Lord Patten of Barnes, Estimado Chris,
Profesor Goldin, Estimado Ian,
Señoras y Señores,

Es para mí una gran satisfacción encontrarme hoy en Oxford y compartir con ustedes mis opiniones sobre la gobernanza global, tema del que la Martin School se ocupa activamente.  Abordar los futuros desafíos globales es, según tengo entendido, uno de los principales asuntos en que se centra la labor que ustedes llevan a cabo.  También es uno de los principales desafíos de nuestro tiempo.

Vivimos en un mundo en que la interdependencia y la interconexión van en constante aumento.  De hecho, nuestra interdependencia ha aumentado más allá de lo que nadie podría haber imaginado.  Las perturbaciones económicas y financieras se propagan más rápido que nunca.  La reciente crisis económica nos ha mostrado que el colapso de una parte de una economía puede generar una reacción en cadena en todo el mundo.  La crisis climática, que nuestro planeta es un todo indivisible.  La crisis alimentaria, que unos y otros dependemos de la producción y las políticas de los demás para alimentarnos.  Y la epidemia de influenza, que una rápida cooperación internacional es de vital importancia.  El alcance de los desafíos a que hace frente el mundo ha cambiado profundamente en las últimas décadas -más profundamente, sospecho, de lo que alcanzamos a comprender-.  El mundo de hoy es prácticamente irreconocible en comparación con el mundo en que vivíamos una generación atrás.

Basta con ver como se desarrolla el comercio.  Gracias a la disminución del precio del transporte, a las comunicaciones y a las tecnologías de la información, hoy en día cuesta menos despachar un contenedor de Marsella a Shanghai que transportarlo a través de Europa.  Las cadenas de producción son ahora verdaderamente globales en la medida en que las empresas ubican las diferentes etapas del proceso de producción en los mercados de menor costo.  El ejemplo más notable de esta globalización de las cadenas de producción es Apple, cuyo famoso iPod es diseñado en los Estados Unidos, manufacturado con componentes de Corea, el Japón y otros países asiáticos y ensamblado en China por una empresa del Taipei Chino.  Actualmente la mayoría de los productos no son “fabricados en el Reino Unido” o “fabricados en Francia” sino “fabricados en el Mundo”.

En los últimos 70 años hemos creado el marco jurídico e institucional necesario para gestionar una integración económica mas estrecha a nivel regional y mundial.  Y, desde luego, la OMC es la pieza de este esquema a la que corresponde la responsabilidad de la gobernanza de las relaciones comerciales internacionales.

Sin embargo, pese a que el mundo está cada vez más interconectado y los desafíos son auténticamente globales, la gobernanza sigue siendo, en buena medida, local.  Es notable el desfase entre la realidad de la interdependencia actual, los desafíos derivados de ella y la capacidad de los gobiernos para ponerse de acuerdo a nivel político sobre la forma de hacerles frente.

Ello se debe a que el sistema internacional está fundado en el principio y la política de la soberanía nacional:  el orden de Westfalia de 1648 sigue vigente en la arquitectura internacional de hoy día.  A falta de un gobierno verdaderamente global, la gobernanza global es el resultado de las medidas que adoptan Estados soberanos.  Es inter-nacional.  Entre naciones.  En otras palabras, la gobernanza global es la globalización de la gobernanza local.

Sin embargo, no basta con establecer agrupaciones informales u organizaciones internacionales especializadas dirigidas por sus respectivos Miembros para lograr un enfoque coherente y eficiente que permita encarar los problemas globales de nuestro tiempo.  En realidad, el orden de Westfalia es un desafío en sí.  Ello ha quedado demostrado de manera brutal durante la reciente crisis.  La política local ha desplazado a las actividades encaminadas a resolver los problemas mundiales.  Los gobiernos están demasiado ocupados con sus problemas internos para prestar atención y energía suficientes a las negociaciones multilaterales, ya se trate de negociaciones comerciales o negociaciones sobre el clima.

Actualmente hay, a mi juicio, cuatro desafíos principales en materia de gobernanza global.

El primero de ellos guarda relación con el liderazgo, es decir la capacidad de plasmar una visión e inspirar la acción a fin de generar impulso.  ¿Quién es el líder?  ¿Debería serlo una superpotencia?  ¿Un grupo de líderes nacionales?  ¿Escogidos por quién?  ¿O debería serlo una organización internacional?

