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“Desde la perspectiva del sistema multilateral de comercio, nos encontramos ahora ante la doble tarea de ampliar geográficamente el alcance del sistema para hacerlo realmente mundial, y de asegurarnos de que sigue siendo efectivo en una situación de creciente complejidad en las relaciones económicas internacionales”.

En una sugerente conferencia, el Sr. Ruggiero esbozó los aspectos más apremiantes del programa que, actualmente y para un futuro previsible, tiene ante sí el sistema multilateral de comercio, poniendo de relieve que la OMC, ahora que se está convirtiendo en una institución más amplia y de más vastos cometidos, tiene que atender a una diversidad aún mayor de intereses.

Un objetivo fundamental era incluir a China, Rusia y otras economías en transición dentro del sistema multilateral de comercio, en condiciones que contribuyan al proceso de reforma de cada una de esas economías, pero que además mantengan plenamente la integridad del sistema. Muchos países en desarrollo habían “dejado de lado la antigua separación entre el Norte y el Sur” y habían “depositado su fe en el sistema de comercio de la OMC, que les ofrece continuidad, estabilidad y oportunidades comerciales para el futuro”, adoptando una política comercial cada vez más liberalizada y confiando cada vez más en la competencia internacional para la obtención de ingresos y el fomento de su crecimiento. Es cierto que, en relación con los países en desarrollo de escasos ingresos que evidentemente no se están beneficiando como debieran de la creciente prosperidad mundial, la OMC ha de asumir una responsabilidad compartida. Y tiene que conseguir, además, que esos países puedan diversificar la producción que ellos destinan a la exportación y ampliar sobre una base competitiva el acceso de esos productos a los mercados de otros países.

El Sr. Ruggiero destacó la necesidad de que la memorable creación de la OMC diera lugar a la aparición de un sistema robusto, y continuamente en evolución, como la economía mundial que ha de sustentar. Su credibilidad depende del fiel cumplimiento por los gobiernos miembros de las normas, disciplinas y compromisos de apertura del mercado resultantes de la Ronda Uruguay y de la ejecución eficaz del mandato derivado de la propia Ronda, de celebrar nuevas negociaciones, especialmente en el sector del comercio de servicios.

El Sr. Ruggiero continuó describiendo las cuestiones que posiblemente habría que abordar en el nuevo programa impuesto por el más amplio proceso geopolítico de integración económica mundial, cuestiones entre las que figuraban las de las relaciones entre el comercio y el medio ambiente, las normas comerciales y sociales, los principios de reciprocidad y de nación más favorecida, el crecimiento del regionalismo y el sistema multilateral de comercio, y la relación entre las inversiones y una política de competencia. “Los retos ante los que se encuentra el sistema multilateral de comercio”, dijo el Sr. Ruggiero, “rebasan los límites de los problemas comerciales tal y como venían definiéndose hasta ahora. La confluencia de los acontecimientos políticos y económicos de los últimos años nos sitúa en el umbral de una oportunidad histórica de establecer un sistema realmente mundial para el desarrollo eficaz de las relaciones económicas internacionales”.

Se adjunta el texto íntegro del discurso del Sr. Ruggiero.

Nota para los editores:

Paul-Henri Spaak (1899-1972) fue el principal político de Bélgica en los decenios que siguieron a la segunda guerra mundial y uno de los pioneros de la cooperación europea. Desempeñó un importante papel en la creación de la Comunidad Económica Europea y de la Organización del Tratado del Atlántico Norte.

Un reto mundial : oportunidades y opciones que se ofrecen en el sistema multilateral de comercio
Decimocuarta Conferencia Paul-Henri Spaak por Renato Ruggiero
Director General de la Organización Mundial del Comercio
Universidad de Harvard, 16 de octubre de 1995

I

Es para mí un placer estar hoy aquí para pronunciar la decimocuarta conferencia Paul-Henri Spaak y honrar de ese modo la memoria de un gran visionario y político europeo. Spaak consagró su vida a la causa de la cooperación internacional, aportando a ella su máxima contribución en un momento en que los dirigentes de todo el mundo trataban de redefinir el orden mundial, a raíz del conflicto armado más generalizado de toda la historia de la humanidad. Nada más lógico que el que Paul-Henri Spaak, que era un paneuropeo comprometido, fuera al mismo tiempo ferviente partidario de la solidaridad atlántica: se trataba, después de todo, de piezas complementarias de un mismo rompecabezas. Pero tampoco hoy, en este mundo extraordinariamente interdependiente, creo yo que podamos hablar de cooperación internacional sin adoptar una visión global de las cosas. Tal es la razón por la que ahora voy a referirme a la cooperación internacional en su sentido más amplio, y estoy seguro de que no les sorprenderá que insista sobre todo en la importancia fundamental del sistema multilateral de comercio para el crecimiento y la estabilidad internacionales. Me gustaría transmitirles a ustedes el sentido de un sistema que está continuamente en evolución, justamente como la economía mundial a la que sirve de respaldo. Permítaseme empezar por donde empezó Spaak en su lucha por la reconstrucción de un mundo mejor, después de 1945. Y espero poder mostrarles, a medida que vayamos avanzando, que los problemas y las oportunidades ante los que hoy nos encontramos son en cierto modo comparables a los que se plantearon a los fundadores de nuestro sistema. Su visión es algo que tenemos urgente necesidad de hacer hoy nuestra.

Con las lecciones de un nacionalismo destructor y de una política económica introvertida, recientes todavía en las mentes de todos, los arreglos internacionales de comercio de la posguerra estaban concebidos para crear entre todas las naciones una interdependencia económica mutua que contribuyera a salvaguardar la paz y la seguridad. El comercio había de desempeñar una función central en la consolidación de las relaciones entre las naciones y en el afianzamiento de la armonía internacional. A partir de sus comienzos, en gran parte inspirados por los Estados Unidos y de orientación trasatlántica, el sistema comercial del GATT ha aportado, en un ámbito cada vez más amplio, una contribución vital a la paz y la prosperidad en el curso de los últimos 50 años.

