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subventions et mesures compensatoires: PRÉSENTATION
Présentation de l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (“Accord SMC”)

L'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (“Accord SMC”) traite de deux questions distinctes mais étroitement liées: les disciplines multilatérales qui régissent l'octroi de subventions, et le recours à des mesures compensatoires en vue de neutraliser le dommage causé par des importations subventionnées.

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Les disciplines multilatérales sont les règles au regard desquelles une subvention peut être accordée ou non par un Membre. Elles sont mises en oeuvre par le biais du mécanisme de règlement des différends de l'OMC. Les droits compensateurs sont une mesure unilatérale, qui peut être appliquée par un Membre une fois que celui-ci a procédé à une enquête et déterminé qu'il a été satisfait aux critères énoncés dans l'Accord SMC.

  
   
Structure de l'Accord
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La Partie I prévoit que l'Accord SMC s'applique uniquement aux subventions qui sont accordées spécifiquement à une entreprise ou branche de production ou à un groupe d'entreprises ou de branches de production, et définit aussi bien le terme “subvention” que la notion de “spécificité”. Dans les Parties II et III, l'ensemble des subventions spécifiques sont classées en deux catégories — subventions prohibées et subventions pouvant donner lieu à une action (1), des règles et procédures étant établies pour chaque catégorie. La Partie V contient les prescriptions de fond et de procédure auxquelles il doit être satisfait avant qu'un Membre puisse appliquer une mesure compensatoire à l'encontre d'importations subventionnées. Les Parties VI et VII énoncent la structure institutionnelle et les modalités de notification et de surveillance pour la mise en œuvre de l'Accord SMC. La Partie VIII contient des règles relatives au traitement spécial et différencié en faveur des diverses catégories de pays en développement Membres. La Partie IX renferme les règles de transition pour les pays développés et anciens pays à économie planifiée Membres. La Partie X traite du règlement des différends et la Partie XI contient des dispositions finales.

  
  
Champ d'application de l'Accord haut de page

La Partie I définit le champ d'application de l'Accord. Plus concrètement, elle donne une définition du terme “subvention” et une explication de la notion de “spécificité”. Seule une mesure qui est une “subvention spécifique” au sens de cette partie est assujettie aux disciplines multilatérales et peut faire l'objet de mesures compensatoires.

Définition du terme subvention. A la différence du Code des subventions du Tokyo Round, l'Accord SMC de l'OMC contient une définition du terme “subvention”. La définition comporte trois éléments fondamentaux: i) une contribution financière ii) des pouvoirs publics ou de tout organisme public du ressort territorial d'un Membre iii) qui confère un avantage. Pour qu'il y ait subvention, il faut que tous ces trois éléments soient réunis.

La notion de “contribution financière” n'a été incluse dans l'Accord SMC qu'après de longues négociations. Certains Membres faisaient valoir qu'il ne pouvait y avoir subvention tant qu'il n'y avait pas de dépense imputée sur le budget de l'État. D'autres Membres estimaient que certaines interventions de l'État n'impliquant pas de dépenses publiques n'en faussaient pas moins la concurrence et devaient donc être considérées comme étant des subventions. Dans l'Accord SMC, c'est essentiellement la première approche qui a été adoptée. L'Accord dispose qu'il doit y avoir contribution financière et contient une liste des types de mesures qui constituent une telle contribution: dons, prêts, participation au capital social, garanties de prêt, incitations fiscales, fourniture de biens ou de services, et achat de biens.

Pour qu'une contribution financière soit réputée être une subvention, elle doit être faite par les pouvoirs publics ou par tout organisme public du ressort territorial d'un Membre, ou sur instruction de ceux-ci. L'Accord SMC s'applique donc aux mesures prises par les pouvoirs publics non seulement au niveau central mais aussi aux échelons inférieurs, ainsi que par des organismes publics tels que les sociétés d'État.

Une contribution financière des pouvoirs publics n'est pas une subvention tant qu'elle ne confère pas un “avantage”. Dans bien des cas, comme celui d'une aide financière directe, l'existence d'un avantage est manifeste et son évaluation aisée. Parfois, cependant, la question de l'avantage est plus complexe. Par exemple, dans quelles circonstances un prêt, une participation au capital social ou l'achat d'un bien par les pouvoirs publics confèrent-ils un avantage? L'Accord SMC ne donne que des orientations partielles sur ces aspects. En fait, les participants aux négociations du Cycle d'Uruguay n'ont pas pu s'entendre sur le point de savoir s'il faut déterminer l'existence d'un avantage par rapport à un critère commercial ou par rapport aux coûts encourus par les pouvoirs publics qui accordent la subvention. L'article 14 de l'Accord SMC dispose que, aux fins de l'application d'un droit compensateur, l'existence d'un avantage peut être déterminée (mais non nécessairement) par rapport à un critère commercial, et donne quelques indications pour déterminer si certains types de mesure confèrent un avantage. Dans le contexte des disciplines multilatérales, cependant, la question de la signification du terme “avantage” n'est pas entièrement résolue.

