Examen des politiques commerciales des États membres de la SACU - Afrique du Sud, Botswana, Lesotho, Namibie et Swaziland

Dans la nouvelle série de rapports du Secrétariat de l'OMC, qui porte sur les pratiques et les politiques commerciales des cinq membres de la SACU - Afrique du Sud, Botswana, Lesotho, Namibie et Swaziland -, il est noté que le tarif extérieur de la SACU, jusqu'à présent fixé par l'Afrique du Sud, est extrêmement complexe, qu'il est souvent modifié et qu'il est parfois contraire aux intérêts des différents membres en matière d'exportation. La politique et les pratiques commerciales de chacun des membres (dont les points essentiels sont indiqués ci-après) font l'objet de rapports distincts. Ces rapports ainsi que les déclarations de politique générale de chacun des cinq gouvernements seront examinés par l'Organe d'examen des politiques commerciales de l'OMC les 21, 22 et 23 avril 1998. C'est la première fois depuis que l'accord établissant le mécanisme d'examen des politiques commerciales est entré en vigueur (1989) que le GATT ou l'OMC procède à un examen groupé des politiques commerciales de pays en développement.

Il ressort des rapports que l'Accord sur la SACU est le principal instrument régissant la politique commerciale commune des pays membres de la SACU. En vertu de ce texte, les membres prélèvent sur les produits importés des droits de douane, des droits d'accise, des taxes sur les ventes, des droits antidumping, des droits compensateurs et des droits de sauvegarde et appliquent des règles connexes établies par l'Afrique du Sud, de loin le principal partenaire commercial de l'union douanière. L'accord prévoit la circulation en franchise des marchandises dans le cadre de l'union douanière entre les cinq pays et accorde le droit de transit par le territoire sud-africain. Les droits perçus par les membres de la SACU sont déposés dans un fonds commun et répartis ultérieurement entre les membres par l'Afrique du Sud. Les rapports précisent que l'accord est actuellement renégocié et que les membres de la SACU cherchent à réviser le mode de répartition des recettes et de gestion de l'union douanière.

Le tarif extérieur commun de la SACU a atteint en moyenne 15 pour cent en juin 1997. Sur 44 pour cent des lignes tarifaires, notamment celles concernant les entrées de biens d'équipement et de produits qui ne sont pas fabriqués ou pour lesquels il n'existe pas de produit de remplacement en Afrique du Sud, le taux de droit est nul alors que les produits n'entrant pas dans cette catégorie sont frappés de droits relativement lourds. Les rapports spécifient que le droit de douane moyen le plus élevé a été enregistré dans le secteur manufacturier et s'établit à 15,6 pour cent au lieu de 5,6 pour cent pour l'agriculture et 1,4 pour cent pour les industries extractives. La structure du tarif extérieur commun, arrêtée par l'Afrique du Sud, est essentiellement le reflet des priorités et de la structure industrielle de cette dernière. Il est constaté que la structure tarifaire existante fait parfois obstacle aux exportations des industries des pays membres. Les membres autres que l'Afrique du Sud souffrent aussi de la complexité du régime tarifaire de la SACU qui prévoit des droits spécifiques, des droits ad valorem, des droits mixtes, des droits composés et des droits calculés selon une formule et des modifications qui lui sont fréquemment apportées. Ces deux facteurs sont considérés comme des entraves à la mise en œuvre et à l'administration du tarif.

Il est toutefois relevé que le programme de rationalisation tarifaire que l'Afrique du Sud a entrepris d'appliquer devrait simplifier notablement la structure du tarif douanier de la SACU. Ce programme peut malgré tout déboucher sur une accentuation de la progressivité des droits de douane et un taux effectif de protection plus élevé.

Les cinq pays de la SACU font aussi partie de la Communauté de développement de l'Afrique australe (SADC), dans le cadre de laquelle il a été établi un calendrier en vue de créer une zone de libre-échange et prévu une libre circulation des capitaux, des marchandises, des services et de la main-d'œuvre. La Communauté qui disposera de son propre mécanisme de règlement des différends est aussi un lien de coopération politique. Les membres de la SADC, à l'exclusion de l'Afrique du Sud, bénéficient aussi d'un accès préférentiel au marché de l'Union européenne en application de la Convention de Lomé.