Las bases del sistema estaban profundamente enraizadas en el principio de no discriminación y ponían de relieve una sólida relación contractual reglamentada entre sus miembros. Estos dos elementos fueron la fuente del éxito del GATT, éxito que se refleja en el hecho de que el comercio internacional se multiplicara por 13 desde 1950. Cada vez son más las oportunidades económicas que se basan en el intercambio internacional. En los Estados Unidos, por ejemplo, las exportaciones no representaban más que el 5 por ciento del ingreso nacional en 1960, pero en los primeros años del decenio de 1990 el porcentaje de las exportaciones en el PIB se había duplicado con creces. Desgraciadamente, no disponemos de buenas estadísticas sobre el comercio internacional de servicios, pero sabemos que el comercio de servicios se está ampliando a un ritmo todavía más rápido que el de mercancías y representa ahora el 20 por ciento aproximadamente de las corrientes comerciales internacionales.

A medida que aumenta la importancia del comercio, aumenta la contribución de éste a la creación y el mantenimiento de empleos. Sólo en los Estados Unidos, más de 7 millones de empleos dependen de las exportaciones de mercancías. Alrededor de la tercera parte de todos los puestos de trabajo creados en los Estados Unidos en el curso de los últimos diez años tienen su origen en el aumento de las exportaciones de productos, y prácticamente todos los nuevos empleos relacionados con las manufacturas deben su existencia a las actividades de exportación. Si dispusiéramos de cifras sobre los servicios, el resultado sería todavía más impresionante.

También el flujo de las inversiones internacionales se ha desarrollado espectacularmente en los últimos años. La afluencia de inversiones extranjeras directas a todos los países ascendió por término medio a 50.000 millones de dólares EE.UU. al año durante la primera mitad del decenio de 1980, y se ha elevado a 194.000 millones en 1993. Hubo un momento en que las empresas internacionales tendían a ver el comercio y las inversiones como uno de los medios que podían garantizarles el acceso a los mercados extranjeros. Hoy, las empresas tienen que ser capaces tanto de invertir como de comerciar a escala mundial, y para ello dependen de unos regímenes abiertos y previsibles de comercio e inversión.

El GATT presidió ocho rondas de negociaciones comerciales multilaterales. En el curso de ellas, fue rebajando los aranceles aduaneros hasta reducirlos al promedio actual de menos del 4 por ciento, una décima parte de los que se aplicaban en el período inmediatamente posterior a la guerra. Al reducirse los aranceles, han pasado a primer plano otras medidas restrictivas del comercio. En las últimas rondas de negociaciones del GATT se ha dado por eso más importancia a los obstáculos no arancelarios al comercio, creándose un conjunto cada vez más amplio y complejo de derechos y obligaciones. Al mismo tiempo, los negociadores se han aventurado en nuevos terrenos de política general, ajenos a los puramente relacionados con el comercio de mercancías, con objeto de lograr que el sistema reúna las condiciones necesarias para cumplir la tarea de ordenar las relaciones económicas internacionales en el mundo de hoy.

La Ronda Uruguay, recientemente terminada, constituye el ejemplo más claro de cómo nuestro programa se ha ido ampliando para responder a las necesidades de cada momento. La Ronda Uruguay transformó al GATT en la Organización Mundial del Comercio, asentando el sistema del comercio sobre bases institucionales coherentes y sólidas. Y creando, por ejemplo, un nuevo procedimiento integrado de solución de controversias, que garantiza una solución rápida, objetiva y neutral de las diferencias comerciales que puedan plantearse entre los gobiernos. La Ronda consiguió también importantes progresos en sectores, como los de la agricultura y los textiles, en los que más han perdurado las políticas proteccionistas, e introdujo una disciplina más estricta en materia de subvenciones, comercio de Estado, normas técnicas y procedimientos de obtención de licencias, para no citar más que algunos ejemplos. La Ronda Uruguay fue además la primera en la que se trató del comercio de servicios y de la protección de los derechos de propiedad intelectual. Este compromiso, que aún se mantiene, con la liberalización del comercio y el mejoramiento de la competencia constituye una contribución esencial de unos gobiernos con visión de futuro a unas actividades económicas globalizadas.

    La globalización, que para mí significa una multiplicidad de relaciones económicas mutuamente complementarias entre las economías nacionales, es una consecuencia natural de los progresos tecnológicos que se han registrado en las comunicaciones y los transportes. La globalización se ha visto además fomentada por el entorno favorable que para ella han creado las reglas y los compromisos de acceso al mercado, del sistema multilateral. De ese modo, el apoyo de los gobiernos y la moderna tecnología han inducido a empresas y empresarios a operar -como la mayoría de ellos deseaban, naturalmente- a través de las fronteras, de un modo que hubiera sido muy difícil hace 20 ó 30 años. La realidad de la integración global (o lo que es lo mismo, mundial) se refleja claramente en la forma en que el aumento del comercio ha rebasado año tras año al aumento de la producción: cada 10 por ciento de aumento de la producción ha ido acompañado de un 16 por ciento de aumento del comercio mundial. Y esta tendencia se está acelerando: el año pasado, el aumento del comercio mundial casi triplicó el de la producción. Este incremento de la proporción entre el comercio y la producción mundiales no sólo indica la creciente interdependencia entre las naciones, sino que, al poner de relieve el hecho de que el comercio internacional ha dado constantemente más pruebas de dinamismo que la producción en el período de la posguerra, destaca el papel central del comercio internacional en el crecimiento económico de ese período.

