El Comité de Comercio y Medio Ambiente y los preparativos para Doha

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Antecedentes 

Cuando los Ministros aprobaron los resultados de las negociaciones de la Ronda Uruguay en Marrakech en abril de 1994, tomaron la decisión de empezar un programa de trabajo amplio (expuesto en los siguientes párrafos) sobre comercio y medio ambiente en la OMC. En torno a este programa de trabajo se han centrado las deliberaciones del Comité de Comercio y Medio Ambiente (CCMA) en los últimos seis años. El objetivo principal del Comité es el de establecer una relación constructiva entre el comercio y las preocupaciones relacionadas con el medio ambiente. El Comité tiene un mandato doble: por un lado, “establecer la relación existente entre las medidas comerciales y las medidas ambientales con el fin de promover un desarrollo sostenible”; por el otro, “hacer recomendaciones oportunas sobre si son necesarias modificaciones de las disposiciones del sistema multilateral de comercio, compatibles con el carácter abierto, equitativo y no discriminatorio del sistema”.

En este mandato de base amplia quedan comprendidos mercancías, servicios y derechos de propiedad intelectual, además de que se aprovecha la labor realizada en el anterior Grupo de las Medidas Ambientales y el Comercio Internacional, del GATT. Desde 1997, el Comité ha adoptado un planteamiento temático con respecto a su labor con el fin de ampliar y profundizar los debates y permitir que todos los puntos del programa de trabajo se aborden de manera sistemática. El examen de los puntos del programa de trabajo se ha agrupado en dos esferas principales: cuestiones relacionadas con el acceso a los mercados y cuestiones relacionadas con los vínculos entre los programas multilaterales sobre el medio ambiente y el comercio.

Como se encomendaba en la Decisión Ministerial de Marrakech, el Comité presentó informes sobre la situación de todos los puntos de su programa de trabajo en la Conferencia Ministerial de Singapur, celebrada en 1996, en la Conferencia Ministerial de Ginebra, celebrada en 1998, y en la Conferencia Ministerial de Seattle, celebrada en 1999. El Comité presentará otro informe en la Conferencia Ministerial de Doha, que se celebrará en 2001.

En los últimos años se han celebrado, con representantes de la sociedad civil, varios simposios de la OMC sobre la relación entre comercio y medio ambiente. En el más reciente, que tuvo lugar en julio de 2001, se dedicó una sesión de trabajo al comercio y el medio ambiente, que es uno de los temas debatidos en un acto público llamado “Cuestiones a los que se enfrenta el sistema mundial de comercio”.

 

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La labor del CCMA

El Comité de Comercio y Medio Ambiente ha incorporado las cuestiones ambientales y de desarrollo sostenible en la labor de la OMC. Hay varios parámetros importantes que orientan las actividades del Comité. El primero de ellos es que la competencia de la OMC en lo relativo a la coordinación de políticas en esta esfera se limita al comercio y a aquellos aspectos de las políticas ambientales relacionados con el comercio que pueden tener efectos comerciales significativos para sus Miembros. En otras palabras, no se pretende que la OMC se convierta en un organismo ambiental ni que participe en el examen de las prioridades ambientales de los países, el establecimiento de normas ecológicas o la formulación de políticas mundiales en la esfera del medio ambiente. Esas tareas seguirán siendo de la incumbencia de los gobiernos nacionales y de otras organizaciones intergubernamentales más aptas para realizarlas. El segundo parámetro es que se necesita una mayor coordinación nacional y la cooperación multilateral para encarar las preocupaciones ambientales. El tercer parámetro es que las oportunidades seguras de acceso a los mercados resultan esenciales para ayudar a los países en desarrollo a avanzar hacia un desarrollo sostenible.

En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (la “Cumbre para la Tierra”) celebrada en 1992, se reconoció la aportación del sistema multilateral de comercio a la protección del medio ambiente al señalarse que un sistema multilateral de comercio abierto, equitativo y no discriminatorio está llamado a hacer una contribución clave a los esfuerzos nacionales e internacionales encaminados a proteger y conservar más eficazmente los recursos ambientales y promover el desarrollo sostenible.