El segundo de ellos se relaciona con la eficiencia, es decir la capacidad de movilizar recursos, de resolver los problemas que se plantean en la esfera internacional, de lograr resultados concretos y visibles en beneficio de la población.  El principal desafío en este plano es que el orden de Westfalia favorece a quienes “dicen que no” y bloquean la adopción de decisiones, entorpeciendo así el logro de resultados.  La viscosidad resultante a nivel de la adopción internacional de decisiones atenta contra la eficiencia del sistema internacional.

El tercero de ellos se relaciona con la coherencia, ya que el sistema internacional está basado en la especialización.  Cada organización internacional se ocupa de un número limitado de asuntos.  La Organización Mundial del Comercio se ocupa del comercio;  la Organización Internacional del Trabajo, de las cuestiones laborales;  la Organización Meteorológica Mundial, de la meteorología y así sucesivamente.  Es un hecho:  las Naciones Unidas no tienen realmente un carácter global, suponiendo que ésa haya sido la intención inicial.

Por ultimo, el cuarto desafío se relaciona con la legitimidad, ya que la legitimidad está intrínsecamente vinculada a la proximidad, a un sentimiento de pertenencia.  Con ello, quiero decir el sentimiento compartido de pertenecer a una comunidad.  Este sentimiento, que en general es fuerte a nivel local, tiende a debilitarse considerablemente a medida que aumenta la distancia a los sistemas de poder.  Es un sentimiento que tiene sus raíces en mitos comunes, en una historia común y en un patrimonio cultural colectivo.  No es, pues, sorprendente que las políticas de tributación y redistribución sigan siendo mayormente de carácter local.

Hay un lugar en que se ha intentado hacer frente a estos desafíos y en que se han ensayado nuevas formas de gobernanza en los últimos 60 años:  Europa.  El edificio europeo es el experimento más ambicioso en gobernanza supranacional que se haya intentado hasta la fecha.  Es la historia de una interdependencia deseada, diseñada y organizada entre sus Estados Miembros.  ¿Cómo se ha atendido en esta empresa a los desafíos que acabo de describir?

En primer lugar, considero que, por lo que hace a la eficiencia, Europa ha logrado calificaciones muy altas.  Gracias a la primacía del derecho de la Unión Europea sobre el derecho nacional.  Gracias a la labor del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que vela por que se haga cumplir y respete el estado de derecho.  Y gracias también a una coordinación clara entre la Comisión, el Parlamento y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.  También son altas las calificaciones en lo que respecta a las políticas de redistribución.  Las políticas europeas en materia de cohesión y fondos estructurales en general han desempeñado un papel fundamental en el desarrollo de las regiones y los Estados Miembros de Europa.

La situación es menos clara en lo que respecta al liderazgo.  Europa ha tenido un desempeño relativamente satisfactorio en esta esfera mientras se aceptó el liderazgo de la Comisión.  Fue la Comisión la que presionó para que se crease el mercado interno a principios de los años 90 y el euro a fines de los años 90 -dos éxitos fundamentales del proyecto de construcción de Europa-.  Sin embargo, actualmente ese liderazgo se ve atenuado por la competencia entre la Comisión y el Consejo Europeo.  Esta competencia no sólo atenta contra el liderazgo europeo sino que también menoscaba la coherencia de las medidas europeas y afecta a la manera en que se percibe a Europa en el extranjero.

Por último, la legitimidad es la esfera en la que, a mi entender, el desempeño de Europa es más flojo.  Somos testigos de un creciente distanciamiento entre la opinión pública europea y el proyecto europeo.  Cabía presumir que la estructura institucional europea, al confiarse crecientes facultades al Parlamento Europeo, permitiría lograr una mayor legitimidad.  Sin embargo, esa presunción se ha visto desmentida por una disminución del número de quienes participan en las elecciones para el Parlamento Europeo.  Se sigue viendo a Europa como un ente distante, apartado de la vida y las preocupaciones cotidianas de los ciudadanos.  A pesar de los constantes esfuerzos desplegados para adaptar las instituciones europeas a los requisitos democráticos, en los últimos 50 años no se ha encendido la chispa democrática.  El euroescepticismo va en aumento, atizado frecuentemente por políticos que se sienten tentados a usar a Europa como chivo expiatorio para las difíciles decisiones que deben tomar a nivel nacional, tanto más aún en tiempos de crisis.  La legitimidad sigue siendo una prueba de fuego para Europa.