No faltan, por supuesto, aquellos a los que les gustaría retrasar el reloj para hacer desaparecer la interdependencia de los países, pero nadie puede interrumpir el curso de la historia. La interdependencia ha contribuido de manera increíble al aumento de los ingresos y al fomento de la paz entre las naciones, y no puede por menos de perdurar ... y de hacerse cada vez mayor. El reto al que ahora hemos de responder es el de conseguir que esa interdependencia sea cada vez más beneficiosa y que sus beneficios se extiendan a todas las naciones.

Es un reto formidable, lo reconozco. Pero recientes acontecimientos nos han ofrecido también una oportunidad histórica, una posibilidad de definir algo distinto y duradero en las relaciones internacionales. Las premisas políticas tanto tiempo vigentes y previsibles de la guerra fría han dejado de tener curso. También han cambiado irrevocablemente las relaciones Norte-Sur, tantas veces dominadas en el pasado por una polarización innecesaria y un diálogo de sordos. Mientras que el colapso del comunismo quedó vivamente simbolizado por el derrumbamiento del Muro de Berlín, nada señaló análogamente a la atención del mundo los cambios que han tenido lugar en las relaciones entre los países desarrollados y en desarrollo. Algún día, sin embargo, veremos cómo esos cambios han sido igualmente transcendentes.

II

Desde la perspectiva del sistema multilateral de comercio, ¿qué significa, pues, todo esto? Nos encontramos ahora ante una doble tarea. Tenemos que ampliar el ámbito geográfico del sistema para hacerlo realmente mundial, y tenemos al mismo tiempo que asegurarnos de que sigue siendo efectivo en una situación de creciente complejidad en las relaciones económicas internacionales. Todos ustedes tendrán conciencia del incesante debate que viene desarrollándose en el marco de la Unión Europea sobre las opciones que se plantean entre la extensión geográfica de la Unión y la consolidación de sus disposiciones sustantivas. Es éste un debate políticamente comprometido, dado que ampliación y consolidación son muchas veces consideradas como soluciones mutuamente excluyentes. Para el sistema multilateral de comercio, sin embargo, eso no es cierto. Y precisamente porque la OMC aspira a ser una entidad realmente mundial y comercialmente significativa, tenemos que avanzar simultáneamente en ambos frentes.

Por lo que se refiere a la ampliación geográfica, tenemos que resolver una serie de cuestiones. Primero, los 12 o más Estados creados como consecuencia del colapso de la Unión Soviética aspiran, o aspirarán en breve, a formar parte de la OMC. El procedimiento de adhesión de Rusia está ya en curso, como los están los de otros antiguos países de la desaparecida Unión Soviética, como los Estados Bálticos, Ucrania y Armenia. De las relaciones entre China y el GATT se ha venido tratando desde hace unos diez años. Y la entrada de China, Rusia y otras economías en transición en la OMC, en calidad de participantes de pleno derecho, es uno de nuestros objetivos fundamentales para los próximos meses y años.

En otros tiempos se permitió el ingreso en el GATT de economías de planificación centralizada, como Polonia, Rumania y Hungría, que no habían emprendido todavía ningún esfuerzo serio de reforma económica. Para esos casos se prepararon protocolos especiales de adhesión, en los que se reconocía la falta de oportunidades comerciales derivadas de las fuerzas del mercado, falta que se trataba de suplir mediante compromisos de ampliación de las importaciones, que permitían en todo caso la supervivencia de arreglos comerciales discriminatorios. Pero las razones de conveniencia política y la limitada importancia económica de esos arreglos no tienen ya vigencia en la OMC de hoy. Las economías en transición están comprometidas en espectaculares y difíciles transformaciones económicas para la introducción de un sistema basado en el mercado. Las condiciones de su eventual adhesión a la OMC tienen que contribuir al proceso de reforma, y tienen que ser realistas. Ahora bien, el simple tamaño y la potencia económica de algunos de esos países exige también que las condiciones de adhesión respalden plenamente la integridad del sistema de comercio de la OMC. La coherencia del sistema no puede sacrificarse en aras de la universalidad ..., aunque ésta sea la meta final; porque un sistema de comercio mundial que excluya a una gran parte de la población del mundo es una contradicción.

La otra revolución geopolítica en el sistema de comercio es el gran avance que se ha registrado en la participación de los países en desarrollo. En el curso del último decenio han sido docenas los países en desarrollo que han adoptado una política de comercio más liberal y han confiado en mayor medida en la competencia internacional para la obtención de ingresos y el crecimiento. Durante los últimos diez años, más de 70 países en desarrollo han adoptado medidas unilaterales de liberalización. Este proceso ha terminado con la antigua división Norte-Sur. Muchos países de niveles totalmente distintos de ingresos y desarrollo han depositado su fe en el sistema de comercio de la OMC, que les ofrece continuidad, estabilidad y oportunidades comerciales para el futuro. No significa esto que los intereses y las prioridades de todos los países sean idénticos. Porque si bien parte de la función de la OMC es definir, siempre que sea posible, la comunidad de intereses, y fomentar una acción conjunta, los países no pueden ser obligados a aceptar esa situación, sino que tienen que ser convencidos del interés que tiene para cada uno de ellos. De aquí que, a medida que la OMC amplía su ámbito geográfico y de actividad, tiene que compaginar una gama cada vez mayor de intereses. Esa tarea puede ser ahora más difícil que en el mundo más sencillo de antes, que estaba dominado por unos cuantos países, del mismo modo de pensar; pero tenemos que conseguirlo, y los resultados no serán menos satisfactorios.