Selon les rapports de l'OMC, le réseau d'accords commerciaux régionaux et préférentiels existant à l'intérieur de l'Afrique australe et entre l'Afrique australe et l'Europe pose un certain nombre de problèmes aux décideurs de la région. La SACU à laquelle il appartient encore de déterminer sa propre structure doit en outre songer à ses relations opérationnelles avec la SADC. Les relations du Botswana, du Lesotho, de la Namibie et du Swaziland avec l'Afrique du Sud (groupe "BLNS"), d'une part, et les relations de l'Afrique du Sud au titre de son futur accord commercial bilatéral avec l'Union européenne, d'autre part, constituent un troisième élément de la problématique commerciale régionale et préférentielle. Il est à craindre que l'évolution de cet ensemble complexe de relations ne crée un système de droits de douane, de préférences et de règles d'origine qui pourrait avoir ultérieurement des effets de distorsion sur le commerce.

On trouvera résumés ci-après les aspects essentiels des rapports du Secrétariat de l'OMC. Le texte de ces rapports peut être obtenu sur le site Web de l'OMC (sous Examen des politiques commerciales) ou auprès de la Division de l'information et des relations avec les médias de l'OMC.

Afrique du Sud

Après la fin de l'apartheid et les élections multipartites de 1994, le gouvernement sud-africain a mis en train une réforme des politiques économique et commerciale. Une réintégration rapide de l'économie au système commercial multilatéral est actuellement en cours. Selon le rapport du Secrétariat, le programme quinquennal de libéralisation du commerce aidera les produits sud-africains à soutenir la concurrence internationale, mais les décideurs devraient continuer à prendre des dispositions en vue de simplifier et de coordonner les divers aspects de la politique commerciale, en particulier de la structure tarifaire.

Le gouvernement sud-africain espère accroître les investissements et réorienter les ressources mobilisées par la structure industrielle à forte intensité de capital qui a caractérisé l'économie pendant une grande partie de la période d'apartheid. Le rapport fait observer que l'Afrique du Sud s'est résolument tournée vers l'extérieur en axant ses efforts sur la promotion des exportations par un grand nombre d'encouragements tels que les avantages tarifaires et les moyens de crédit. Le principal objectif de la politique économique du pays est d'augmenter la valeur des produits à forte composante de main-d'œuvre afin d'abaisser le niveau du chômage (29 pour cent de la population économiquement active). Les droits de douane et les mesures d'action sur l'offre sont les principaux instruments de la politique commerciale. Les restrictions quantitatives ont été supprimées dans une large mesure.

L'exploitation minière et les activités connexes restent le fer de lance de l'économie sud-africaine et représentent quelque 40 pour cent des recettes provenant de l'exportation des marchandises. À ce titre, les industries extractives absorbent la plus grande part de l'assistance financière. Le secteur manufacturier, largement centré sur la transformation des matières premières minérales, compte pour près de 25 pour cent dans le PIB. Sa compétitivité sur le plan international souffre néanmoins du manque de main-d'œuvre qualifiée. Cette branche de production est protégée surtout par des droits de douane, lesquels atteignent en moyenne près de 16 pour cent. Les textiles, les vêtements et les articles connexes figurent aussi parmi les produits bénéficiant d'une forte protection tarifaire. Les services sont le principal employeur et constituent plus de la moitié de l'ensemble du marché du travail, leur contribution au PIB s'élevant à 53 pour cent. Dans le domaine de l'agriculture, le gouvernement favorise la déréglementation du système de commercialisation en particulier en diminuant le nombre des offices de commercialisation. Les droits de douane qui frappent les produits agricoles s'échelonnent entre zéro et 35 pour cent, soit une moyenne arithmétique de 5,6 pour cent. Les consolidations à un taux plafond, qui peuvent atteindre presque 400 pour cent, laissent une marge considérable pour des augmentations discrétionnaires des droits appliqués.

Au cours des dernières années, les importations de marchandises ont progressé plus rapidement que les exportations. L'Afrique du Sud exporte notamment des machines, des véhicules à moteur et des engrais à destination des pays africains ainsi que des minéraux et des produits agricoles à destination des pays développés, essentiellement l'Allemagne, les États-Unis, l'Italie, le Japon et le Royaume-Uni. Les premiers fournisseurs de l'Afrique du Sud sont l'Allemagne, les États-Unis, le Japon et le Royaume-Uni.

