WTO NOTICIAS: DISCURSOS — DG PASCAL LAMY

New York, 30 de octubre de 2006

Lamy: Ha llegado el momento de un nuevo “consenso de Ginebra” para poner el comercio al servicio del desarrollo

El 30 de octubre de 2006, en la Conferencia Emile Noel impartida en la Facultad de Derecho de la Universidad de Nueva York, el Director General Pascal Lamy subrayó que “un aspecto fundamental de la actual Ronda consiste en corregir, en favor de los países en desarrollo, los desequilibrios que persisten en las normas comerciales y mejorar éstas para proporcionar a los países en desarrollo verdaderas oportunidades comerciales”. En El Director General dijo lo siguiente:

“Poniendo el comercio al servicio del desarrollo: llegó el momento de un nuevo consenso de Ginebra”
Conferencia Emile Noel, Facultad de Derecho de la Universidad de Nueva York

Es un gran honor para mí el haber sido invitado a dictar hoy la Conferencia Emile Noël. ¡Qué original —pensarán ustedes— todos comienzan diciendo lo del gran honor! Pero en este caso tengo una razón muy especial para sentirme honrado, o más bien para honrar a Emile Noël. Trabajé con él durante más de dos años. Y simpaticé con él. Lo admiraba, y estoy seguro de que su familia se alegrará de saber que lo hemos recordado juntos hoy.

Siguiendo el ejemplo del hombre excepcional que fue Emile Noël, no me apresuraré a entrar en los detalles de la negociación de la OMC; nos ocuparemos de ello luego, si lo desean, durante el debate. Intentaré, sin embargo, abordar la cuestión que constituye la base de la presente negociación multilateral: cómo poner el comercio al servicio del desarrollo. Lo haré a partir de los tres puntos siguientes:

  • En primer lugar, el comercio es positivo para el bienestar de la población, pero nunca suficiente: se necesitan otras políticas nacionales para que la apertura de los mercados sea eficaz.
  • En segundo lugar, los problemas que la apertura de los mercados y la globalización plantean a los países en desarrollo son tan importantes que exigen medidas internacionales.
  • Y, por último, me ocuparé de la función que la OMC puede desempeñar a ese respecto.

El comercio es positivo y necesario, pero no suficiente para asegurar el bienestar de la población

Durante las últimas décadas, el comercio ha tenido una importancia creciente en la economía mundial, como lo demuestra el hecho de que el crecimiento real del comercio haya sido mayor que el de la producción mundial. El volumen de las exportaciones mundiales de bienes y servicios, expresado como porcentaje del PIB, aumentó del 13,5 por ciento en 1970 al 32 por ciento en 2005, y en todas las grandes regiones geográficas el crecimiento mayor del comercio ha superado al del producto nacional.

El comercio se expande porque son cada vez más las personas y empresas de todo el mundo que recurren a la importación y exportación de bienes y servicios, presumiblemente porque les resulta ventajoso. Adam Smith habló de la propensión del ser humano a “trocar, intercambiar y permutar una cosa por otra”, que conduciría a una división del trabajo beneficiosa para todos los interesados. Y, en efecto, si los recursos se redistribuyen de acuerdo con el principio de la ventaja comparativa, pueden utilizarse de un modo más adecuado y eficaz en la producción. El resultado es una mayor eficiencia, que se traduce en un menor precio de los insumos y de los productos finales. Además, el consumidor y el productor disponen de una gama más amplia de productos y calidades. Por todo ello, la apertura de los mercados eleva la renta nacional y, posiblemente, también el crecimiento económico.

Dos países en desarrollo de gran población, la India y China, han obtenido impresionantes tasas de crecimiento en los últimos años. Durante ese mismo período, ambos países llevaron adelante políticas que han permitido a su economía integrarse cada vez más en la economía mundial. China, en concreto, se adhirió a la OMC en 2001, y desde entonces su PIB se ha multiplicado casi por dos. Ejemplos como estos quizá expliquen que se haya elogiado la globalización diciendo que es “la fuerza más poderosa de la Tierra, y la que más incide en la mejora de la calidad de vida”.

Tales alabanzas podrían crear la impresión de que la OMC se dedica a elaborar “pociones mágicas” que al ser ingeridas estimulan automáticamente el crecimiento y la creación de empleo en cualquier lugar del planeta. Pero, tras 50 años de negociaciones comerciales multilaterales, hemos aprendido que nuestras pociones no son mágicas, que tienen ciertos defectos comparables a los de los medicamentos que dispensan las farmacias:

En primer lugar, combinaciones que tienen efectos mágicos en algunos pacientes pueden ser mucho menos beneficiosas para otros. Del mismo modo, una determinada combinación de normas de política comercial reportará más beneficios a unos países que a otros.