No obstante, como ya he dicho, entre los distintos países en desarrollo miembros de la OMC los intereses no son siempre los mismos. Mientras que muchos de ellos siguen creciendo y modernizándose, y creando suficiente riqueza para que sus habitantes vivan cada vez mejor, algunos países en desarrollo de escasos ingresos es evidente que no participan de la creciente prosperidad global. Ninguna sociedad puede participar realmente de las oportunidades de un mercado mundial si muchos de sus ciudadanos carecen de lo necesario para vivir. Nosotros compartimos la responsabilidad de ofrecer a esos países las condiciones necesarias para salir de la situación en que se encuentran. Por lo que se refiere al sistema de comercio, tenemos que hacer cuanto podamos para que los países en desarrollo de bajos ingresos puedan diversificar su producción destinada a la exportación, y ampliar sobre una base competitiva los mercados de sus exportaciones. En la OMC estamos preparando un programa especial para África, en particular, cuyo objeto es ayudar a los gobiernos a aprovechar mejor las oportunidades de comercio internacional e inversiones extranjeras. Es éste un modesto esfuerzo que tiene que completarse, especialmente en colaboración con otras instituciones económicas multilaterales.

III

Hasta aquí por lo que se refiere a la tarea con que nos encontramos para hacer el sistema de comercio de la OMC verdaderamente universal desde un punto de vista geográfico. ¿Qué podemos decir acerca de la consolidación del sistema? Insistiendo en la liberalización, abriendo caminos en sectores del comercio en los que el proteccionismo llevaba mucho tiempo atrincherado, y abordando sin temor aspectos totalmente nuevos pero muy importantes del comercio, la Ronda Uruguay hizo una señalada contribución a las relaciones comerciales internacionales. La creación de la OMC constituyó un verdadero hito en ese proceso. Pero después de cada parto, es necesario ocuparse del niño. Y a este respecto yo veo tres tareas esenciales de las que habrá de ocuparse nuestra nueva institución en los próximos años. La primera es consolidar lo que ya hemos hecho. La segunda, concretar el programa de negociaciones previstas, que está esencialmente constituido por cuestiones que quedaron pendientes en la Ronda. La tercera, hacer frente a los nuevos desafíos que ya se perfilan en el horizonte. Permítaseme decir algunas palabras acerca de cada una de esas tareas.

• Primero, consolidación, o aplicación. La mera enumeración de los temas que se trataron en la Ronda Uruguay resulta abrumadora, incluso para los más audaces. Los textos que de ella salieron comprenden no menos de 19 acuerdos, 24 decisiones, 8 entendimientos y 3 declaraciones. Algunos de esos textos son evidentemente más importantes que otros, pero todos juntos representan cerca de 500 páginas de documentos cuidadosamente elaborados y repletos de compromisos. (Quizás no debiera referirme a las otras 24.000 páginas de compromisos específicos de acceso al mercado.) Para algunos países, algunos de esos compromisos coincidirán con la política que ya aplican. En otros casos, sin embargo, se impone el cambio. Y de todos los Miembros de la OMC se requiere un esfuerzo concertado para consolidar los resultados de la Ronda Uruguay y garantizar su pleno cumplimiento. Una cuestión sobre la que cabe opinar es la de la posible aceleración del escalonamiento concertado para algunos de esos compromisos. Yo, por mi parte, no veo por qué los beneficios de la liberalización deberían retrasarse en ningún país un día más de lo absolutamente necesario. Incluso en su forma actual, los compromisos requieren día a día un trabajo seguido y continuo tanto por parte de los gobiernos como por parte de la OMC. Es ésta una actividad que raras veces se refleja en los titulares de los medios de comunicación, pero que es esencial para un adecuado funcionamiento del sistema.

• No obstante, nuestra mayor prioridad a corto plazo es asegurarnos de que el nuevo sistema de solución de diferencias resulta legal y políticamente fiable. Cuando se susciten dificultades y desacuerdos, podrán invocarse las disposiciones de la OMC en materia de consultas, conciliación y solución de diferencias. La aceptación de los procedimientos de solución de diferencias y de sus conclusiones es tan importante como el respeto de las normas. Con sólo nueve meses de experiencia, creo que podemos sentirnos alentados ante el funcionamiento del nuevo sistema. En primer lugar, los gobiernos están utilizándolo de una forma que demuestra una fe considerable en la OMC. En este período son alrededor de 20 los casos que se han sometido a la consideración del Órgano de Solución de Diferencias, muchos más que en cualquiera de los 47 años de existencia del GATT. En segundo lugar, la rapidez del procedimiento automático, unida al conocimiento de que, a su terminación, la decisión es ejecutoria, parece estar aproximando las voluntades y fomentando una rápida solución de las diferencias mediante el proceso inicial de consultas; uno de esos casos es la reciente controversia entre los Estados Unidos y el Japón en relación con los automóviles y sus repuestos. Porque además, de eso es de lo que se trata: de resolver rápidamente las controversias comerciales, no, primordialmente, de crear jurisprudencia. Muchas diferencias se llevarán, por supuesto, hasta el final, y no tengo la menor duda de que darán lugar a decisiones objetivas, claras y motivadas, que merecerán la confianza de los gobiernos y de los legisladores de todos los países. Nadie tiene por qué temer conclusiones arbitrarias o falta de neutralidad por parte de los grupos especiales de solución de diferencias de la OMC o del nuevo Órgano Permanente de Apelación.

• Para todos los países, se han establecido nuevas obligaciones detalladas en materia de notificación de políticas y medidas, de modo que las partes en el comercio puedan estar seguras de tener pleno conocimiento de las políticas de sus interlocutores. La transparencia es un ingrediente esencial para fomentar la confianza mutua y promover el respeto de las normas. De hecho, uno de los resultados de la Ronda Uruguay fue la creación de un mecanismo de examen de las políticas comerciales, con arreglo al cual la política comercial de cada Miembro de la OMC es, siguiendo un sistema de rotación, objeto de un detenido examen multilateral. Estos exámenes, que ofrecen a los países la oportunidad de mantener un intercambio de opiniones franco y no litigioso sobre sus políticas respectivas, constituyen una valiosa contribución a la transparencia y ayudan a mejorar el conocimiento de las cuestiones de política general por parte de todos los interlocutores comerciales.