Éstos no son tiempos fáciles para el proceso de integración europea y han surgido dudas respecto de su curso futuro.  No obstante, creo que ese proceso encierra valiosas enseñanzas para la gobernanza mundial.  Permítanme, pues, esbozar algunas ideas pragmáticas sobre una posible forma de avanzar a fin de cubrir el déficit a nivel de la gobernanza mundial.

En primer lugar, la experiencia europea encierra valiosas enseñanzas tanto en lo que respecta a las instituciones como a las herramientas necesarias.

En cuanto a las instituciones, cabe observar que el proceso de integración europea demuestra que la gobernanza supranacional puede funcionar.  No sin dificultades, desde luego, y es muy improbable que lo realizado a nivel europeo pueda reproducirse a nivel internacional.  El paradigma europeo se elaboró en condiciones de temperatura y presión muy específicas.  Fue modelado por la herencia histórica y geográfica del continente europeo, que había sufrido los efectos devastadores de dos guerras mundiales.  De ahí el ansia colectiva de paz, estabilidad y prosperidad.

Tengo, no obstante, la firme convicción de que es posible encontrar el modo de articular los tres elementos de la gobernanza en el plano mundial a través de lo que he llamado el “triángulo de la coherencia”.

En uno de los lados de ese triángulo se sitúa hoy el G-20, que ha remplazado al G-8 y proporciona liderazgo político, dirección normativa y coherencia.  El segundo lado del triángulo son las Naciones Unidas, que ofrecen un marco para la legitimidad mundial mediante la rendición de cuentas.  En el tercer lado se encuentran las organizaciones internacionales y sus miembros, que aportan experiencia y contribuciones especializadas, ya se trate de normas, políticas o programas.

Este “triángulo” de la gobernanza mundial está comenzando a tomar forma.  Han empezado a tenderse puentes que enlazan al G-20 con las organizaciones internacionales y con el sistema de las Naciones Unidas.  Yo mismo participo en reuniones del G-20, junto con los jefes ejecutivos de otras organizaciones internacionales.  La presidencia del G-20 ha organizado reuniones periódicas de información en la Asamblea General de las Naciones Unidas.  En las reuniones en la cumbre del G‑20 también se han organizado periódicamente sesiones dedicadas específicamente al comercio que nos han dado, en la OMC, parte del impulso político que necesitamos.  El respaldo político del G-20 me permitió, al iniciarse la crisis financiera de 2008, poner en marcha un sistema fortalecido de vigilancia de la evolución de la política comercial que ha resultado ser un instrumento útil y poderoso para contener el proteccionismo.

En cuanto a las herramientas, creo que la experiencia europea en materia normativa, de transparencia y examen por homólogos ofrece interesantes posibilidades a nivel mundial.  A mi juicio, el examen por homólogos constituye una eficaz herramienta “westfaliana” de gobernanza ya que preserva el orgullo de las naciones soberanas.

La segunda idea que quisiera compartir con ustedes es la importancia del regionalismo.  Deben seguir promoviéndose los procesos de integración regional, que permiten una familiarización gradual con la supranacionalidad.  La integración regional nos permite abordar los problemas de nuestro tiempo a un nivel en que la affectio societatis es más firme.  A un nivel en que el sentimiento de pertenencia, de “estar juntos” es más sólido.  La integración regional representa, a mi juicio, el paso intermedio indispensable entre el nivel nacional y el nivel mundial de la gobernanza.  La América Central, el África Oriental o la ASEAN constituyen buenos ejemplos en tal sentido.  Pero el regionalismo no es una receta mágica.  Puede verse afectado por las mismas dificultades a que hace frente la gobernanza global y ser víctima de tendencias nacionalistas que atenúen el nivel de ambición.

Por último, hay que prestar mayor atención a los valores.  Las instituciones por sí solas, ya sean regionales o institucionales, no pueden resolver el problema, como lo demuestra nuestra experiencia con la gobernanza global hasta la fecha.  Para que un sistema de gobernanza tenga éxito, se requieren, además de un mecanismo institucional, un objetivo común y valores compartidos.

