WTO NOTICIAS: DISCURSOS — DG PASCAL LAMY

“La Organización Mundial del Comercio: laboratorio para la gobernanza mundial”
Conferencia Malcolm Wiener, Facultad de Administración Pública John F. Kennedy, Universidad de Harvard

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Permítanme decirles cuánto me complace estar hoy con ustedes, en mi primer viaje a Boston como Director General de la OMC, para transmitirles algunas reflexiones acerca de la gobernanza mundial y la contribución que puede aportar la Organización Mundial del Comercio. Qué mejor lugar para hacerlo que esta cátedra Malcolm Wiener de la John F. Kennedy School of Government. Malcolm Wiener, autor de numerosas obras sobre el mundo del Mediterráneo y Egipto en la antigüedad, pero también sobre cuestiones más recientes como la transformación de la Unión Soviética o la economía de los Estados Unidos, es sin duda una buena fuente de inspiración para nuestro tema de hoy: cómo la globalización nos obliga a buscar nuevas formas de hacer frente a los problemas mundiales más allá de los Estados-nación tradicionales.

 

La globalización plantea cuestiones de gobernanza mundial

La globalización ha hecho posible que personas, empresas y Estados-nación ejerzan influencia — más rápida y profundamente y a menor costo que en cualquier otro momento de la historia — en lo que se hace y lo que ocurre en todo el mundo, y que ello les reporte beneficios. La globalización abre posibilidades para extender la libertad, la democracia, la innovación y el intercambio social y cultural, abriendo al mismo tiempo excelentes oportunidades para dialogar y entenderse.

Sin embargo, el carácter mundial de un número cada vez mayor de fenómenos inquietantes como la escasez de los recursos de energía, la degradación del medio ambiente y los desastres naturales, la propagación de pandemias, la creciente interdependencia de las economías y los mercados financieros y los desplazamientos migratorios causados por la falta de seguridad, la pobreza o la inestabilidad política- es también producto de la globalización.

Al mismo tiempo, hay una brecha cada vez más profunda entre los problemas mundiales y las formas tradicionales de buscarles solución, nuestras instituciones tradicionales. La globalización es al mismo tiempo una realidad y un proceso continuo que los Estados-nación no pueden abordar por sí solos. Por lo tanto, tenemos que buscar nuevas formas de gobernanza a nivel mundial.

Ahora bien, ¿qué entiendo por gobernanza y cuál es la diferencia con gobierno?

El término “gobernanza” fue empleado por primera vez en la Francia del siglo XII como expresión técnica para designar la administración de jurisdicciones o dominios. Al igual que la palabra gobierno, viene de “timón” en latín y expresa la idea de “conducir”. Cruzó luego el Canal para significar en Inglaterra el método de organización del poder feudal, que suponía la existencia de señoríos adyacentes entre los que tenía que haber cohesión. No había un poder central como tal sino un ente, primus inter pares, cuyo propósito era resolver controversias por medios pacíficos y procurar que los intereses en conflicto se conciliaran mediante consultas con los interesados.

Es decir, la gobernanza se centraba en la unidad –no unicidad- de intereses. Si equiparamos la sociedad internacional a una sociedad medieval por su falta de poder central organizado, es preciso que haya gobernanza, en otras palabras, que haya un concepto que sirva de base para la organización del poder o para los elementos de consulta y diálogo necesarios para lograr una mayor armonía.

El concepto de gobernanza desapareció en el siglo XVI con la aparición del Estado, porque los dos conceptos, “gobernanza” y “gobierno” son profundamente diferentes. En la gobernanza desaparece la dimensión política que tiene “gobierno”. Esta última corresponde a los Estados-nación que surgieron con la paz de Westfalia y a sus respectivos sistemas de gobierno, legitimidad y representación. La gobernanza es un proceso de adopción de decisiones que, a través de la consulta, el diálogo, el intercambio y el respeto mutuo, apunta a asegurar la coexistencia y, en algunos casos, la coherencia entre puntos de vista diferentes y a veces discrepantes. Para esto hay que buscar una base de acuerdo e ir ampliándola hasta que aparezca la posibilidad de una acción conjunta.