• En anteriores negociaciones multilaterales de comercio, las cuestiones pendientes tendían a reflejar la imposibilidad de llegar a un acuerdo sobre cuestiones bastante fundamentales, como la de abordar o no abordar los problemas del sector de la agricultura o de los textiles, o la de reformar las normas sobre medidas de salvaguardias. Apenas fue éste el caso en la Ronda Uruguay. No obstante, al terminar las negociaciones en 1993, era evidente que se hubiera necesitado más tiempo en algunos sectores clave. Esa necesidad se hizo más patente en el sector de los servicios, en el que ya, después de la Ronda Uruguay, hemos mantenido negociaciones sobre el comercio de servicios financieros y el movimiento de personas naturales, y estamos negociando ahora sobre los servicios básicos de telecomunicaciones y transporte marítimo. Es cierto que no hemos conseguido todo lo que hubiéramos deseado en las negociaciones sobre los servicios financieros y las personas naturales, pero hicimos progresos. En los servicios financieros, en particular, unos 30 países asumieron valiosos compromisos adicionales sobre apertura de los mercados.

• A finales de abril del año próximo se terminarán las negociaciones sobre las telecomunicaciones básicas, que crearán nuevas e importantes oportunidades de comercio e inversión. Las negociaciones coinciden con las tendencias que se aprecian en la industria a una mayor liberalización, tanto debido a las presiones provenientes de los fabricantes de los productos de uso como al rápido desarrollo tecnológico. Existe, sin embargo, resistencia a la erradicación de los arreglos monopolísticos de la oferta en muchos países, y una acción multilateral concertada es la que más probabilidades ofrece de conseguir buenos resultados. El éxito de esas negociaciones significará que los operadores de telecomunicaciones podrán ofrecer, tanto en los mercados nacionales como en los internacionales, una amplia gama de servicios a precios competitivos. En la vanguardia de esas negociaciones se encuentran los Estados Unidos, con uno de los mercados de telecomunicaciones más liberales y más económicos del mundo. Tal es la razón por la que su interés por un resultado genuinamente multilateral tiene una importancia esencial. Necesitamos que las negociaciones de la OMC desemboquen en unos firmes resultados que conviertan en realidad la visión de la Sociedad Global de la Información, con todo lo que eso significa de revitalización de las economías, transformación de nuestras sociedades y posibilidades de acción de las personas.

• Las negociaciones sobre servicios de transporte marítimo, por su parte, se refieren a uno de los medios más antiguos de comunicación entre los pueblos, medio que sigue siendo de fundamental importancia para el comercio de mercancías. Las prodigiosas mejoras registradas en los últimos años en la tecnología de la navegación tienen que completarse con mejoras en el entorno de la política general en que navegan esos buques. También son éstas negociaciones que se caracterizan por la contundencia con que se mantienen algunas posiciones, pero es esencial que no olvidemos que son tan válidas e importantes como las negociaciones en otros sectores.

• Otra parte de las cuestiones pendientes de la Ronda Uruguay es el programa de futuros trabajos, derivado de sus conclusiones. A este respecto hay que tener en cuenta varios elementos. Los Miembros de la OMC han establecido ya un mandato para iniciar otra ronda de negociaciones sobre el comercio de servicios que permita conseguir gradualmente niveles más elevados de liberalización. La primera de esas negociaciones debería empezar dentro de un plazo de cinco años. Análogamente, en lo que respecta a la agricultura, los Miembros se han comprometido a iniciar negociaciones destinadas a reducir aún más el apoyo y la protección que actualmente se presta a ese sector. El plazo fijado para esas negociaciones es el mismo que en el caso de los servicios. Estos compromisos y otros que se han asumido en el marco del Acuerdo de la OMC reflejan claramente el reconocimiento de la necesidad de una liberalización continua y creciente del comercio, de una serie de esfuerzos cooperativos en el ámbito mundial que sirvan de base a un sistema multilateral efectivo.

Está también el llamado “nuevo programa”, es decir, aquellos temas, que a medida que continúa el proceso de integración económica global, aparecen naturalmente como probables puntos del programa de trabajo de la OMC para el futuro.

• Uno de esos “nuevos temas”, que ya está en el programa de trabajo de la OMC, es la relación entre comercio y medio ambiente. En el fondo de la cuestión está el problema de cómo relacionar el sistema multilateral de comercio basado en normas, la continua liberalización de los intercambios comerciales y el desarrollo ulterior de la economía mundial con las preocupaciones y objetivos ambientales. Es posible prever circunstancias en las que el comercio, a falta de una buena política ambiental, pueda causar daños en el medio ambiente -o, por el contrario, casos en los que las reglamentaciones ambientales puedan perjudicar al legítimo comercio. En tales circunstancias, sin embargo, hay que ponderar cuidadosamente si es la política comercial o, por el contrario, la política ambiental la que ha de ajustarse. Tampoco es difícil entender cómo acuerdos ambientales internacionales mal concebidos pueden perturbar innecesariamente el comercio y reducir los ingresos, e incluso poner en peligro la reforma y el mejoramiento del medio ambiente. Al mismo tiempo, es igualmente importante reconocer las circunstancias en las que, gracias a su fomento de la eficiencia y a una mejor asignación de recursos escasos, la liberalización comercial puede contribuir a la mejora del medio ambiente. Yo confío en que la labor que a este respecto estamos realizando en la OMC contribuya a un mejor conocimiento de las cuestiones y ayude a los gobiernos a desarrollar una política más coherente en esta esfera.