En segundo lugar, así como de nada sirven los medicamentos de las farmacias si no es posible hacerlos llegar a los pacientes, tampoco serán de gran utilidad los compromisos en materia de acceso a los mercados si los Miembros carecen de las capacidades necesarias para lograr que esos compromisos redunden en su propio beneficio.

En tercer lugar, las reformas comerciales, al igual que los medicamentos, tienen efectos secundarios no deseados, y ni unas ni otros servirán para nada si los efectos negativos neutralizan los positivos.

También se ha creado la impresión de que, en el caso del sistema multilateral de comercio, esos tres defectos han tendido a operar en perjuicio de un determinado sector de los Miembros de la OMC: el de los países en desarrollo. Ese sesgo es insostenible a largo plazo, y por ello es necesario corregirlo si queremos que el sistema multilateral de comercio prospere.

Los economistas siempre han sabido que los beneficios derivados del comercio no se distribuyen uniformemente entre los países, ni dentro de cada país. La Historia nos enseña que las reformas comerciales provocan resistencia en la sociedad cuando la distribución de los réditos del comercio es excesivamente irregular. Por ello es importante que los gobernantes se aseguren de que los beneficios de la expansión del comercio se distribuyan ampliamente para evitar que la resistencia social desencadene una reacción violenta contra la liberalización del comercio. En mi condición de Director General de la Organización Mundial del Comercio, sólo puedo alentar a la insistencia y la creatividad en la búsqueda de respuestas a ese desafío, y hacerlo recordando a los gobernantes los importantes beneficios económicos que el conjunto de la sociedad puede esperar de una mayor integración.

El desafío que la apertura de los mercados y la globalización plantean a los países en desarrollo requiere un refuerzo de las medidas internacionales

Para la OMC, ese desafío no consiste sino en garantizar que los resultados de las negociaciones comerciales sean equilibrados, que los Miembros tengan la capacidad que precisan para hacer que los compromisos en materia de acceso a los mercados se traduzcan en la expansión del comercio, y para contrarrestar los efectos secundarios negativos de la reforma comercial.

En relación con el primer punto, es cierto que algunas de las normas sustantivas de la OMC perpetúan cierto sesgo que perjudica a los países en desarrollo, y hay observadores que afirman que ese sesgo es significativo. Para comprender por qué, es útil considerar la evolución del acceso a los mercados en dos sectores donde se suele esperar que los países en desarrollo gocen de una ventaja comparativa: el de los textiles y el de los productos agrícolas. En cuanto al primero, los resultados de la Ronda Uruguay permitieron que los contingentes para textiles se prorrogaran otros 10 años, hasta 2004, pese a la prohibición general de las restricciones cuantitativas establecida en los Acuerdos del GATT/OMC. Encontramos una situación semejante si examinamos las normas que regulan las subvenciones a la agricultura que, contrariamente a las normas generales sobre las subvenciones, permiten varias formas de ayuda a la agricultura. Ambas excepciones tienden a beneficiar a los productores de los países ricos, en detrimento de los de los países en desarrollo.

Las actuales normas comerciales también dan la impresión de estar sesgadas cuando se las analiza desde un punto de vista más dinámico. En su camino hacia el desarrollo, los países suelen diversificarse y pasar de la producción y exportación de materias primas a la de productos elaborados y finales. Las actuales estructuras arancelarias de los países desarrollados dificultan ese proceso, pues los niveles de los aranceles son menores para las materias primas que para los productos elaborados o finales. En efecto, en el sector de los textiles y el vestido y en el del cuero y los productos de cuero pueden observarse niveles significativos de progresividad arancelaria. Lo mismo sucede en el caso de productos agrícolas tales como el cacao, el café, el algodón o la soja. Por ejemplo, en los Estados Unidos, los aranceles consolidados correspondientes a la materia prima del cuero y los productos de cuero son nulos, mientras que los aranceles que se aplican a los productos acabados del mismo sector ascienden a más del 10 por ciento. En la Unión Europea, los aranceles consolidados que gravan los productos textiles y del vestido son de menos del 3 por ciento en el caso de las materias primas, pero casi del 10 por ciento para los productos acabados. En otros países industrializados se observan estructuras arancelarias similares.

En suma, aunque la descolonización política tuvo lugar hace más de 50 años, no hemos terminado aún la descolonización económica. Una de las metas de las actuales negociaciones multilaterales es, pues, seguir corrigiendo el desequilibrio de nuestras normas atendiendo a los intereses de los países en desarrollo.