Spécificité. À supposer qu'une mesure soit une subvention au sens de l'Accord SMC, elle ne sera cependant pas visée par l'Accord SMC à moins d'avoir été spécifiquement accordée à une entreprise ou branche de production ou à un groupe d'entreprises ou de branches de production. Le principe de base est qu'une subvention qui fausse l'affectation des ressources dans un pays devrait être assujettie à une discipline. Lorsqu'une subvention est accordée à un grand nombre de bénéficiaires dans un pays, il est présumé que l'affectation des ressources n'est pas faussée en ce sens. Ainsi, seules les subventions “spécifiques” sont assujetties aux disciplines prévues par l'Accord SMC. Il existe quatre types de “spécificité” au sens de l'Accord SMC:

  • Spécificité au niveau de l'entreprise. Le subventionnement par les pouvoirs publics est ciblé en faveur d'une entreprise ou de plusieurs entreprises particulières;
  • Spécificité au niveau de la branche de production. Le subventionnement par les pouvoirs publics est ciblé en faveur d'un secteur ou de plusieurs secteurs particuliers;
  • Spécificité régionale. Le subventionnement par les pouvoirs publics est ciblé en faveur de producteurs dans telle ou telle partie du territoire.
  • Subventions prohibées. Le subventionnement par les pouvoirs publics est ciblé en faveur de produits d'exportation ou de produits utilisant des intrants d'origine nationale.

  
 
Catégories de subventions haut de page

L'Accord SMC établit deux grandes catégories de subventions: celles qui sont prohibées et celles qui peuvent donner lieu à une action (c'est-à-dire qui peuvent être contestées dans le cadre de l'OMC ou faire l'objet de mesures compensatoires). Toutes les subventions spécifiques relèvent de l'une ou de l'autre de ces catégories.

Subventions prohibées. Deux catégories de subventions sont prohibées aux termes de l'article 3 de l'Accord SMC. Les premières sont les subventions subordonnées, en droit ou en fait, soit exclusivement, soit parmi plusieurs autres conditions, aux résultats à l'exportation (“subventions à l'exportation”). Une liste détaillée des subventions à l'exportation est annexée à l'Accord SMC. Les secondes sont les subventions subordonnées, soit exclusivement, soit parmi plusieurs autres conditions, à l'utilisation de produits nationaux de préférence à des produits importés (“subventions liées à la teneur en éléments d'origine nationale”). Ces deux catégories de subventions sont prohibées car elles visent à influer sur le commerce et sont donc les plus susceptibles d'avoir des effets défavorables pour les intérêts d'autres Membres.

La portée de ces prohibitions est relativement limitée. Les pays développés avaient déjà accepté de prohiber les subventions à l'exportation dans le cadre du Code des subventions du Tokyo Round et les subventions liées à la teneur en éléments d'origine nationale, telles que celles qui sont prohibées par l'Accord SMC, étaient déjà incompatibles avec l'article III du GATT de 1947. Ce qu'il faut surtout signaler au sujet du nouvel accord dans ce domaine, c'est qu'il étend ces obligations aux pays en développement Membres conformément à des règles de transition définies (voir plus loin la section consacrée au traitement spécial et différencié) et qu'il institue, à l'article 4, un mécanisme de règlement des différends rapide (dans un délai de trois mois) pour les plaintes relatives aux subventions prohibées.

Subventions pouvant donner lieu à une action. La plupart des subventions, comme les subventions à la production, relèvent de la catégorie de celles qui “peuvent donner lieu à une action”. Celles-ci ne sont pas prohibées. Elles peuvent cependant être contestées, par le biais soit du mécanisme multilatéral de règlement des différends, soit d'une mesure compensatoire, au cas où elles auraient des effets défavorables pour les intérêts d'un autre Membre. Il existe trois types d'effets défavorables. Il y a d'abord le dommage causé par les importations de produits subventionnés à une branche de production établie sur le territoire du Membre qui porte plainte. C'est le seul facteur pouvant servir de base à une mesure compensatoire. Il y a ensuite le préjudice grave, qui résulte habituellement d'effets défavorables (détournement d'exportations, par exemple) sur le marché du Membre qui accorde la subvention ou sur le marché d'un pays tiers. À la différence du dommage, le préjudice grave peut donc servir de base à une plainte concernant le tort causé aux intérêts d'un Membre en matière d'exportations. Enfin, il y a l'annulation ou la réduction d'avantages résultant du GATT de 1994, qui se produisent le plus souvent lorsque l'accès amélioré au marché qui est censé résulter d'une réduction tarifaire consolidée est compromis par le subventionnement.