• Comercio e inversión es también un tema que lógicamente deberá incluirse en el nuevo programa, ya que una de las consecuencias de la globalización es reducir las distinciones entre las distintas formas de acceso al mercado. En el marco del GATT, solíamos enfocar ese acceso al mercado simplemente en términos de medidas arancelarias y no arancelarias. Reducir los aranceles y eliminar otros de los obstáculos que en frontera se oponen al comercio era la receta para la liberalización. Totalmente distinta era la cuestión de las inversiones extranjeras. De hecho, los países solían considerar los aranceles y otras barreras al comercio como mecanismos convenientes para atraer esas inversiones. La protección del mercado interno ofrecía interesantes beneficios a los inversionistas extranjeros. Ésa era la esencia de la estrategia del desarrollo basada en la sustitución de las importaciones, estrategia en gran medida equivocada y que ahora está ya desacreditada. En el mundo actual de las empresas internacionales, comercio e inversión son cada vez más considerados, no como recíprocamente sustituibles, sino como complementarios. Ahora es posible que partes distintas de una misma empresa comercial de base internacional estén localizadas en distintos países. Cada vez más, las empresas comercian para invertir, e invierten para comerciar. La OMC no puede permitirse prestar únicamente atención a la parte comercial de la ecuación: eso equivaldría a negar la realidad de las modernas prácticas comerciales globales.

• No es simple coincidencia que las inversiones extranjeras directas se hayan cuadruplicado en el mundo, para elevarse a casi 200.000 millones de dólares EE.UU. al año, en los diez años anteriores a 1993. De hecho, la importancia de las inversiones se reconoció en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, negociado en la Ronda Uruguay, en el que las inversiones, o la presencia comercial, fueron una de las cuatro formas de prestación de servicios en relación con las cuales los Miembros de la OMC aceptaron compromisos de acceso al mercado. Yo creo, sin embargo, que necesitamos un enfoque más amplio, o más horizontal, de las normas internacionales sobre la inversión. Esas normas deberían basarse en los principios de no discriminación y trato nacional de la OMC, y crear unas condiciones propicias para el desarrollo y la garantía de las inversiones extranjeras, ya sea en bienes o en servicios. La OCDE ha empezado ya a trabajar en ese sentido, pero yo creo que los gobiernos reconocerán también cada vez más la necesidad de ocuparse de las inversiones en un ámbito más global. Sobre todo porque los países en desarrollo son no sólo los destinatarios de una proporción cada vez mayor de las inversiones internacionales, sino además inversionistas ellos mismos, de importancia creciente, en otros países. Me permito hacer notar que el Acuerdo de la Ronda Uruguay sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio prevé que los Miembros procederán en un plazo de cinco años a un examen para la formulación de nuevas disposiciones sobre la política de inversiones.

• El mismo mandato encontramos en lo referente a la política de la competencia, que también tendremos que examinar como posible tema de consideración ulterior. Es verdad que lo que hemos hecho en el GATT y en la OMC en el curso de 50 años de promoción de la liberalización del comercio es precisamente fomentar la competencia. Pero si hemos conseguido que las normas sobre la competencia entre los países funcionen eficazmente, ese mismo éxito nos obliga a ir más allá y a considerar cómo el comportamiento de las empresas puede contribuir a perturbar la competencia internacional. Tenemos que ver si hay sectores en los que, para complementar las normas que muchos gobiernos tienen ya en su legislación, se necesitan reglas explícitas sobre la competencia, o entendimientos específicos, de carácter internacional. No me cabe la menor duda de que las reglas sobre la competencia son esenciales para un funcionamiento adecuado de los mercados, pero lo que ahora tenemos que aclarar es la mejor forma de promover, tanto en la esfera nacional como en la internacional, esas disciplinas.

• Algunos Miembros de la OMC desearían que en el nuevo programa se incluyera también un tema sobre comercio y normas sociales. Es ésta, sin embargo, una cuestión muy controvertida que, por falta de consenso, no es posible incluir en el programa de la OMC.

Es evidente que lo que necesitamos, ante todo y sobre todo, es un esfuerzo de gran amplitud que permita ver con cierta claridad las muchas y complejas cuestiones que abarca este tema.

El primer punto que necesita aclaración es la naturaleza de la cuestión: ¿nos referimos a la ventaja comparativa que ofrecen a los países en desarrollo sus niveles de sueldos más bajos, como se mantiene algunas veces, o hablamos de derechos humanos o de normas laborales? Porque es realmente importante aclarar los términos del debate en su relación con el comercio.

En segundo lugar habría que determinar cuáles son los puntos esenciales en relación con el comercio: cuando hablamos, por ejemplo, del trabajo de los niños, o de los derechos sindicales, ¿lo hacemos en términos de normas laborales, o en términos de derechos humanos?

Éstas son sólo algunas de las condiciones previas para el inicio de una discusión sobre la utilidad que de hecho pueda tener un debate sobre estas cuestiones.

Afortunadamente, no partimos de cero. El debate sobre este tema empezó de hecho en la Conferencia de la Paz de Versalles, y algunos de los principios en juego se han reflejado desde un principio en el artículo XX del Acuerdo General. En las Naciones Unidas, en la OCDE, en la OIT y en las administraciones nacionales, el debate ha progresado asimismo y ha dado incluso lugar a la adopción de medidas prácticas. A este respecto, he de referirme en particular a los recientes trabajos de la OIT para la identificación de algunos principios que podrían ser importantes para cualquier examen del tema en la OMC. Estos principios se han presentado como “valores compartidos”, sin que contra ellos hayan formulado la menor objeción los miembros de la OIT.

Uno de esos principios es el de que el crecimiento y el desarrollo económicos y sociales son en gran medida interdependientes. Cuando la situación económica es desfavorable, la situación social tiene muchas probabilidades de serlo igualmente. Y, viceversa, donde hay crecimiento económico, es también más probable que haya desarrollo social.