La globalización pone de manifiesto una nueva esfera de intereses comunes que trasciende los Estados, las culturas y las historias nacionales. Tenemos que ir más allá del clásico sistema inter-nacional. De hecho, la desproporción entre el papel de ejecución que cabe a los Estados y su capacidad real para desempeñarlo hace necesario buscar nuevas formas de gobernanza.

  

Los problemas concretos de la gobernanza mundial

Al igual que con cualquier sistema de poder en un Estado-nación, lo que se necesita es una “buena” gobernanza mundial, esto es, un sistema adaptado a este nuevo contexto universal que ofrezca un buen equilibrio entre eficiencia y legitimidad.

Cabe preguntarse entonces cuáles son los problemas concretos de la gobernanza mundial en contraposición a los sistemas clásicos de gobernanza nacional.

A mi juicio, los elementos de legitimidad deben basarse en instituciones y en procedimientos. La legitimidad clásica significa que los ciudadanos eligen a sus representantes en forma colectiva votando por ellos. Sin embargo, depende también de la capacidad política del sistema para inspirar un discurso público y propuestas que produzcan mayorías coherentes y den a los ciudadanos la sensación de que pueden debatir los problemas. En otras palabras, el sistema político debe representar a la sociedad y hacer posible que se vea como un todo en que todos los integrantes hablan el mismo idioma y sienten lo mismo.

Habida cuenta de que la legitimidad depende de la proximidad entre la persona y el proceso de adopción de decisiones, el primer problema de la gobernanza mundial es la distancia.

El otro desafío a la legitimidad se refiere al déficit democrático y déficit de responsabilidad, que se plantean cuando el individuo no tiene un medio de impugnar la adopción de decisiones a nivel internacional.

Por más que la transparencia siga siendo fundamental para responsabilizar al gobierno de sus actos y para que éstos se puedan impugnar en su país, no es posible trasladar simplemente las definiciones clásicas de democracia y responsabilidad del ámbito interno al contexto de las instituciones internacionales. Es preciso encontrar la manera de asegurar que los ciudadanos tengan un sentimiento de pertenencia y de que pueden influir en las decisiones de la sociedad a la que pertenecen y reconocerse en sus representantes.

El problema concreto de legitimidad que hay que resolver en la gobernanza mundial es, por lo tanto, el de la adopción de decisiones a nivel internacional, que se percibe como demasiado distante, exento de responsabilidad y libre de impugnación directa.

El segundo elemento para validar el poder es la eficiencia. Los ciudadanos esperan que los gobiernos puedan identificar los problemas y esperan que las instituciones que tienen responsabilidades políticas logren resultados. Sin embargo, no es fácil cuantificar la eficiencia en términos concretos y ello es aún más complicado cuando el poder está distante y hay múltiples niveles de gobierno.

El primer problema de eficiencia de un sistema de gobernanza mundial obedece a que el orden clásico de Westfalia se basa en que los Estados-nación tienen el monopolio absoluto de la soberanía. Tenemos que encontrar la forma de abordar la oposición de Estados-nación soberanos que se resisten con mayor o menor intensidad, según el Estado y según la materia, a traspasar a instituciones internacionales su jurisdicción respecto de ciertos asuntos o a compartirla con ellas.

El segundo problema concreto es el de la falta de coherencia entre las instituciones internacionales. Incluso cuando se transfiere (en parte) a una institución internacional el poder tradicional del Estado, ello ocurre únicamente en el caso de instituciones internacionales muy especializadas con un mandato limitado y cuyas instrucciones proceden exclusivamente de las autoridades de los Estados-nación. Como suele decirse, “la coherencia empieza por casa”; corresponde en primer lugar y primordialmente a los Estados. Sin embargo, todos sabemos que los Estados en muchos casos no son coherentes ni actúan con coherencia y cabe preguntarse entonces cómo puede ser coherente la acción de sus instituciones. El problema concreto y general para la eficiencia de la gobernanza mundial reside en que la eficiencia es parcial y carece de coherencia.

La utilización de modelos clásicos de democracia interna para hacer frente a problemas mundiales adolece de grandes limitaciones. Sin embargo, tenemos que asegurar una sensación de legitimidad y eficiencia, porque, si no se pueden resolver adecuadamente las cuestiones transnacionales que les afectan cada día, los ciudadanos perderán confianza en su gobierno local o nacional. En este sentido, la credibilidad de las democracias internas es un continuo que corre peligro si la gobernanza mundial no encuentra sus propias credenciales democráticas.