La création d'un système de voies de recours multilatérales permettant aux Membres de contester les subventions ayant des effets défavorables représente un grand progrès par rapport au régime qui existait avant l'institution de l'OMC. La difficulté reste cependant la nécessité, dans la plupart des cas, pour le Membre qui porte plainte de démontrer les effets défavorables du subventionnement sur le commerce, ce qui exige une analyse axée sur des faits que les groupes spéciaux peuvent parfois avoir du mal à effectuer.(2).

Subventions agricoles. L'article 13 de l'Accord sur l'agriculture établit, pendant la période de mise en œuvre spécifiée dans l'Accord (jusqu'au 1er janvier 2003), des règles spéciales concernant le subventionnement des produits agricoles. Les subventions à l'exportation qui sont pleinement conformes à l'Accord sur l'agriculture ne sont pas prohibées par l'Accord SMC, même si elles demeurent sujettes à des mesures compensatoires. Les mesures de soutien interne pleinement conformes à l'Accord sur l'agriculture ne donnent pas lieu à une action sur le plan multilatéral, même si elles peuvent aussi faire l'objet de droits compensateurs. Enfin, le soutien interne relevant de la catégorie “verte” au sens de l'Accord sur l'agriculture ne peut pas faire l'objet d'action multilatérale ni de mesure compensatoire. Après la période de mise en œuvre, l'Accord SMC s'appliquera aux subventions agricoles visées par les dispositions de l'Accord sur l'agriculture, conformément à l'article 21 de cet accord.

  
  
Mesures compensatoires haut de page

La Partie V de l'Accord SMC énonce certaines prescriptions de fond qui doivent être respectées aux fins de l'application d'une mesure compensatoire, ainsi que des prescriptions de procédures détaillées régissant la conduite d'une enquête en matière de mesures compensatoires et l'imposition et le maintien en vigueur de telles mesures. Le non-respect de ces prescriptions de fond ou de procédure prévues à la Partie V peut entraîner le recours au mécanisme de règlement des différends et servir de base à l'invalidation de la mesure.

Règles de fond. Un Membre ne peut pas imposer de mesure compensatoire à moins de déterminer qu'il existe des importations subventionnées, un dommage causé à la branche de production nationale et un lien de causalité entre les importations subventionnées et le dommage. Comme il est dit plus haut, l'existence d'une subvention spécifique doit être déterminée conformément aux critères prévus à la Partie I de l'Accord. Les critères relatifs au dommage et au lien de causalité figurent cependant à la Partie V. A cet égard, l'Accord SMC comporte un élément nouveau important en ce sens qu'il autorise explicitement le cumul des effets des importations subventionnées en provenance de plusieurs Membres lorsqu'il est satisfait aux critères spécifiés. En outre, la Partie V contient les règles relatives à la détermination de l'existence et du montant d'un avantage.

Règles de procédure. La Partie V de l'Accord SMC contient des règles détaillées régissant l'ouverture et la conduite des enquêtes en matière de droits compensateurs, l'imposition de mesures provisoires et finales, le recours à des engagements et la durée d'application des mesures. Ces règles visent essentiellement à faire en sorte que les enquêtes soient menées de manière transparente, que toutes les parties intéressées aient pleinement la possibilité de défendre leurs intérêts et que les autorités chargées des enquêtes donnent des explications adéquates sur les fondements de leurs déterminations. On relèvera ci-après quelques-unes des principales innovations de l'Accord SMC:

  • Représentativité. L'Accord donne une définition chiffrée des circonstances dans lesquelles il existe un soutien suffisant de la part de la branche de production nationale pour justifier l'ouverture d'une enquête.
  • Enquête préliminaire. L'Accord prévoit qu'une enquête préliminaire doit être effectuée avant qu'une mesure provisoire puisse être imposée.
  • Engagements. L'Accord limite le recours aux engagements mettant fin aux enquêtes en matière de droits compensateurs, afin d'éviter l'application d'arrangements d'autolimitation ou de mesures analogues déguisés en engagements.
  • Clause d'extinction. L'Accord dispose qu'une mesure compensatoire doit prendre fin après cinq ans sauf s'il est déterminé que le maintien en vigueur de la mesure est nécessaire pour empêcher le subventionnement et le dommage de subsister ou de se reproduire.
  • Révision judiciaire. Aux termes de l'Accord, les Membres sont tenus de créer un tribunal indépendant qui vérifiera que les déterminations des autorités chargées des enquêtes sont compatibles avec le droit interne.

  
  
Règles de transition et traitement spécial et différencié
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Pays développés. Les Membres autrement non habilités à bénéficier d'un traitement spécial et différencié disposent d'un délai de trois ans à compter de la date à laquelle l'Accord SMC entre en vigueur pour eux pour éliminer progressivement les subventions prohibées. Celles-ci devaient être notifiées dans les 90 jours suivant la date d'entrée en vigueur de l'Accord sur l'OMC pour le Membre présentant la notification.