Aunque nadie debería discutir el legítimo derecho de los países en desarrollo a utilizar la ventaja comparativa de su menor nivel de costos, y nadie debería utilizar los derechos humanos y la cuestión de las normas nacionales como excusa para un proteccionismo encubierto, ningún país debería negar deliberadamente los derechos de los trabajadores, ni tratar de obtener unos costos artificialmente bajos recurriendo al trabajo forzado, la discriminación contra las mujeres, la explotación de los niños u otros abusos análogos.

No deberíamos en modo alguno permitir que este debate reavive la división entre el Norte y el Sur. El diálogo es la mejor forma de encontrar procedimientos para mejorar la observancia de las normas laborales.

Finalmente, la OIT ha reconocido la necesidad de mejorar sus medios de acción en esta esfera.

Quería subrayar estos puntos, expuestos por la presidencia del Grupo de Trabajo de la OIT sobre las Dimensiones Sociales de la Liberalización del Comercio Internacional a principios de este año, porque yo creo que sobre la base de esos valores compartidos existe la posibilidad de establecer el punto de partida para un debate sobre la cuestión. Creo también que, para convencer a los países en desarrollo de que en el debate no se ha introducido ninguna consideración de tipo proteccionista, es esencial demostrar que para paliar los problemas se están adoptando todas las medidas posibles con excepción de las sanciones comerciales. Ejemplo de ello es el memorándum de entendimiento sobre la eliminación del trabajo de los niños en la industria de las prendas de vestir de Bangladesh, memorándum que fue firmado en julio de este año por la industria, la OIT y el UNICEF, con el apoyo de los Gobiernos de Bangladesh y los Estados Unidos. Este enfoque conjunto combina las restricciones sobre el trabajo de los niños con el mejoramiento de las oportunidades de educación de los mismos. Es un enfoque bien orientado y constructivo de un problema específico, que como tal creo que representa para nosotros un modelo útil para futuros esfuerzos. Restringir en cambio, simplemente las importaciones de prendas de vestir de las industrias de que se trata habría empeorado seguramente la situación de esos niños.

Permítaseme resumir mis ideas sobre esta cuestión, repitiendo la necesidad que, a mi juicio, existe de una consideración amplia y global de los problemas; sólo de ese modo será posible crear la confianza necesaria para establecer un consenso con miras a un debate sobre sus relaciones con el comercio.

IV

Por último, aunque no sea lo menos importante, quisiera decir algunas palabras sobre dos cuestiones relacionadas entre sí, que son la de la reciprocidad y la del desarrollo del regionalismo en las relaciones comerciales internacionales.

• Se oyen de vez en cuando llamadas en favor de una política comercial que esté basada en la reciprocidad, en lugar de en el principio básico NMF. Esas llamadas parten de la hipótesis de que el grado de liberalización ya conseguido por ciertos países no constituye para éstos, en una negociación multilateral, una defensa real contra aquellos cuyo proceso de liberalización está mucho menos avanzado. Los partidarios de la reciprocidad mantienen que esos países no tienen ningún incentivo real para una mayor liberalización, habida cuenta de los beneficios que ya les reporta el sistema NMF.

  Permítaseme hacer un par de observaciones sobre esta cuestión. La primera es que presentar la reciprocidad como alternativa del trato NMF constituye una considerable desviación del sistema comercial que hemos construido durante 50 años, y es exactamente lo contrario de lo que los pioneros del sistema multilateral habían previsto.

  En segundo lugar, comprendo que una nación o un grupo regional que se consideran a sí mismos como mercados abiertos tienen derecho a luchar lo que haga falta para conseguir de todos sus interlocutores comerciales el mayor grado posible de liberalización. Si ese argumento se utiliza táctica y temporalmente como medio de negociación, no es mucha la alarma que pueden despertar sus posibles consecuencias para el conjunto del sistema. Pero si se convierte en un instrumento permanente de política, el riesgo que pueda representar para el sistema multilateral puede llegar a ser real.

  El comercio es técnico en su esencia, pero altamente político en sus consecuencias. Reciprocidad como alternativa estructural del sistema multilateral equivale a bilateralismo; bilateralismo equivale a discriminación; y el resultado final son unas relaciones comerciales basadas en el poder, no en las normas. Sería ésta una peligrosísima desviación de la positiva historia del sistema multilateral.

• Más complicada es la cuestión del crecimiento del regionalismo. No existe ninguna contradicción natural entre regionalismo y sistema multilateral. Ésta ha sido la opinión común de la gran mayoría de la comunidad comercial internacional. Donde existe una contradicción real, y en esto no se puede dejar de insistir, es entre libre comercio y proteccionismo. Las iniciativas de comercio regional pueden indudablemente contribuir a reducir las barreras al comercio y promover, por lo tanto, el crecimiento económico. Pero la relación entre el regionalismo y un sistema multilateral basado en el principio NMF es, en todo caso, compleja. Las disposiciones del GATT han tratado de asegurar la compatibilidad entre ambos conceptos exigiendo que los acuerdos regionales comprendan prácticamente todo el comercio entre las partes y promuevan una política comercial que no dé lugar a más protección, o a más restricciones al comercio de los países no miembros. En la práctica, sin embargo, ha sido casi imposible evaluar la compatibilidad de los acuerdos regionales con el sistema multilateral, en armonía con esas disposiciones. Desde la creación del GATT, hace casi 50 años, se han notificado 108 acuerdos regionales, de los que 80 han sido hasta ahora examinados, y sólo seis (entre los que no se cuenta el de la Unión Europea) se han calificado de compatibles con las normas que acabo de mencionar. Más recientemente, se han notificado 20 nuevos acuerdos regionales, que están en espera de ser examinados por la OMC; no sería sorprendente que los resultados fueran parecidos. Es evidentemente necesario mejorar las reglas y los procedimientos con arreglo a los cuales pueden los Miembros de la OMC evaluar esa relación esencial. Pero es también evidente que los aspectos legales no son más que parte de la cuestión.