En su primer informe de 1996, el Comité reconoció que el comercio y el medio ambiente son dos esferas importantes de la formulación de políticas que han de apoyarse recíprocamente para promover el desarrollo sostenible. En el informe se señalaba que el sistema multilateral de comercio tiene capacidad para integrar más las consideraciones ambientales y potenciar su contribución a la promoción del desarrollo sostenible sin menoscabar su carácter abierto, equitativo y no discriminatorio.

 

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A continuación se reseñan algunas de las cuestiones de debate principales que figuran en el programa de trabajo del Comité de Comercio y Medio Ambiente desde 1996

La relación entre las disposiciones relativas al sistema multilateral de comercio y las medidas comerciales con fines ambientales, incluidas las referentes a los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente

En una serie de disposiciones de la OMC se puede incluir la utilización de medidas relacionadas con el comercio que resultan necesarias para fines ambientales, incluidas las adoptadas de conformidad con los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente (AMUMA). Las que se mencionan con frecuencia porque desempeñan un papel clave, son las disposiciones relativas a la no discriminación (NMF y trato nacional) y a la transparencia. Además, y sobre la base de ciertas condiciones de importación, en el artículo XX del GATT se autoriza a los Miembros de la OMC a situar la salud pública y los objetivos nacionales en materia de seguridad y medio ambiente, por encima de su obligación general de no imponer restricciones comerciales ni aplicar medidas comerciales discriminatorias. Las principales actividades del CCMA se han centrado en torno a estas disposiciones, que seguirán sometidas a examen.
 

Aplicación de medidas comerciales de conformidad con acuerdos multilaterales sobre medio ambiente

En el curso de las deliberaciones que sobre esta cuestión han tenido lugar en la OMC, ha quedado de manifiesto que cuando se trata de encarar los problemas ecológicos transfronterizos o mundiales, los gobiernos dan preferencia a las medidas de cooperación multilateral previstas en acuerdos multilaterales sobre medio ambiente (AMUMA). Aunque algunos de estos acuerdos contienen disposiciones relativas al comercio, las restricciones comerciales no son el único ni por fuerza son tampoco el instrumento más eficaz de política al que se pueda recurrir en el marco de un AMUMA. En determinados casos pueden tener un papel importante. Se ha dicho también que la OMC ya ofrece posibilidades amplias y valiosas para aplicar, en forma compatible con sus normas, medidas comerciales de conformidad con acuerdos multilaterales sobre medio ambiente.

El Comité ha celebrado varias reuniones de información con las secretarías de diversos AMUMA, con el objetivo de hacer un repaso de las novedades que en lo referente al comercio se hubieran registrado en el marco de los acuerdos. En una reunión que tuvo lugar en junio de 2001 participaron, con exposiciones, las siguientes secretarías de AMUMA: la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), el Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación, el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, el Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica (CDB), el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre los Cambios Climáticos, el Convenio de Rotterdam (consentimiento fundamentado previo), el Convenio de Estocolmo (contaminantes orgánicos persistentes) y el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces.

Varios AMUMA observaron que la mayoría de los acuerdos ambientales se centran en la elaboración de mecanismos para ayudar a las Partes a cumplir sus obligaciones de manera flexible y no conflictiva, previniendo de esta forma la aparición de diferencias. Mientras que la CITES y el Protocolo de Montreal disponen desde hace tiempo de mecanismos para facilitar el cumplimiento, otros AMUMA, como el Convenio de Basilea y los recientes Convenios de Rotterdam (consentimiento fundamentado previo) y Estocolmo (contaminantes orgánicos persistentes) estaban elaborando regímenes de no cumplimiento. El representante de la Convención Marco sobre el Cambio Climático hizo una detallada exposición del régimen de no cumplimiento previsto para el Protocolo de Kyoto, en el que el cumplimiento se rige por instrumentos del mercado.