El éxito del proceso europeo de integración monetaria es fruto de la conjunción de valores compartidos y un objetivo común.  Es la combinación de esos dos elementos lo que condujo al establecimiento de un mecanismo institucional.  La creación del euro es un proyecto cuya maduración llevó 30 años, entre el informe Werner de 1969 y el de Jacques Delors sobre la Unión Económica y Monetaria.  La estructura institucional siguió, entonces, con relativa rapidez:  la creación del Banco Central Europeo, la más federal de las instituciones europeas, se decidió en apenas tres semanas.

Y ahora Europa se ha dado cuenta de que la integración monetaria no puede funcionar sin una integración política y económica más profunda.  Ya no basta con contar con una moneda común.  Se necesitan otras políticas económicas europeas comunes.  Al mismo tiempo, las instituciones existentes no pueden compensar la falta de valores compartidos y objetivos comunes con respecto a esta ulterior integración económica europea tan necesaria.  A falta de un examen apropiado y una visión compartida acerca de estos objetivos comunes, Europa seguirá cojeando.

Entonces ¿qué nos falta en el caso de la gobernanza global?  Ya contamos con un conjunto de mecanismos institucionales en algunas esferas, pero no están apuntalados todavía por un conjunto suficientemente firme de valores y principios básicos.  Esa es, a mi juicio, una carencia de la gobernanza global.

Lo que hoy nos hace falta es una plataforma de valores comunes a nivel internacional, que sirva de sustento para la adopción de medidas.  La cuestión de las desigualdades sociales, por ejemplo, no forma parte de la visión de las Naciones Unidas concebida en los años 50.  Nuestro mundo necesita una plataforma de valores comunes que sean compartidos no sólo por “Occidente” sino también por “el resto”.  Sin un acuerdo básico de esta naturaleza, es difícil hablar de “bienes públicos globales”.  Los bienes públicos se apoyan, indefectiblemente, en valores comunes.  Para superar de manera eficiente los desafíos mundiales de hoy, que en muchos casos guardan relación con la defensa, la promoción o la protección de bienes públicos globales, tenemos que compartir un sentimiento colectivo de los valores necesarios para una mejor gobernanza global.  En realidad, necesitamos una nueva declaración de los derechos y las responsabilidades mundiales.

En la misma OMC vemos la creciente importancia que van adquiriendo los valores.  Las normas son formuladas cada vez menos para proteger a los productores y cada vez más para proteger a los consumidores.  Los asuntos como el comercio y la salud, y el comercio y el medio ambiente, en que los valores cumplen un importante papel, han adquirido mayor visibilidad.  A medida que disminuyen los obstáculos tradicionales al comercio, como las restricciones cuantitativas o los aranceles, las diferencias en la reglamentación amenazan con convertirse en un impedimento para la apertura de los mercados y las economías de escala.  El mundo del comercio global se encuentra, en cierta medida, donde se encontraba Europa en los años 70:  no hay más aranceles, pero aún no existe un mercado interno.  Para alcanzar ese objetivo, ya sea mediante armonización o reconocimiento mutuo, se requiere un mayor grado de confianza.  Y la existencia de valores comunes es la piedra angular para crear confianza.

He tenido, en mi vida profesional, la oportunidad de trabajar a tres niveles diferentes de la gobernanza, que a menudo comparo con los tres estados físicos de la materia:  el nivel nacional, que a mi juicio es el estado sólido;  el nivel europeo, que es líquido, y ahora el nivel internacional, que se parece más al estado gaseoso.  El desafío que hoy se plantea en relación con la gobernanza global es tratar de pasar del actual estado gaseoso a un estado más sólido.

Sin embargo, debido a este déficit fundamental de legitimidad de la gobernanza global, la solución no consiste en globalizar los problemas locales sino en localizar los problemas globales de modo que resulten más aceptables para los ciudadanos a fin de afianzar el sentimiento de pertenencia al que he hecho referencia.  Ello exige un firme liderazgo no sólo a nivel internacional sino, principalmente, a nivel nacional ya que en un orden de Westfalia no hay liderazgo internacional sin liderazgo nacional.  Desde luego, esa clase de liderazgo es más fácil de lograr en los países más pequeños y homogéneos que en los más grandes y diversos, pero por lo que respecta a un firme liderazgo, lo que está en juego es lo mismo para todos.  Este es, a mi juicio, el problema más acuciante que plantea hoy la gobernanza global.

Muchas gracias por su atención.