Asumir compromisos equilibrados en materia de acceso a los mercados abre las puertas a un comercio que mejora el crecimiento, pero que no necesariamente lo activa. La reducción de los aranceles y de otros obstáculos al comercio disminuye el costo de las transacciones y, por lo tanto, incrementa los beneficios del comercio. Pero si los demás costos comerciales siguen siendo muy altos, los beneficios del comercio pueden seguir siendo insuficientes. El costo comercial de una transacción depende de una infinidad de factores, entre ellos: el costo de la comunicación con el cliente, el del transporte de los productos en el país, desde el lugar de producción hasta la frontera, el tiempo y el dinero empleados en los puertos para cumplir los trámites aduaneros y para preparar los productos para su embarque, el costo del transporte internacional, y el de la inspección y certificación. Muchos de esos costos son mayores, y con frecuencia considerablemente mayores, en los países en desarrollo que en los países industrializados.

En algunos países africanos, un pequeño agricultor tarda cuatro días en transportar sus productos por carretera a una distancia de 300 km. En Suiza se tardaría menos de tres horas en recorrer esa misma distancia. En Dinamarca, un exportador necesita tres documentos y dos firmas para cumplir todos los trámites de expedición. El proceso dura en total cinco días. Por el contrario, en Burundi, un exportador necesita en promedio 11 documentos, 17 visitas a distintas oficinas, 29 firmas y 67 días para hacer llegar sus productos desde la fábrica hasta el puerto . Esas demoras frenan el desarrollo del potencial exportador de los países y reducen la capacidad de los países en desarrollo para diversificar su producción hacia productos perecederos tales como las flores cortadas, un sector donde la competitividad depende de que el país pueda hacer llegar las flores desde el lugar de producción al de venta —en Europa, el Japón o los Estados Unidos— en un plazo de tres días.

Se ha estimado que cada día adicional en la duración del tránsito de los bienes reduce al menos el 1 por ciento del comercio. Así pues, acortar la duración del despacho de aduana podría beneficiar enormemente al comercio. Lo mismo puede decirse de la mayor eficiencia en los puertos. Se ha estimado, por ejemplo, que si la eficiencia de los puertos en un país como el Perú mejorara hasta alcanzar un nivel semejante al de Islandia o Australia, el comercio podría aumentar en torno a un 25 por ciento.

Sin embargo, los altos costos comerciales no son la única limitación que afrontan los países en desarrollo. El aumento de las exportaciones entraña una expansión de las actividades productivas ya existentes, o la incursión de emprendedores en actividades enteramente nuevas con un buen potencial de exportación. Para ello, los emprendedores han de contar con información suficiente y creíble sobre los cambios de las políticas y sobre los posibles mercados de exportación, y necesitan poder realizar la inversión que requiere la expansión o el inicio de la actividad exportadora. Con frecuencia, esas condiciones no se satisfacen en los países en desarrollo. En Tanzanía, por ejemplo, menos del 10 por ciento de la población tiene acceso al sector bancario estructurado. Todo ello constituye, sin duda, una formidable dificultad cuando se trata de movilizar el potencial de iniciativa empresarial presente en la población.

Un tercer defecto, que con frecuencia hace que la poción mágica de la reforma del comercio resulte un trago muy amargo para los países en desarrollo, son los costes del ajuste. En efecto, los problemas de ajuste ligados a la apertura del comercio tienden a exacerbarse y agravarse en los países en desarrollo. Ello se debe a que suelen afectar a sectores más amplios de la población, así como a la escasa capacidad que tienen esos países para acometer las imprescindibles políticas complementarias de asistencia a las víctimas de la globalización.

En muchos pequeños países y países en desarrollo, la producción y las exportaciones se concentran en unos pocos sectores económicos. Basta con que la reforma del comercio perjudique a uno solo de esos sectores para que al conjunto del país le resulte muy difícil recuperarse. En Rwanda, Seychelles y el Sudán, por ejemplo, los tres principales productos de exportación del país representan el 75 por ciento o más de las exportaciones manufactureras totales. En Botswana y las Comoras ese porcentaje alcanza nada menos que el 90 por ciento. Si uno de esos sectores resulta perjudicado por un cambio en la política comercial nacional o extranjera, se verán afectados amplios sectores de la población.

Los países en desarrollo suelen caracterizarse por tener redes de asistencia social insuficientes, o incluso por carecer absolutamente de ellas. En esos países, perder el empleo como consecuencia de una reforma del comercio puede acarrear graves dificultades a los desfavorecidos. Una cosa es perder el trabajo cuando se tiene derecho a prestaciones de desempleo o a ayudas especiales por ajuste al comercio, pero otra muy diferente es quedar desempleado cuando ello significa perder por completo toda fuente de ingresos.