Il est constaté dans le rapport que, si l'Afrique du Sud a privatisé ou commercialisé un certain nombre d'entreprises publiques au début des années 90, le processus s'est depuis lors ralenti. Plusieurs entreprises publiques détiennent un monopole ou ont une participation majoritaire dans divers secteurs dont l'électricité, l'eau, les transports et les communications et les industries extractives. Dans le domaine agricole, 14 offices de commercialisation sont encore en activité. Dans celui des services, bien que la situation se soit améliorée grâce à la restructuration de plusieurs fournisseurs de services contrôlés par l'État et à l'ouverture du pays aux capitaux étrangers, la poursuite de la libéralisation contribuerait à accroître la compétitivité des exportations sud-africaines.

Botswana

Depuis qu'il a accédé à l'indépendance, en 1966, le Botswana a connu une croissance remarquable qui est attribuable pour une large part aux résultats obtenus dans le secteur minier. Le rapport du Secrétariat de l'OMC sur sa politique commerciale fait observer que son économie vigoureuse et la structure de ses exportations en font le pays du groupe BLNS le moins tributaire des recettes réparties par l'Afrique du Sud. La libéralisation des services dans des domaines comme les télécommunications, les finances, l'assurance et les transports aidera le Botswana à développer son potentiel commercial qui est considérable. Dans l'intervalle, la mise en place de voies de communication nouvelles passant par la Namibie encouragera la diversification des échanges. Le Botswana, étant donné les ressources dont il dispose, a tout intérêt à ce que la SACU procède à une restructuration interne et institue un tarif commun de nature à atténuer les facteurs faisant actuellement obstacle aux exportations et à encourager une plus grande ouverture sur l'ensemble de l'Afrique australe et le reste du monde.

Le Botswana exporte essentiellement des diamants (environ 70 pour cent des exportations totales de marchandises) dont plus de 70 pour cent à destination du Royaume-Uni et de la Suisse. Le Royaume-Uni est en outre son principal client pour la viande bovine qui bénéficie d'un accès préférentiel en franchise de droits, dans les limites d'un contingent, au marché de l'Union européenne. Pour ce qui est des importations, l'Afrique du Sud est de loin son premier fournisseur. Les importations en provenance de cette dernière comprennent cependant des marchandises d'autres origines qui transitent par le territoire sud-africain, le Botswana étant un pays sans littoral.

Le rapport note que la production manufacturière s'est fortement développée notamment dans le secteur des textiles et dans celui du montage des véhicules à moteur. S'agissant des services, les télécommunications ont progressé rapidement. Les services bancaires sont ouverts à une concurrence nouvelle et le tourisme représente une importante source potentielle de devises.

Lesotho

Figurant au nombre des pays les moins avancés, enclavé dans l'Afrique du Sud et fortement tributaire de cette dernière, le Lesotho est le membre le plus pauvre de la SACU. L'agriculture de subsistance est la principale occupation de la plupart des ménages ruraux. Le rapport de l'OMC indique que le gros des revenus de ces ménages provient des envois de fonds des travailleurs migrants employés en Afrique du Sud. Ces envois comptent pour plus de 30 pour cent dans le PNB – pour presque 45 pour cent dans le PIB – et représentent plus du double des recettes d'exportation enregistrées en 1996. Le perfectionnement passif dans le secteur des vêtements et celui des chaussures produit environ un tiers des recettes découlant des exportations de marchandises. Les recettes versées par la caisse commune de la SACU constituent plus de 50 pour cent des recettes budgétaires et couvrent plus de 70 pour cent des dépenses ordinaires, ces deux chiffres étant les plus élevés qui aient été atteints dans le cadre de la SACU.

Le Lesotho s'est vu accorder un accès préférentiel au marché de l'Union européenne en application de la Convention de Lomé. Jusqu'à une date récente, l'industrie du vêtement était le principal bénéficiaire des préférences résultant de cette convention, mais des prescriptions relatives aux règles d'origine ont réduit ses possibilités d'exportation. Le Lesotho peut aussi accéder en franchise de droits au marché des États-Unis au titre du schéma de préférences de ce pays. La plupart des exportations de vêtements et de textiles à destination des États-Unis ne sont assujetties à aucune limitation contingentaire.