Pays en développement. L'Accord SMC reconnaît trois catégories de pays en développement Membres: les pays les moins avancés Membres (“PMA”), les Membres dont le PNB par habitant est inférieur à 1 000 dollars par an et qui sont énumérés à l'Annexe VII de l'Accord SMC, et les autres pays en développement. Plus le niveau de développement d'un Membre est bas, plus ledit Membre bénéficie d'un traitement favorable en ce qui concerne les disciplines relatives aux subventions. Par exemple, les PMA et les Membres dont le PNB par habitant est inférieur à 1 000 dollars par an et qui sont énumérés à l'Annexe VII sont exemptés de la prohibition touchant les subventions à l'exportation. Les autres pays en développement Membres disposent d'un délai de huit ans pour éliminer progressivement leurs subventions à l'exportation (ils ne peuvent pas relever le niveau de ces subventions pendant cette période). S'agissant des subventions au remplacement des importations, le délai imparti pour leur élimination est de huit ans pour les PMA et de cinq ans pour les autres pays en développement Membres. Un traitement plus favorable est aussi prévu pour les subventions donnant lieu à une action. Par exemple, certaines subventions liées aux programmes de privatisation des pays en développement Membres ne donnent pas lieu à une action sur le plan multilatéral, et la présomption de l'existence d'un préjudice grave pour les subventions définies ne s'applique pas aux pays en développement Membres. S'agissant des mesures compensatoires, les exportateurs de ces pays peuvent prétendre à un traitement plus favorable pour la clôture des enquêtes lorsque le niveau du subventionnement ou le volume des importations est peu élevé.

Membres dont l'économie est en voie de transformation en une économie de marché. Les Membres dont l'économie est en voie de transformation en une économie de marché disposent d'un délai de sept ans pour éliminer progressivement les subventions prohibées. Celles-ci doivent, cependant, avoir été notifiées dans les deux ans suivant la date d'entrée en vigueur de l'Accord sur l'OMC (soit au 31 décembre 1996), afin de bénéficier du traitement spécial. Un traitement préférentiel est aussi appliqué à ces Membres pour les subventions donnant lieu à une action.

  
  

Notifications
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Subventions. L'article 25 de l'Accord SMC dispose que les Membres doivent notifier toutes les subventions spécifiques (à tous les niveaux du gouvernement et pour tous les secteurs de produits, y compris l'agriculture) au Comité des subventions et des mesures compensatoires. Ils doivent présenter de nouvelles notifications complètes tous les trois ans et, dans l'intervalle, des notifications de mise à jour. Les notifications font l'objet d'un examen et d'un débat approfondis dans le cadre du Comité des subventions et des mesures compensatoires.

Législation et mesures en matière de droits compensateurs. Tous les Membres sont tenus de notifier leurs lois et réglementations au Comité des subventions et des mesures compensatoires en application de l'article 32.6 de l'Accord SMC. Les Membres doivent également notifier chaque semestre toutes les décisions en matière de droits compensateurs, ainsi que les décisions préliminaires ou finales en matière de droits compensateurs au moment où elles sont prises.

  
  
Règlement des différends haut de page

L'Accord SMC dispose que les règles pertinentes du Mémorandum d'accord sur le règlement des différends sont applicables d'une manière générale. Il prévoit néanmoins des procédures accélérées, notamment dans le cas des allégations concernant les subventions prohibées. Il établit aussi des mécanismes spéciaux pour le rassemblement des renseignements nécessaires à la détermination de l'existence d'un préjudice grave dans le cas de subventions donnant lieu à une action.

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Notes:

1. Lorsqu'il est entré en vigueur, l'Accord prévoyait une troisième catégorie, celle des subventions ne donnant pas lieu à une action. Cette catégorie (de même qu'une disposition établissant la présomption de l'existence d'un préjudice grave causé par certaines subventions) ne devait rester en vigueur qu'à titre provisoire pendant cinq ans, soit jusqu'au 31 décembre 1999, sauf si, conformément à l'article 31, le Comité SMC décidait par consensus de prolonger son existence. Au 31 décembre 1999, un tel consensus n'existait pas. Retour au texte
2. Pour remédier à ce problème, l'Accord SMC prévoyait l'existence, à titre provisoire pendant cinq ans, soit jusqu'au 31 décembre 1999, d'une sous-catégorie de subventions pouvant donner lieu à une action pour lesquelles il existait une présomption réfutable de l'existence d'un préjudice grave. En vertu de l'article 31, l'application de cette disposition (ainsi que de celles qui concernaient les subventions ne donnant pas lieu à une action) pouvait être prolongée par consensus par le Comité SMC. Au 31 décembre 1999, un tel consensus n'existait pas. Retour au texte