 

Medidas pragmáticas para instaurar los elementos básicos de la gobernanza mundial

La creciente interdependencia y la gobernanza mundial entrañan el reconocimiento de la función y las obligaciones de los nuevos actores, la apertura de los procesos, una participación auténtica y efectiva, la responsabilización de quienes actúan y coherencia.

¿Cómo gestionar mejor la interdependencia de nuestro mundo? A mi juicio, hay cuatro elementos que nos deben servir de guía.

En primer lugar, los valores. Gracias a los valores nuestro sentimiento de pertenencia a una comunidad mundial, por embrionaria que sea, coexiste con las especificidades nacionales. Tenemos que identificar valores comunes junto con intereses comunes. En segundo lugar, necesitamos actores que tengan legitimidad suficiente para interesar a la opinión pública en el debate, que sean capaces de asumir la responsabilidad por los resultados que obtengan y que deban rendir cuenta de su actuación. En tercer lugar, necesitamos foros donde los debates y las negociaciones sean transparentes. En cuarto lugar tenemos que garantizar la legitimidad del seguimiento y la vigilancia de las medidas que se requieren de los Estados y de lo que se haga para asegurar su ejecución.

Lo que propongo no es una revolución institucional sino una combinación de ambición mundial y sugerencias pragmáticas. La construcción de la gobernanza mundial es un proceso gradual que entraña cambios en prácticas inveteradas, en intereses arraigados, en hábitos culturales y en normas y valores sociales.

 

¿Qué tiene que ver la OMC con todo esto?

¿Dónde aparece la OMC en este panorama y en este proceso? El principal cometido de la OMC consiste en abrir mercados y regular el comercio mundial en beneficio de todos. Para desempeñar nuestra tarea tenemos cuatro vías principales: en primer lugar, ofrecemos un foro donde nuestros Miembros negocian acuerdos internacionales que son luego adoptados; en segundo lugar, tenemos mecanismos de seguimiento y vigilancia, que incluyen exámenes por los pares, de las medidas que toman los Miembros. En tercer lugar, contamos con un sólido mecanismo para determinar las obligaciones de los Miembros y hacerlas cumplir; por último, tenemos el mandato de asegurar la coherencia con otras organizaciones internacionales.

Pasemos a considerar las actividades de la OMC con respecto a los cuatro elementos de la gobernanza que mencioné antes.

El valor básico en que se funda la OMC es que la apertura de los mercados es algo positivo. El sistema multilateral de comercio ayuda a aumentar la eficiencia económica y puede ayudar también a reducir la corrupción y el mal gobierno. Al mismo tiempo, la OMC reconoce también la importancia de otros valores además de la apertura de los mercados y la eficiencia comercial. En primer lugar, el Acuerdo sobre la OMC reconoce en su preámbulo que el desarrollo sostenible es uno de sus objetivos, lo cual hace necesario tener en cuenta valores fundamentales distintos de la apertura de los mercados e incluir, por ejemplo, la protección del medio ambiente, el desarrollo y los valores sociales. Los Miembros de la OMC tienen el derecho de sustraerse a las obligaciones de abrir mercados en defensa de valores tales como la moral pública, la protección de la salud de la población y de los animales o la conservación de los recursos naturales. Además, de conformidad con dicho Acuerdo, cada Miembro tiene libertad para determinar a qué valores asigna prioridad y qué grado de protección considera adecuado para ellos.

En cuanto a los actores, la OMC es una organización internacional clásica cuyos Miembros son los gobiernos. Muchos dicen que la OMC tiene problemas de responsabilización. A mi juicio, la medida en que se rinde cuentas a los Miembros es considerable. El viejo club del GATT ha sido ahora reemplazado por nuevas agrupaciones de Estados y coaliciones: un nuevo G-6 (Australia, el Brasil, los Estados Unidos de América, la India, el Japón y la Unión Europea) ha sustituido a la vieja Cuadrilateral (el Canadá, los Estados Unidos, el Japón y la Unión Europea). Las propuestas del Grupo de los Veinte, una alianza de países en desarrollo centrada en la agricultura, son ahora los parámetros en muchos ámbitos de las negociaciones en curso. Hay también nuevos actores de importancia como el Grupo de los 33 países en desarrollo o el Grupo Africano. Quienes critican el formato de reuniones pequeñas, como las reuniones en la “sala verde”, no tienen en cuenta que en la actualidad hay unos 150 Miembros y las decisiones que tomen en su conjunto tienen que ser preparadas primero en reuniones más pequeñas, como ocurre con los comités parlamentarios. El consenso de todos los Miembros para la adopción de decisiones asegura la legitimidad.