Le rapport de l'OMC note que, étant donné l'extrême dépendance du Lesotho à l'égard de l'Afrique du Sud pour le commerce et les envois de fonds des travailleurs, il est de la plus haute importance que le tarif douanier de la SACU ait une structure stable et tournée vers l'extérieur. Le développement économique semble devoir être fonction des conditions libérales qui seront consenties aux négociants et aux investisseurs en Afrique australe et de la facilité d'accès des exportations potentielles aux autres marchés.

Namibie

La Namibie a une économie fortement duale comportant un secteur formel et un secteur informel nettement séparés. Le rapport de l'OMC spécifie que le PIB attribuable au secteur formel est essentiellement tributaire des industries extractives – diamant et uranium – et de l'agriculture. L'économie namibienne est très dépendante du commerce et les recettes douanières provenant de la caisse commune de la SACU représentent environ un tiers des rentrées fiscales. Les recettes dues à l'exportation de matières premières minérales comptent pour près de 60 pour cent dans les exportations totales de marchandises, la part des diamants atteignant environ 40 pour cent. Selon le rapport, l'augmentation des recettes procurées par les exportations de diamant et d'autres minéraux devrait permettre à la Namibie d'acquérir une plus grande indépendance économique au sein de la zone de la SACU. Par ailleurs le commerce se diversifie de façon croissante, qu'il s'agisse de la variété des produits ou de la répartition géographique, à mesure que le développement économique progresse.

Membre de la SADC, au sein de laquelle elle est chargée de coordonner les activités régionales dans le domaine de la pêche, la Namibie fait aussi partie du Marché commun de l'Afrique orientale et australe (COMESA). Le rapport note cependant que, dans le cadre du COMESA, elle n'a de courants d'échanges importants qu'avec le Zimbabwe auquel elle est liée par un accord commercial préférentiel. En application de la Convention de Lomé, la Namibie bénéficie d'un accès préférentiel, assujetti à des restrictions contingentaires, au marché de l'Union européenne pour la viande de bœuf. La Namibie peut aussi accéder au titre du SGP aux marchés de la plupart des pays développés.

La Namibie a adopté des mesures en vue de commercialiser les entreprises publiques ne remplissant pas des fonctions-clés et de préciser les relations financières entre le gouvernement et les entreprises semi-publiques pour accroître la responsabilité publique de ces dernières. À ce jour, les services postaux et les services de télécommunication, les services des stations touristiques et les services d'alimentation en eau qui relevaient de différents ministères ont été ou sont actuellement transférés à des entreprises publiques. Aucun programme complet de privatisation n'est toutefois encore en voie de réalisation.

L'appartenance de la Namibie à la SACU et à la SADC donne à penser qu'un ensemble de politiques commerciales tournées vers l'extérieur est à ses yeux de la plus haute importance. Une augmentation soutenue des recettes provenant de l'exportation des diamants et d'autres minéraux devrait permettre à ce pays d'acquérir une plus grande indépendance économique dans la zone de la SACU et de renforcer sa capacité de défendre, mais de manière coordonnée, ses propres intérêts.

Swaziland

La croissance économique du Swaziland se trouve actuellement ralentie par le retour des entreprises en Afrique du Sud. Au cours des années 80 où beaucoup de sociétés se sont réimplantées au Swaziland pour éviter les sanctions économiques contre l'Afrique du Sud, l'économie swazie a progressé au taux moyen de 7 pour cent par an alors que le taux courant et le taux prévu s'établissent à 3 pour cent. Les flux d'investissements ont aussi sensiblement fléchi.

Le rapport de l'OMC sur la politique et les pratiques commerciales du Swaziland indique que l'Afrique du Sud et l'Union européenne sont les principaux partenaires commerciaux du pays. L'Afrique du Sud a été le lieu de provenance ou de transit de 95 pour cent de ses importations et la destination de 58 pour cent de ses exportations. L'UE absorbe 14 à 20 pour cent des exportations swazies qui consistent essentiellement en sucre, produit bénéficiant d'un accès préférentiel à son marché en vertu du Protocole sur le sucre.

