Tengo mucho gusto en inaugurar este seminario, cuyo objeto es fomentar el diálogo y lograr que los Miembros comprendan mejor la interacción económica entre los tipos de cambio y el comercio.

Durante estos dos días los Miembros de la OMC podrán examinar y debatir varias dimensiones de esa relación desde distintos ángulos:  el sector privado, los gobiernos, las organizaciones internacionales o las universidades.

Los Miembros deseaban celebrar un debate sobre esta cuestión por varias razones y creo que, desde una perspectiva institucional, hasta era necesario.  El tema es tan antiguo como el propio sistema del GATT o la OMC, pero no ha sido examinado en este recinto en mucho tiempo.

Según lo decidido por el Grupo de Trabajo, el enfoque deberá ser racional e instructivo y basarse en los hechos.  Hay que separar la realidad de las emociones que brotan inevitablemente al tratarse este tema, tanto aquí como en otras instituciones.

En los ámbitos de intersección entre el comercio y otras políticas, como sucede con el tema que hoy nos ocupa , los encargados de formular políticas deberían aprovechar nuestra labor de introspección para tomar mayor conciencia de los efectos de sus decisiones en el comercio.  En este sentido, el presente diálogo sobre las políticas debería llevar a una reflexión más holística sobre la forma de lograr una mayor coherencia de las políticas comerciales y financieras, mensaje que esta institución ha transmitido sistemáticamente a lo largo de su historia y en sus textos.  Al respecto, es importante que hoy contemos con la presencia de muchos representantes de instituciones no comerciales.

Permítanme ahora desarrollar algunas ideas según estas pautas.

 

Realidad y apariencia

Los tipos de cambio son, y siempre lo han sido, un tema sumamente delicado en la OMC.  Para la comunidad comercial, tienen una dimensión emotiva, cultural -cuando no moral- que puede esfumar la línea que separa la realidad de la apariencia.

Ello sucede, en parte, porque nuestra comunidad tiene una comprensión limitada del funcionamiento del sistema financiero y, más generalmente, de los acontecimientos macroeconómicos que determinan los tipos de cambio.  Otro motivo es que, en la medida en que los tipos de cambio tienen carácter exógeno para los comerciantes, algunos pueden sentir que son sistemáticamente las víctimas de fluctuaciones injustificadas.  Me hago cargo de que la incertidumbre vinculada a algunas fluctuaciones imprevisibles de los tipos de cambio puede ser no sólo motivo de desaliento, sino también de costos asimétricos capaces de trastornar la competencia internacional.

Piensen, por ejemplo, en el carácter brusco de las crisis financieras nacionales y la forma en que la fuga de capitales a corto plazo puede dar lugar a un ajuste brutal de los tipos de cambio -fenómeno que se observó durante la crisis financiera asiática de finales de la década de 1990-.  Para las economías pequeñas o medianas, se trata de perturbaciones que cuesta enormemente absorber.  Tras la reciente crisis financiera, en esta institución se tiene clara conciencia de que el ajuste del sector financiero de las economías ricas es destructivo para las economías reales, en particular las de los países más pobres.  Se considera que los tipos de cambio han sido un mecanismo de transmisión de esas perturbaciones.

Hay que tener en cuenta esas preocupaciones aun cuando a veces pequen de exageradas.

Sin embargo, no podemos caer en la victimización ni el juicio moral:  no todos los ajustes de los tipos de cambio son de por sí, nocivos;  de hecho, con frecuencia sirven para corregir los desequilibrios macroeconómicos, financieros o de cuenta corriente cuya persistencia tendría un costo aún más alto para los comerciantes.  Asimismo, el comercio reporta reconocidos beneficios globales para paliar el costo a veces doloroso de los ajustes;  por otra parte, los precios de los bienes de comercio también pueden, de por sí, ser volátiles.  Basta con pensar en las fluctuaciones de los precios de los productos básicos.

