dans deux affaires très médiatisées, elle a duré plusieurs années.  Il s’agit bien sûr des affaires “Airbus” et “Boeing”.  Mais ce sont des cas exceptionnels.  De nombreux articles de presse en ont parlé comme étant les affaires “les plus importantes, les plus ardues et onéreuses de l’histoire de l’OMC”.  Il n’est donc guère surprenant qu’elles aient donné lieu à la plus longue procédure de groupe spécial à ce jour.  Mais elles ne sont pas la règle.  Nous faisons du tort au système de règlement des différends de l’OMC lorsque nous le présentons uniquement par référence à l’exception et non à la règle.

Cela ne veut pas dire qu’on ne peut pas être plus efficace ou qu’aucune amélioration n’est possible.  Plusieurs idées ont été proposées par les Membres et sont actuellement examinées dans les discussions en cours sur une éventuelle réforme du Mémorandum d’accord.  Ce qu’il faut garder à l’esprit, c’est que le système de règlement des différends de l’OMC reste très utile aux Membres de cette organisation.

 

Résultats obtenus en 2010

J’aimerais maintenant appeler votre attention sur les faits marquants de l’année 2010 dans le domaine du règlement des différends à l’OMC et en particulier sur les points suivants:

• en 2010, le nombre de demandes de consultations a augmenté par rapport à 2009.⁵ Les 17 demandes présentées en 2010 représentaient un peu plus que la moyenne annuelle des cinq années précédentes⁶, mais à peine plus que la moitié de la moyenne annuelle des 15 dernières années;⁷

• six groupes spéciaux ont été établis en 2010, soit moins qu’en 2009.⁸ C’est environ la moitié du nombre moyen de groupes spéciaux établis par an au cours des 15 dernières années;⁹ 

• cependant, en 2010, le nombre total de différends en cours était supérieur de près de 40 pour cent à celui de 2009;  il a culminé à 23 au cours de l’été de 2010;

• comme chaque année depuis 2001, la composition de la majorité des groupes spéciaux établis en 2010 a été arrêtée par le Directeur général de l’OMC¹⁰;

• enfin, le nombre de rapports de groupes spéciaux et de décisions arbitrales distribués aux Membres est passé de six en 2009 (nombre le plus bas jamais enregistré) à neuf l’année dernière.

 

Questions faisant actuellement l’objet d’un différend

En 2010, les mesures correctives commerciales ont dominé l’ordre du jour de l’Organe de règlement des différends;  en effet, la majorité des demandes de consultations, des groupes spéciaux établis et des rapports distribués portaient sur ces mesures¹¹ —à savoir les droits antidumping, les droits compensateurs et les mesures de sauvegarde.  En 2010, il y a eu trois nouvelles affaires concernant la “réduction à zéro”:  États-Unis — Crevettes en provenance du Viet Nam;  États-Unis — Mesures antidumping concernant des produits en provenance de Corée;  et États-Unis — Sacs pour le commerce de détail en provenance de Thaïlande.  Dans l’affaire États-Unis — Pneumatiques, la Chine contestait pour la première fois des restrictions en matière de sauvegardes qui la visaient spécifiquement en vertu de son Protocole d’accession.¹² 

Des sujets relativement nouveaux, comme l’énergie renouvelable¹³ et l’équipement pour la production d’énergie éolienne¹⁴ figurent parmi les différends soumis à l’OMC, dans des affaires introduites par le Japon contre le Canada et par les États-Unis contre la Chine.  Nous avons assisté à l’établissement du premier groupe spécial de l’OMC chargé d’examiner une mesure sur le contrôle du tabac dans une affaire introduite par l’Indonésie contre les États-Unis;  contrairement aux précédentes affaires concernant le tabac, celle-ci ne portait ni sur la teneur en éléments locaux, ni sur les mesures fiscales, mais sur l’interdiction des cigarettes contenant certains additifs, y compris des clous de girofle.¹⁵ Par ailleurs, l’Organe de règlement des différends a été saisi d’affaires concernant l’interprétation d’accords qui n’avaient pas ou guère été portés à son attention par le passé: 