Selon le rapport de l'OMC, les exportations traditionnelles du Swaziland sont les produits de l'agriculture et de la sylviculture. Les produits alimentaires, la transformation des boissons et d'autres activités manufacturières prennent de l'extension et représentent à l'heure actuelle plus de 35 pour cent du PIB. Si les dépenses d'équipement ont fléchi au cours des années 90, une expansion appréciable a été enregistrée dans les branches de production existantes comme la fabrication de réfrigérateurs, la production de pâte de bois et le raffinage du sucre.

Étant donné le degré élevé de dépendance économique du Swaziland à l'égard de l'Afrique du Sud, il est de la plus grande importance que le tarif de la SACU ait une structure stable et tournée vers l'extérieur. La reprise de l'économie semble devoir dépendre de conditions libérales pour le commerce dans l'Afrique australe et de la facilité d'accès à d'autres marchés. Le Swaziland tient donc beaucoup à ce que soit mis en place un régime de commerce extérieur qui prévienne tout facteur faisant obstacle aux exportations et qui encourage son intégration à la région plus vaste de l'Afrique australe et au marché mondial.

Notes à l'intention des rédactions

Les rapports du Secrétariat de l'OMC ainsi que les déclarations de politique générale présentés par les États membres de la SACU seront examinés par l'Organe d'examen des politiques commerciales (OEPC) de l'OMC les 21, 22 et 23 avril 1998. L'OEPC évalue collectivement, de manière régulière, toute la gamme des politiques et pratiques commerciales des différents pays Membres en vue de suivre les tendances et faits nouveaux qui peuvent avoir une incidence sur le système de commerce mondial. Les rapports, ainsi qu'un compte rendu des débats de l'OEPC et des conclusions du Président, seront publiés en temps voulu et pourront être obtenus auprès du Secrétariat de l'OMC, Centre William Rappard, 154 rue de Lausanne, 1211 Genève 21.

Les rapports portent sur l'évolution des différents aspects de la politique commerciale de chacun des États membres de la SACU, y compris les lois et réglementations nationales, le cadre institutionnel, les politiques commerciales par mesure et par secteur. Depuis que l'Accord instituant l'OMC est entré en vigueur, les domaines nouveaux du commerce des services et des aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce sont aussi passés en revue. Les journalistes peuvent obtenir sur demande les rapports in extenso auprès du Secrétariat de l'OMC. Le texte intégral du rapport du Secrétariat de l'OMC est également à la disposition de la presse sur le site Web de l'OMC (sous Salle de presse).

Depuis décembre 1989, il a été procédé à l'examen de la politique commerciale des pays ou groupes de pays suivants: Afrique du Sud (1993), Argentine (1992), Australie (1989 et 1994), Autriche (1992), Bangladesh (1992), Bénin (1997), Bolivie (1993), Brésil (1992 et 1996), Cameroun (1995), Canada (1990, 1992, 1994 et 1996), Chili (1991 et 1997), Chypre (1997), Colombie (1990 et 1996), Communautés européennes (1991, 1993, 1995 et 1997), Corée, Rép. de (1992 et 1996), Costa Rica (1995), Côte d'Ivoire (1995), Égypte (1992), El Salvador (1996), États-Unis (1989, 1992, 1994 et 1996), Fidji (1997), Finlande (1992), Ghana (1992), Hong Kong (1990 et 1994), Hongrie (1991), Inde (1993), Indonésie (1991 et 1994), Islande (1994), Israël (1994), Japon (1990, 1992, 1995 et 1998), Kenya (1993), Macao (1994), Malaisie (1993 et 1997), Maroc (1989 et 1996), Maurice (1995), Mexique (1993 et 1997), Nigeria (1991), Norvège, (1991 et 1996), Nouvelle-Zélande (1990 et 1996), Ouganda (1995), Pakistan (1995), Paraguay (1997), Pérou (1994), Philippines (1993), Pologne (1993), République dominicaine (1996), République slovaque (1995), République tchèque (1996), Roumanie (1992), Sénégal (1994), Singapour (1992 et 1996), Sri Lanka (1995), Suède (1990 et 1994), Suisse (1991 et 1996), Thaïlande (1991 et 1995), Tunisie (1994), Turquie (1994), Uruguay (1992), Venezuela (1996), Zambie (1996) et Zimbabwe (1994).