Así, nuestra sensibilidad en la materia obedece, en parte, a que la perspectiva temporal de los mercados cambiarios es diferente de la de los productores y comerciantes de la economía real, quienes suelen basar sus decisiones en parámetros a más largo plazo, es decir, los que rigen la inversión, el desarrollo de los productos y las exportaciones.  Esta perspectiva temporal diferente significa que los comerciantes tienen una preferencia natural por la estabilidad y previsibilidad del entorno político.

En parte, también está firmemente arraigada en la historia, en los tremendos acontecimientos que precedieron a la Segunda Guerra Mundial, cuando la falta de cooperación llevó a depreciaciones cambiaras que constituían sendas respuestas proteccionistas unilaterales a la depresión económica, el desempleo masivo, la aparición del populismo y el siniestro devenir político.

 

Necesidad de un debate racional

El presente seminario tiene por objeto examinar el tema en forma racional, y evitar así las acusaciones y el desaliento, que sólo darían lugar a respuestas inapropiadas en materia de política comercial.  Como a menudo sucede en la vida, todo depende del punto de vita.  Suelen oírse más quejas de las industrias de los países donde se valoriza la moneda que de las de los países donde la moneda pierde valor.  En un mundo de cadenas globales de suministro y una proporción cada vez mayor de importaciones en el contenido de las exportaciones, cabe suponer que los efectos tradicionales de la apreciación y la depreciación monetarias están en parte atenuados.  Además, la historia nos enseña que, en diferentes períodos, los países pueden alternar entre los extremos del espectro de las fluctuaciones monetarias, apreciando la moneda en un momento y depreciándola en otro.

En el estudio de la bibliografía realizado por la Secretaría el año pasado se dan algunas respuestas a la relación entre los tipos de cambio y el comercio.

En el estudio se indica que, por término medio, la inestabilidad de los tipos de cambio tiene un efecto negativo, aunque no considerable, en las corrientes comerciales.  La inestabilidad de los tipos de cambio hace aumentar el riesgo comercial, crea incertidumbre respecto de los costos y puede influir en la decisión de entrar o no en los mercados externos.  En otras palabras, la inestabilidad puede afectar a la asignación de los recursos.  La magnitud de esos efectos depende de varios factores, en particular la existencia de instrumentos de cobertura del riesgo, la estructura de la producción (por ejemplo, el predominio de las pequeñas empresas) y el grado de integración económica entre los distintos países.  Así, está bien documentado que las empresas exportadoras que tienen acceso a instrumentos de cobertura del riesgo pueden ser menos “sensibles” que las que están expuestas a fluctuaciones externas de los tipos de cambio.  Como ya dije, el efecto de las fluctuaciones de los tipos de cambio también se ve mitigado por la presencia de insumos importados que compensan el efecto de las variaciones de los tipos de cambio en la determinación de los precios de las exportaciones.

Es más, es probable que una empresa que tiene un solo mercado de exportación y cuyos ingresos de exportación dependen de tipos de cambio bilaterales se vea más afectada que las empresas con una presencia en los mercados mundiales (en los que los movimientos ascendentes y descendentes de los diversos tipos de cambio se anulan mutuamente).  Asimismo, las empresas mundiales tienen la posibilidad de facturar en la moneda nacional y la capacidad de absorber en los márgenes de ganancia las pérdidas resultantes de las fluctuaciones de los tipos de cambio y otros factores.

En definitiva, las empresas más “sensibles” no parecen ser las más grandes sino las más pequeñas.  Además, los estudios empíricos suelen mostrar la existencia de un efecto más significativo principalmente en el caso del comercio con países vecinos, en particular cuando se trata de economías muy integradas.  Por ejemplo, el estudio del FMI de 2004 muestra claramente que la inestabilidad de los tipos de cambio en la Unión Europea, antes de la creación del euro, tenía un efecto considerable en los precios relativos de los Miembros.