Cuando la apertura de los mercados suscita una respuesta débil de la oferta en el sector exportador, cuando muchos beneficios del comercio son absorbidos por los costos comerciales y cuando la contracción de los sectores que compiten con las importaciones tiene graves consecuencias sociales, el beneficio neto del comercio puede resultar decepcionante. En el ya tristemente célebre “caso del anacardo”, los economistas estimaron que una parte considerable de los beneficios que los productores de anacardo mozambiqueños obtuvieron tras la liberalización del sector fue contrarrestada por el costo que supuso la pérdida de empleos en la industria de elaboración del anacardo. En último término, el beneficio neto obtenido por los agricultores ascendió a aproximadamente 5 dólares al año para la explotación familiar media cultivadora de anacardo. No es gran cosa, incluso en un país pobre como Mozambique.

Con el fin de evitar nuevas decepciones, el sistema internacional decidió intervenir para asegurar que la apertura de los mercados se tradujera en beneficios tangibles para la población de los países en desarrollo. En los más vulnerables de los países Miembros de la OMC, y en especial en los países menos adelantados, los costos del ajuste, junto con las limitaciones de capacidad relacionadas con las respuestas de la oferta a la globalización no pueden dejarse a cargo únicamente del presupuesto nacional o el sector privado. Por ello, tenemos que formular una respuesta internacional eficaz que complemente las iniciativas de apertura del comercio de esos países. Gestionar el apoyo público a la expansión del comercio en esos países significa ayudar a la población a beneficiarse directamente de esa expansión, es decir: impartir formación a los funcionarios, fortalecer las instituciones y crear infraestructuras que favorezcan la expansión empresarial y la creación de empleo, y permitir que esos países amplíen y diversifiquen su comercio.

Cómo puede contribuir la OMC a poner el comercio al servicio del desarrollo

Pero, ¿qué función corresponde a la OMC en esa labor? ¿Qué puede hacer para poner el comercio al servicio del desarrollo?

Hay un aspecto fundamental en la actual ronda de negociaciones comerciales: el de corregir en favor de los países en desarrollo los desequilibrios que aún existen en las normas que regulan el comercio y perfeccionar normas que abran para los países en desarrollo verdaderas oportunidades de mercado. Esa es una de las razones por las que llamamos a esta ronda la Ronda para el Desarrollo. La dimensión de desarrollo no es un componente independiente o un compartimento estanco de las negociaciones, sino un elemento presente en todos los ámbitos de la negociación. Pondré algunos ejemplos de los beneficios directos para los países en desarrollo que se están considerando en este momento.

En un sector tan importante como el de la agricultura, el acuerdo para suprimir todas las formas de subvenciones a la exportación para 2013, y una parte considerable de ellas para 2010, está en concordancia con exigencias fundamentales planteadas por los países en desarrollo desde el inicio de la Ronda. Con la supresión de esa forma de competencia artificial, los países en desarrollo y países menos adelantados estarán en mejores condiciones de competir en un sistema comercial agrícola equitativo y orientado hacia el mercado. Además, los países en desarrollo saldrán beneficiados de importantes recortes de las subvenciones internas, puesto que ya se ha acordado que los países desarrollados asumirán recortes mayores que los países en desarrollo.

Otro sector importante en el que van a resultar favorecidos los países en desarrollo, y en especial los países menos adelantados, es el del algodón. Ya se ha acordado proporcionar acceso libre de derechos y de contingentes a las exportaciones de algodón de los PMA para 2008, y también se ha acordado suprimir para 2006 las subvenciones a la exportación que afectan al algodón. En Hong Kong también se acordó que al menos el 97 por ciento de los productos de los PMA definidos a nivel de líneas arancelarias de importación de los países ricos estarán libres de derechos y de contingentes, es decir, exentos de toda restricción comercial, con el objetivo de alcanzar la exención de la totalidad de dichos productos. En mi opinión, se trata de un logro extraordinario. Saldrán beneficiadas las exportaciones de los 32 países menos adelantados y es un paso más hacia la satisfacción de una exigencia de larga data de la comunidad del desarrollo.