•  le rapport du Groupe spécial Thaïlande — Cigarettes traitait de plusieurs questions nouvelles relatives à l’interprétation de l’Accord sur l’évaluation en douane¹⁶; et

• dans le rapport du Groupe spécial CE — Produits des technologies de l’information, dont il n’a pas été fait appel, l’Accord sur les technologies de l’information (ATI) a été l’objet pour la première fois d’une procédure de règlement des différends.¹⁷

Des questions bien connues ont également refait surface, comme l’affaire concernant des allégations de discrimination fiscale à l’encontre des boissons alcooliques.¹⁸  En 2010, les groupes spéciaux ont travaillé sur trois affaires relatives à des mesures SPS, généralement connues pour leur complexité:  Australie — Pommes, États-Unis — Volaille en provenance de Chine, et Corée — Viande bovine.¹⁹

L’année 2010 a été “typique” en ce sens que tous les groupes spéciaux établis cette année étaient chargés d’examiner des affaires concernant des marchandises.  Ce type de différend reste celui qui est le plus fréquemment soumis à l’OMC.  À la fin de 2010, seuls 28 des 419 différends soumis à l’OMC ne concernaient pas des marchandises.  Autrement dit, depuis l’institution de l’OMC en 1995 jusqu’à la fin de 2010, environ 94 pour cent des différends étaient en relation avec des marchandises et seulement 6 pour cent ne l’étaient pas.

On se souviendra sans doute de 2010 comme étant l’année qui a vu la distribution du rapport du Groupe spécial concernant l’une des affaires les plus importantes jamais portées devant l’OMC.  Je veux parler bien sûr de l’affaire “Airbus”.²⁰ Ce différend complexe porte sur 300 cas distincts de subventionnement dont il est allégué qu’il a été accordé par l’Union européenne et ses États membres pendant presque 40 ans.  Il a été fait appel du rapport du Groupe spécial en juillet dernier et l’affaire a quasiment monopolisé l’attention de l’Organe d’appel de l’OMC pendant plusieurs mois, ce qui a conduit celui-ci à prendre des dispositions particulières avec les Membres de l’OMC pour reporter l’examen des appels formés dans plusieurs autres affaires.²¹

L’affaire “apparentée”, dite “Boeing”, concerne des allégations de subventions prohibées et de subventions pouvant donner lieu à une action accordées aux constructeurs d’aéronefs civils gros porteurs des États-Unis.²²  Le rapport du Groupe spécial a été distribué en mars 2011 et il a été fait appel de ce rapport en avril 2011.

Enfin, en 2010, il y a eu deux cas de suspension de la procédure, ce qui est plutôt rare.  Les deux affaires concernaient des arbitrages au titre de l’article 22:6 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends, les États-Unis contestant le niveau de la suspension de concessions proposée par l’Union européenne dans une affaire relative à la réduction à zéro et par le Japon dans une autre, portant également sur la réduction à zéro.²³ 

 

Quels sont les Membres qui ont participé à une procédure de règlement des différends en 2010?

S’agissant des Membres qui ont participé activement à une procédure de règlement des différends en 2010, quatre des 17 nouvelles demandes de consultations émanent des États-Unis, qui sont les seuls à avoir présenté plusieurs demandes.  Quatre demandes s’adressent à la Chine et autant à la République dominicaine (bien que les quatre demandes adressées à cette dernière concernent la même question).  L’UE a reçu trois demandes et les États-Unis, deux.

Les États-Unis sont partie défenderesse dans quatre des six procédures de groupe spécial engagées en 2010;  l’UE et les Philippines le sont dans les deux autres.