Asimismo, en los modelos en que se tiene en cuenta la rigidez de los precios se prevé que los desajustes de los tipos de cambio, es decir, las desviaciones persistentes de los tipos de cambio nominales respecto de sus valores de equilibrio, también tendrán efectos a corto plazo.  Sin embargo, el efecto exacto no es claro y depende de las características propias de cada economía.  Ello incluye, entre otras cosas, la moneda en la que los productores nacionales facturan sus productos y la estructura del comercio (por ejemplo, la importancia de las redes mundiales de producción).  En el plano empírico, la complejidad de la relación entre el desajuste de los tipos de cambio y el comercio arroja resultados contradictorios:  no siempre está claro que los desajustes modifiquen el sistema de precios relativos de una economía, al menos durante un período suficientemente prolongado y con la intensidad necesaria para poder transferir recursos o tener un efecto sobre los volúmenes.

A veces se comprueba que la subvaloración de una moneda tiene un efecto positivo en las exportaciones, pero la presencia, la magnitud y la persistencia de esos efectos son diferentes según el estudio de que se trate.  Se prevé que esos efectos, cuando los haya, desaparecerán a mediano o largo plazo, a menos que tenga lugar alguna otra distorsión en la economía.

 

Enseñanzas en materia de políticas: necesidad de políticas más coherentes

El comercio necesita tipos de cambio estables

El problema para las empresas es el exceso de volatilidad, es decir, cuando los tipos de cambio se comportan de manera desordenada y no según los parámetros económicos fundamentales.  El sistema de comercio internacional de Bretton-Woods incluía el ajuste ordenado de los tipos de cambio reales.  El sistema se mantuvo en pie pese a distar de ser perfecto, pero, por lo menos, había un sistema y ello daba la sensación de gobernanza organizada en el sistema monetario internacional.  Esto es lo que nos hace falta en la actualidad.

 

Los tipos de cambio no son una cuestión nueva para el GATT o la OMC

El FMI y el GATT se crearon en respuesta a la falta de coordinación de las políticas económicas durante la Gran Depresión Económica;  las nuevas instituciones tenían por objeto ocuparse de las políticas comerciales y cambiarias como un asunto de interés común e introducir disciplina a fin de evitar las devaluaciones competitivas, mantener la estabilidad de los tipos de cambio, reducir las crisis de las balanzas de pagos y luchar contra el proteccionismo.  Los sistemas monetarios y comerciales internacionales estaban vinculados desde el inicio por un conjunto coherente de normas encaminadas a permitir la liberalización progresiva del comercio y los pagos.

En virtud del artículo XV del GATT, los Miembros debían cooperar con el FMI en cuestiones de libertad o de restricciones cambiarias y comerciales y abstenerse de adoptar ninguna medida en materia de cambio que fuese en contra de la finalidad de las disposiciones del GATT ni tampoco medida comercial alguna que fuese en contra de las disposiciones del Convenio Constitutivo del FMI.

Las disposiciones del GATT reflejaban dos hechos:  1) el apego de la comunidad comercial a la estabilidad de los tipos de cambio;  2) la necesidad de dicha comunidad de asegurarse de que el régimen de comercio no se viese afectado por la aplicación indisciplinada de restricciones cambiarias o sistemas de tipos de cambio múltiples.

Esas disposiciones todavía forman parte de nuestro acervo normativo pero, como no han sido interpretadas, queda por ver cuál es su significado actual en el contexto de la OMC, que no es el de Bretton Woods.  No obstante, a nivel institucional sigue habiendo una medida considerable de coherencia, y no de conflicto, entre los dos sistemas.

Desde el final del sistema de Bretton Woods, la comunidad comercial ha pedido reiteradamente una mayor estabilidad de los tipos de cambio y un ajuste apropiado de la balanza de pagos, como lo reflejan la Declaración Ministerial de 1973 con ocasión de la inauguración de la Ronda de Tokio del GATT y, 20 años más tarde, en 1994, la Declaración Ministerial sobre la contribución de la OMC al logro de una mayor coherencia en la formulación de la política económica a escala mundial.

 

La política comercial, por sí sola, no puede ser la respuesta

He releído el texto de 1994 y me ha impresionado la sabiduría de sus autores.  En él se pone el acento, por una parte, en que (cito):  “[l]a mayor estabilidad de los tipos de cambio basada en unas condiciones económicas y financieras de fondo más ordenadas ha de contribuir a la expansión del comercio, a un crecimiento y un desarrollo sostenidos y a la corrección de los desequilibrios externos”;  por otra, “[l]os Ministros reconocen no obstante, que no es posible resolver a través de medidas adoptadas en la sola esfera comercial dificultades cuyos orígenes son ajenos a la esfera comercial”.