Se destacó que el cumplimiento y la aplicación en el marco de los AMUMA, al igual que en el de la OMC, constituyen procesos dinámicos. Los primeros han sido concebidos para facilitar el cumplimiento mediante la creación de incentivos y transferencias financieras y tecnológicas; con todo, no hay un enfoque único para cumplir los AMUMA.

Otras secretarías de los AMUMA que han participado en las deliberaciones del Comité son las siguientes: el Protocolo del Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, el Foro Intergubernamental sobre los Bosques y la Organización Internacional de las Maderas Tropicales.
 

Solución de diferencias

Un punto conexo tiene que ver con el foro adecuado para la solución de las diferencias que puedan surgir con respecto a la aplicación de medidas comerciales de conformidad con los AMUMA. ¿Deben examinarse estas diferencias en la OMC o es necesario aplicar los procedimientos previstos en los propios AMUMA? Se acepta en términos generales que, en el supuesto de que llegue a surgir una diferencia entre Miembros de la OMC que también sean signatarios de un AMUMA, habrá que tratar de resolverla primero mediante los mecanismos de solución de diferencias disponibles en el marco del acuerdo de que se trata. Si la diferencia se planteara con un tercero que no fuera parte en un AMUMA pero que fuera Miembro de la OMC, la Organización sería el único foro posible para resolverla.

El Comité de Comercio y Medio Ambiente está de acuerdo en que una mejor coordinación de políticas entre los funcionarios responsables a nivel nacional de las esferas de comercio y medio ambiente puede contribuir a impedir que surjan situaciones en que la aplicación de medidas comerciales de conformidad con los AMUMA pudiera convertirse en objeto de diferencias. Por otra parte, es poco probable que en la OMC se presenten problemas resultantes de las medidas comerciales convenidas y aplicadas entre las partes en un AMUMA. Si, a pesar de todo, llega a plantearse una diferencia, los Miembros de la OMC confían en que las disposiciones de la OMC en materia de solución de diferencias permitirán encarar cualquier problema que surja en esta esfera, aun en los casos en que se requiera la intervención de expertos ambientales. No obstante, algunos gobiernos han manifestado su interés por aclarar las reglas de la Organización con el fin de evitar cualquier conflicto futuro.
 

Etiquetado ecológico

Los programas de etiquetado ecológico son instrumentos importantes de la política ambiental. Esta cuestión fue objeto de amplias deliberaciones en el GATT y el Comité de Comercio y Medio Ambiente y el Comité de Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) han celebrado debates exhaustivos sobre los planes de etiquetado y otros asuntos afines. En el seno de la OMC, un requisito clave es que las medidas ambientales en las que se incorporan disposiciones comerciales o que tienen efectos comerciales significativos no deben establecer una distinción entre mercancías producidas internamente y mercancías importadas, como tampoco entre las importaciones y exportaciones de diferentes interlocutores comerciales. La no discriminación es la piedra angular del acceso seguro y previsible a los mercados y de una competencia sin distorsiones: se garantiza a los consumidores una selección más amplia y a los productores un mejor acceso a la gama completa de oportunidades de mercado. A reserva de que se cumpla este requisito, las normas de la OMC no imponen esencialmente ninguna limitación a las opciones de política de que dispone un país para proteger su propio medio ambiente de los daños derivados ya sea de la producción interna o del consumo de productos producidos internamente o de productos importados.

El Comité de Comercio y Medio Ambiente ha reconocido que los programas de etiquetado ecológico bien pensados pueden ser instrumentos eficaces de política ambiental. Observa que, en algunos casos, estos programas han planteado importantes preocupaciones acerca de sus posibles efectos comerciales. Un punto de partida significativo para examinar algunos de estos efectos comerciales es garantizar la debida transparencia en la preparación, adopción y aplicación de los programas de etiquetado ecológico. También debe permitirse que las partes interesadas de otros países den a conocer sus preocupaciones. Prosigue el debate sobre la manera en que debe abordarse, con arreglo a las normas del Acuerdo de la OMC sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, la cuestión de la aplicación de criterios basados en procesos y métodos de producción no relacionados con productos en los programas de etiquetado ecológico.
 