À la fin de 2010, onze groupes spéciaux, y compris les six groupes susmentionnés, étaient en activité:  les États-Unis étaient partie défenderesse dans sept de ces affaires et la Chine, la Corée, les Philippines et l’UE l’étaient chacune dans une affaire.

Le Mexique et l’UE étaient plaignants dans trois affaires, et le Brésil, le Canada, la Chine, la Corée, les États-Unis, l’Indonésie, l’UE et le Viet Nam ont chacun introduit une affaire.

 

Pays en développement ayant participé à une procédure en 2010

En matière de règlement des différends, l’année 2010 a été chargée pour les pays en développement.  En fait, la majorité des affaires introduites en 2010 l’ont été par des pays en développement.  El Salvador et le Viet Nam ont chacun soumis leur premier différend en tant que plaignant:  El Salvador était l’un des quatre pays en développement Membres d’Amérique centrale à introduire contre la République dominicaine une affaire concernant des mesures de sauvegarde appliquées à certains sacs et au tissu tubulaire²⁴, le Viet Nam a engagé une procédure contre les États-Unis au sujet du dumping concernant les crevettes.

Le Pérou a demandé l’ouverture de consultations au sujet des droits antidumping imposés par l’Argentine sur les fermetures et chaînes.²⁵ En outre, le rapport du Groupe spécial Thaïlande — Cigarettes, opposant deux pays en développement d’Asie, a été distribué.²⁶ 

Par ailleurs, en 2010, les pays en développement ont été plus nombreux que les pays développés à participer à des procédures en tant que tierces parties.

Toujours en 2010, il y a eu quelques “nouveaux venus” dans le domaine du règlement des différends:  l’Ukraine a demandé l’établissement d’un groupe spécial contre l’Arménie, une première pour les deux pays²⁷. Jusqu’à présent, la procédure n’a pas dépassé le stade de la première demande d’établissement d’un groupe spécial. 

 

Principaux utilisateurs

Les États-Unis et l’UE restent les principaux utilisateurs du système de règlement des différends de l’OMC, aussi bien comme plaignants que comme défendeurs.  Le Canada, le Brésil, l’Inde et le Mexique sont souvent parties plaignantes, tandis que l’Inde et la Chine sont parties défenderesses dans de nombreuses affaires.

 

Membres des groupes spéciaux

Les statistiques de 2010 concernant les membres des groupes spéciaux sont intéressantes.  Pendant les 15 années d’existence du système de règlement des différends de l’OMC, un peu moins de la moitié des membres des groupes spéciaux venaient de pays en développement.²⁸  Sept des neuf rapports distribués en 2010 ont été établis par des groupes spéciaux dont les membres venaient essentiellement de ces pays.²⁹   

À la fin de 2010, 21 des 33 membres de groupes spéciaux dont les travaux étaient en cours venaient de pays en développement

 

Notes :