La situación es más difícil, sin embargo, en relación con las entidades no estatales. De hecho, no tenemos un mandato de nuestros Miembros para incorporar a la familia de la OMC entidades que no representen gobiernos. Sin embargo, hemos hecho intentos dentro de nuestro sistema actual. Existen ahora foros públicos anuales abiertos a todos los interesados, que pueden ser o no Estados, y se celebran reuniones periódicas de información para organizaciones no gubernamentales y para parlamentarios. Los miembros de la sociedad civil pueden enviar escritos amicus curiae a los órganos decisorios de la OMC (los grupos especiales y el Órgano de Apelación) en los procedimientos de solución de diferencias. Justamente este año por primera vez se han abierto al público algunas audiencias de grupos especiales ya establecidos.

En cuanto a la OMC como foro para el debate, es importante observar que se trata de un foro permanente para las negociaciones entre sus Miembros con respecto a sus relaciones comerciales multilaterales. La gobernanza mundial exige intensos debates y negociaciones y, desde ese punto de vista, la estructura institucional de la OMC está bien desarrollada. Tenemos varios niveles y formas de adopción de decisiones y el proceso puede operar en etapas múltiples y en secuencia. En última instancia, todo ello asegura que la OMC no pueda simplemente desentenderse de las cuestiones que se le plantean.

Por último, en cuanto a los mecanismos de la OMC para el seguimiento/vigilancia y para exigir el cumplimiento, existen numerosos comités y consejos de la OMC en que la legislación de los Miembros está sujeta a examen por los pares. El Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales permite evaluar en forma colectiva y periódica las políticas y prácticas comerciales de los Miembros de la OMC y sus efectos en el funcionamiento del sistema multilateral de comercio. Este mecanismo de examen, al facilitar una mayor transparencia y una mejor comprensión de las políticas comerciales, contribuye a que todos los Miembros respeten mejor las normas, las disciplinas y los compromisos contraídos en el marco de los Acuerdos de la OMC. Las negociaciones en curso reforzarán esta vigilancia en el ámbito crucial de los acuerdos comerciales regionales que concierten nuestros Miembros. La OMC pronto será también anfitriona de un foro de vigilancia de la Ayuda para el Comercio prestada en forma bilateral, regional y multilateral.

El incumplimiento de las normas de la OMC puede dar lugar a litigios y los litigantes están obligados a aceptar la decisión de los grupos especiales o del Órgano de Apelación. De lo contrario se pueden imponer sanciones. Según muchos críticos, como consecuencia de la existencia de sanciones el comercio tiene precedencia respecto de otros ámbitos de la gobernanza internacional, entre ellos la salud, el medio ambiente o los derechos humanos y sociales fundamentales. La experiencia de 10 años de aplicación del sistema de solución de diferencias indica que, por el contrario, la OMC ha tenido en cuenta la necesidad de mantener un equilibrio entre los valores del comercio y los demás valores.

La OMC, si bien dista de ser un modelo perfecto, es en todo caso un laboratorio para aprender a aprovechar las fuerzas de la globalización y contribuir a establecer un sistema de gobernanza mundial. Es un lugar en que la gobernanza mundial en evolución puede encontrar ciertas bases para asegurar un proceso legítimo de adopción de decisiones. Es una institución que puede facilitar progresivamente una participación más amplia de actores nacionales e internacionales no tradicionales. Es un foro en que se pueden discutir valores y ello es fundamental porque las restricciones al comercio dependerán cada vez más de los valores. Habida cuenta de sus dimensiones económicas y políticas, la OMC puede ser un elemento fundamental en la construcción de un sistema de gobernanza mundial. Abrigo la sincera esperanza de que, cuando consideren la reanudación de las negociaciones en el marco del Programa de Doha para el Desarrollo, todos los Miembros tengan en cuenta cómo puede contribuir la OMC a que la globalización redunde en beneficio de todos y cada uno.

Les agradezco mucho su atención.

 

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