Ello significa que un sistema monetario internacional que tenga por objeto lograr una mayor estabilidad de los tipos de cambio y corregir los desequilibrios contribuirá a la expansión del comercio.  Al mismo tiempo, las medidas comerciales no pueden corregir los desequilibrios de las políticas en otras esferas ni dar respuesta a preocupaciones ajenas a la política comercial.  La adopción de medidas comerciales de represalia sólo conseguiría desatar un fuego cruzado de medidas proteccionistas.

Es evidente que, con excepción de los operadores de divisas, las fluctuaciones imprevisibles de los tipos de cambio son un factor de irritación en el sistema de comercio actual.  Sin embargo, hay que reconocer su influencia en la formulación de las políticas comerciales, sobre todo porque las variaciones de los tipos de cambio pueden hacer aumentar o disminuir el nivel deseado o aparente de protección de los operadores nacionales.  El mantenimiento de niveles mutuamente convenidos de protección de las fronteras es ciertamente un objetivo legítimo de la política comercial.  Los Miembros negocian los niveles deseados de protección a través de compromisos a largo plazo, precisamente porque las políticas tienen que establecer condiciones previsibles de acceso para los productores y los comerciantes.

Al mismo tiempo, cabe preguntarse si es necesario ajustar los niveles de protección a largo plazo a las fluctuaciones o incluso a los desajustes a corto plazo de los tipos de cambio.  Según parece indicar el examen de la bibliografía los tipos de cambio pueden tener influencia sólo a corto plazo y no a largo plazo, salvo en caso de colapso de los mercados.  Cabe pues, preguntarse si no convendría considerar la posibilidad de proteger las fronteras a largo plazo a la luz de la evolución de los tipos de cambio a más largo plazo y no de su evolución a corto plazo.. 

 

El sistema de la OMC no puede resolver todo

Es por esto que la comunidad internacional necesita avanzar en la tarea de reformar el sistema monetario internacional.  Los intentos unilaterales de modificar o preservar la situación actual están destinados al fracaso.  Necesitamos un sistema monetario internacional que apoye las inversiones transfronterizas, así como una mejor asignación del capital en los distintos países, y que "facilite el comercio internacional", según lo enunciado en los objetivos del Fondo Monetario Internacional.

Necesitamos un sistema monetario mundial que inspire confianza, ofrezca estabilidad y vigile los tipos de cambio más eficazmente.  Un sistema que proporcione los medios que permitan corregir los desequilibrios mundiales que pueden comprometer la estabilidad.

El comercio no puede convertirse en chivo expiatorio frente a las dificultades y las desventajas del sistema monetario internacional, o la actual ausencia de esa clase de sistema.  El sistema de la OMC, sus políticas y normas no conseguirán resolver las cuestiones macroeconómicas a que obedece el comportamiento de las monedas en todo el mundo.  Las normas de la OMC no corregirán las modalidades de consumo ni de ahorro a nivel nacional, no resolverán los problemas de competitividad de las industrias nacionales, no determinarán los tipos de interés nacionales ni lograrán que se realice la debida supervisión cautelar del sistema financiero.

Todas esas cuestiones requieren una combinación de cooperación macroeconómica y políticas nacionales adecuadas, lo cual es ajeno al mandato de la OMC.  En el volátil entorno actual, tenemos que asegurarnos de que el sistema de la OMC no se derrumbe bajo el peso de expectativas excesivas.

Aprovechemos, pues, en forma constructiva y racional, la oportunidad que nos brindan los próximos dos días para incrementar nuestros conocimientos, intercambiar experiencias en materia de políticas y comprender mejor los límites de las políticas comerciales y financieras.  Si podemos conseguir esto mediante el presente seminario, habremos dado un paso en la dirección correcta.

Muchas gracias por su atención.