1.  Entre janvier 1995 et décembre 2010, 419 différends (demandes de consultations) ont été soumis.  Environ 200 ont été menés à terme ou ont abouti à un règlement. retour au texte
2. Article 3:2 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends.retour au texte 
3. Article 3:3 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends.retour au texte
4. Les durées mentionnées aux fins de cette comparaison se rapportent à des procédures proprement dites.  Elles ne concernent pas les processus politiques tels que les consultations, les bons offices, la médiation ou la conciliation.retour au texte
5. Quatorze demandes de consultations ont été présentées en 2009.retour au texte
6 .  La moyenne annuelle des cinq années précédentes est de 15,6 demandes.retour au texte
7.  La moyenne annuelle des 15 dernières années est de 27,9 demandes.retour au texte
8. Ces six groupes spéciaux représentent sept différends, car l’UE et les États-Unis ont soumis deux différends identiques à l’encontre des Philippines (Philippines — Taxes sur les spiritueux distillés) et un groupe spécial unique a été établi par l’ORD (WT/396/403). Dix groupes spéciaux ont été établis en 2009.retour au texte
9. La moyenne annuelle des 15 dernières années est de 11,8.retour au texte
10. Le Directeur général a arrêté la composition de quatre des six groupes spéciaux établis en 2010.retour au texte
11. Onze des 17 demandes de consultations présentées en 2010 concernent des “mesures correctives commerciales”;  quatre des six groupes spéciaux établis étaient des groupes spéciaux chargés d’examiner des mesures correctives commerciales;  et cinq des neufs rapports de groupes spéciaux/de l’Organe d’appel distribués traitaient de mesures correctives commerciales.retour au texte
12. WT/DS399.retour au texte
13. Canada — Certaines mesures affectant le secteur de la production d’énergie renouvelable (WT/DS412).retour au texte
14. Chine — Mesures concernant l’équipement pour la production d’énergie éolienne (WT/DS419).retour au texte
15. États-Unis — Cigarettes aux clous de girofle (WT/DS406).retour au texte
16. WT/DS371 (différend soumis par les Philippines).  Voir aussi le différend Colombie-Bureaux d’entrée, WT/DS366.retour au texte
17. CE — Produits des technologies de l’information, WT/DS375/376/377(procédure engagée par les États-Unis, le Japon et le Taipei chinois).retour au texte
18. Philippines — Taxes sur les spiritueux distillés (WT/DS396/403, différend soumis par l’UE et les États-Unis).  Il y a eu une série d’affaires semblables concernant les “boissons alcooliques”:  Japon — Boissons alcooliques en 1996;  Corée — Boissons alcooliques en 1999 et Chili — Boissons alcooliques en 2000.retour au texte
19. WT/DS367; WT/DS392; WT/DS391.retour au texte
20. CE — Mesures affectant le commerce des aéronefs civils gros porteurs; WT/DS316.retour au texte
21. Le rapport final concernant l’affaire “Airbus” contenait plus de 1 000 pages et plus de 6 000 notes de bas de page.  Il a été distribué le 30 juin 2010.  De même, le rapport de l’Organe d’appel concernant cette affaire, distribué le 18 mai 2011, était le rapport le plus long jamais rédigé par cet organe.  Il contenait plus de 600 pages et 3 000 notes de bas de page. retour au texte
22. États-Unis — Mesures affectant le commerce des aéronefs civils gros porteurs (Deuxième plainte), WT/DS353.retour au texte
23. États-Unis — Lois, réglementations et méthode de calcul des marges de dumping (DS294 — CE);  États-Unis — Mesures relatives à la réduction à zéro et aux réexamens à l’extinction (DS322 — Japan).retour au texte
24. République dominicaine — Mesures de sauvegarde visant les importations de sacs en polypropylène et de tissu tubulaire (DS415/416/417/418, établissement d’un groupe spécial demandé par le Costa Rica, le Guatemala, le Honduras et El Salvador en octobre 2010, et groupe spécial établi en février 2011).retour au texte
25. Argentine — Droits antidumping sur les fermetures et chaînes en provenance du Pérou (DS410, demande de consultations présentée par le Pérou en mai 2010).retour au texte
26.Thaïlande — Cigarettes, DS371 (affaire introduite par les Philippines contre la Thaïlande).retour au texte
27. Arménie — Cigarettes et boissons alcooliques (DS411).retour au texte
28. D’après le site Web worldtradelaw.net, les groupes spéciaux chargés d’examiner les différends soumis à l’OMC ont été composés de 209 membres au total, dont 110 venaient de pays développés et 99 de pays en développement, soit 47 pour cent du total pour ces derniers.  Ces données ne tiennent pas compte des membres des groupes spéciaux dont les travaux sont en cours.retour au texte
29. Les exceptions étaient les suivantes:  CE — Produits des technologies de l’information (aucun membre du Groupe spécial ne venait d’un pays en développement) et CE — Éléments de fixation (un seul membre du Groupe spécial venait d’un pays en développement).retour au texte