En julio de 2004 los Miembros de la OMC acordaron formalmente iniciar negociaciones sobre la facilitación del comercio con el fin de agilizar el movimiento, el despacho de aduana y la puesta en circulación de las mercancías. Dichas negociaciones también tienen la finalidad de potenciar la asistencia técnica y la creación de capacidad en ese ámbito, así como mejorar la cooperación entre las autoridades aduaneras y otras autoridades nacionales en lo que respecta a la facilitación del comercio y el cumplimiento de los procedimientos aduaneros. Las negociaciones sobre la facilitación del comercio complementan las medidas generales de liberalización del comercio y se consideran esenciales para permitir a los países en desarrollo obtener resultados tangibles de la Ronda. La conclusión satisfactoria de las negociaciones sobre la facilitación del comercio contribuirá de manera significativa a reducir los costos comerciales en los países en desarrollo y, por lo tanto, a mejorar el nivel general de competitividad de esos países.

Pero, como hemos visto, los impedimentos administrativos en la frontera no son el único costo comercial que frena la expansión del comercio o reduce los beneficios que esa expansión reporta a los países en desarrollo. Y los costos comerciales tampoco son el único problema que afrontan esos países. Como se ha indicado antes, hay otra limitación de capacidad y, con frecuencia, el costo del ajuste es demasiado alto. Teniendo en cuenta esos problemas adicionales, he propugnado que se incluya el debate sobre la Ayuda para el Comercio en el programa de la OMC y que se incremente sustancialmente la financiación de dicha ayuda. Esto tiene una importante función política como complemento de las negociaciones comerciales, pues la intensificación de la ayuda para el desarrollo puede contribuir a que los países beneficiarios liberen todo su potencial de comercio y crecimiento. El incremento de la Ayuda para el Comercio no está supeditado a la evolución de la Ronda, pero su valor e importancia serán mucho mayores si la ayuda se combina con nuevas oportunidades de acceso efectivo a los mercados y nuevas normas que faciliten el comercio de esos países.

No hay intenciones ocultas en esta iniciativa. La OMC se limita estrictamente a desempeñar su función de promoción a este respecto, sin gestionar ni desembolsar la ayuda más allá de sus actividades tradicionales de asistencia técnica en relación con el comercio. Trabajamos, pues, en estrecha colaboración con los principales donantes y los expertos en la materia. De conformidad con el mandato que recibí en Hong Kong, he mantenido activas consultas con diversos colaboradores, entre ellos el Banco Mundial, el FMI, el PNUD, donantes bilaterales y bancos regionales de desarrollo. Es indudable que la iniciativa de Ayuda para el Comercio requiere financiación, pero para que alcance sus objetivos es aún más importante que sea prestada eficazmente. Tengo la certeza de que, aprovechando la experiencia ya adquirida y la considerable pericia del personal de la OMC y sus colaboradores en la iniciativa de Ayuda para el Desarrollo, se podrá encontrar la forma de poner esa ayuda al servicio del comercio, y en última instancia del desarrollo, de un modo creativo y eficiente.

La OMC no es una agencia para el desarrollo, pero sí es el punto en el que se reúnen periódicamente aquellos que encuentran dificultades derivadas de la apertura de los mercados en su país, y por ello es el lugar ideal para comprender mejor cómo desembolsar la Ayuda para el Desarrollo. Por esa misma razón, la OMC puede desempeñar una función importante facilitando la interrelación de los agentes internacionales involucrados, que es imprescindible para que las políticas de asistencia sean eficaces. La Organización constituye un foro en el que esa conexión recíproca puede ser examinada y supervisada. Pero todo ello sólo será de utilidad si las nuevas normas y las promesas de liberalización surgidas de la actual ronda de negociaciones responden a los intereses de los países en desarrollo, haciendo justicia al nombre “Ronda de Doha para el Desarrollo”. Si lo logramos, todos, incluidos los países industrializados, habrán de cumplir las promesas que hagan.

Es evidente que considero que los Gobiernos nacionales y las instituciones internacionales, como la OMC, desempeñan una función importante en la garantía de la estabilidad de la economía mundial en general y del sistema multilateral de comercio en particular. Sé que hay quien piensa que la intervención de los Gobiernos sólo puede ser perjudicial. Me permito discrepar: los mercados funcionan tanto mejor cuanto más favorable es el entorno institucional en el que operan. La mano que determina la calidad de las instituciones no suele ser invisible: suele ser la del gobernante. Los mercados son eficaces para crear riqueza, pero son indiferentes a su distribución una vez creada. Por ello, creo firmemente en la función positiva de los Gobiernos y coincido con quienes consideran que el Consenso de Washington ya está superado. Ha llegado la hora de un nuevo consenso. Llámenlo “Consenso de Ginebra”, si lo desean. Servirá para poner el comercio al servicio del desarrollo.

Gracias por su atención.