  La relación entre liberalización regional y multilateral en la práctica ha sido algo distinto y generalmente más positivo. A las sucesivas ampliaciones de la Unión Europea han seguido, por ejemplo, negociaciones comerciales multilaterales que han mantenido una relación de hecho entre los progresos realizados en la esfera regional y los correspondientes al plano multilateral. Esa relación es el motivo por el que la mayoría de los observadores han visto los acuerdos regionales como piezas para la edificación del libre comercio multilateral.

  ¿Está cambiando la situación, o tenemos que revisar esa idea generalmente positiva? Permítaseme exponer a este respecto algunas consideraciones.

  Hasta hace relativamente poco no había más que un gran grupo regional, limitado a cierto número de países de la Europa Occidental. Los Estados Unidos eran históricamente opuestos al regionalismo. Pero esa situación ha cambiado. Desde el decenio de 1980, los Estados Unidos han empezado a establecer sus propios acuerdos regionales, mediante el libre comercio con el Canadá, en el marco del TLC, el APEC, etc. Ahora casi todos los países Miembros de la OMC pertenecen además a un acuerdo de comercio regional. La importancia de los acuerdos regionales como medio de reducción de los aranceles ha disminuido (gracias también al éxito del GATT). Los acuerdos regionales se están haciendo cada vez más importantes en lo que concierne a las reglas del comercio y al peso político que representan en las negociaciones internacionales. Son éstos elementos que podrían perturbar el paralelismo entre los progresos regionales y los multilaterales; existe, en efecto, el riesgo de que el antagonismo entre los grupos regionales dificulte los progresos del sistema multilateral.

  Por otra parte, iniciativas regionales tales como la creación sugerida de una zona de libre comercio transatlántica podría dar la impresión de una reaparición de la antigua separación discriminatoria entre el rico Norte y el pobre Sur.

  La conclusión a la que llego es la de que tenemos que estar muy atentos al reforzamiento de las relaciones que hasta ahora han existido entre el progreso regional y el multilateral. Lo que esto significa desde el punto de vista práctico es que las iniciativas de liberalización regional tienen que estar estrechamente asociadas a las de carácter multilateral. Lo que los países estén dispuestos a hacer en la esfera regional, deberían también estar dispuestos a hacerlo en el plano multilateral, de modo que se mantenga este paralelismo entre compromisos regionales y multilaterales.

  En el centro de esta relación se encuentra la cuestión básica del tipo de sistema internacional que queremos: un sistema mundial basado en el principio de no discriminación y plasmado en reglas convenidas y de aplicación obligada, o un mundo dividido en bloques regionales con todas las consecuencias que eso puede implicar para la estabilidad política y la seguridad.

V

Para resumir, es evidente que los problemas ante los que se encuentra el sistema multilateral de comercio rebasan con mucho los límites de lo que antes se consideraba como cuestiones comerciales. Ya sé que para muchas personas -y también para muchos países- la evolución es inquietante, e incluso alarmante. Ya sea ante los desafíos que representa la revolución informática para cualquier persona de más de 30 años, ya ante el ritmo de la globalización económica, se produce el comprensible reflejo de pedir al mundo que aminore un poco su marcha. No obstante, sabemos que no lo hará.

Si reducimos nuestras importaciones de los países en desarrollo, disminuimos su crecimiento, pero también el nuestro. Y el crecimiento de muchos países en desarrollo será el motor más poderoso de crecimiento de los países desarrollados.

Al mismo tiempo, si reducimos las oportunidades de exportación de los países en desarrollo no hacemos más que aumentar el desempleo y la pobreza en esos países, reduciendo al mismo tiempo las oportunidades que se ofrecen a los sectores más jóvenes de su población.

Y si tratamos de cerrar nuestras fronteras tanto a las mercancías como a las personas no haremos más que aumentar la inestabilidad, la violencia, la guerra y el terrorismo. Por eso la única política defendible, tanto para nosotros como para los países en desarrollo, es una política de compromiso decidido en favor de la apertura.

Y por eso tenemos que mantener el sistema multilateral, con su acreditado marco de principios y reglas en buen estado; se trata de un firme asidero, en un mundo cambiante. La liberalización, dentro del sistema multilateral, significa que este proceso imparable puede llevarse a cabo con arreglo a unas normas y unas disciplinas internacionalmente convenidas. Es lo contrario de un proceso caótico e incontrolado: sin la seguridad del sistema multilateral, el cambio sería desde luego un salto en el vacío.

Al mismo tiempo, el sistema multilateral se está convirtiendo en un problema cada vez más político. Y eso es porque su evolución afecta también en medida creciente a la política reguladora nacional, más que a los obstáculos en las fronteras, y además porque los retos ante los que se encuentra el sistema son cada vez más políticos, en lugar de técnicos. En este contexto, podría ser muy importante examinar la posibilidad de reforzar la base institucional del sistema, desarrollando por ejemplo la dimensión política de su institución central, la OMC.

Estoy profundamente convencido de que la conjugación de acontecimientos políticos y económicos de los últimos años nos sitúa en el umbral de una extraordinaria oportunidad histórica: la de establecer un sistema verdaderamente mundial para el desarrollo de las relaciones económicas internacionales, un sistema que responda prontamente al cambio y a las necesidades de cada momento, un sistema del que cada país se sienta realmente parte activa. Respondamos a ese desafío, como Spaak y los otros artífices del mundo de la posguerra respondieron a los de aquel momento. Sus logros han configurado nuestro presente, y deberían inspirar nuestro futuro.