Disposiciones de la OMC en materia de transparencia

Las disposiciones de la OMC en materia de transparencia desempeñan un papel importante para asegurar el adecuado funcionamiento del sistema multilateral de comercio, contribuyen a evitar que surjan restricciones y distorsiones innecesarias en el comercio y ofrecen la seguridad de que los Miembros de la OMC proporcionarán información sobre cualquier modificación de sus reglamentos. Pueden representar, además, un punto de partida valioso para garantizar que las políticas comerciales y ambientales se elaboren y apliquen de modo que se apoyen mutuamente. No se deberían imponer a las medidas ambientales relacionadas con el comercio prescripciones de transparencia más estrictas que a otras medidas que afectan al comercio. El Comité ha señalado que no hay necesidad de introducir ninguna modificación en las normas de la OMC para asegurar la debida transparencia de las medidas ambientales relacionadas con el comercio. En 1998, el Comité también estableció una Base de Datos Ambientales de la OMC a la que tienen acceso electrónico los Miembros de la Organización. La Secretaría de la OMC la actualiza anualmente mediante un examen de todas las notificaciones relacionadas con el medio ambiente.
 

Exportación de mercancías cuya venta está prohibida en el país de origen

A mediados del decenio de 1980, varios países en desarrollo que eran Partes Contratantes del GATT expresaron su preocupación por las importaciones que efectuaban de determinados productos peligrosos o tóxicos sin conocer todos los peligros que esos productos podían representar para el medio ambiente o la salud pública. A fines del decenio de 1980, un Grupo de Trabajo del GATT examinó el régimen que cabría aplicar al comercio de mercancías cuya venta está prohibida o rigurosamente restringida en el mercado interno de un país exportador. Una consideración clave era que el país importador estuviera plenamente informado acerca de los productos que recibía y que tuviera derecho a rechazarlos si consideraba que los productos en cuestión causaban problemas para el medio ambiente o la salud pública.

En los últimos años se han negociado varios AMUMA con la finalidad de tratar los problemas del comercio de productos peligrosos para el medio ambiente (por ejemplo, el Convenio de Basilea y las Directrices de Londres). La OMC no tiene la intención de duplicar la labor ya realizada en otros foros en la esfera de las mercancías cuya venta esté prohibida en el país de origen. En el contexto del Comité de Comercio y Medio Ambiente, los Miembros de la OMC han acordado brindar su apoyo a los esfuerzos de las organizaciones ambientales intergubernamentales especializadas que están contribuyendo a resolver los problemas de esa índole. Sin embargo, han hecho notar que la OMC tal vez pueda desempeñar una función complementaria en esta esfera.
 

Liberalización del comercio y desarrollo sostenible

El Comité de Comercio y Medio Ambiente sigue ocupándose de este punto de su programa de trabajo en el contexto del programa incorporado sobre iniciativas para una mayor liberalización del comercio que forma parte de los resultados de las negociaciones de la Ronda Uruguay. Los Miembros de la OMC que forman parte del Comité han señalado que la supresión de las restricciones y distorsiones del comercio, en particular los aranceles elevados, la progresividad arancelaria, las restricciones a la exportación, las subvenciones y los obstáculos no arancelarios, pueden beneficiar tanto al sistema multilateral de comercio como al medio ambiente. Varios han señalado que esto debería constituir un objetivo clave de las futuras negociaciones sobre la liberalización del comercio, y que podría aplicarse, entre otros asuntos, a los sectores de la agricultura y pesca, recursos energéticos, silvicultura, metales no ferrosos, textiles y vestido, productos de cuero y servicios ambientales. En las deliberaciones que han tenido lugar hasta la fecha se han puesto de relieve aquellas esferas en que la supresión de las restricciones y distorsiones del comercio pueden resultar provechosas para el medio ambiente, el comercio y el desarrollo, al brindar oportunidades de las que se beneficiarán por igual los tres sectores.
 

Comercio de servicios y ADPIC

El Comité de Comercio y Medio Ambiente examina también los vínculos entre las medidas ambientales y los acuerdos sobre el comercio de servicios y propiedad intelectual. Con respecto al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) y el medio ambiente, el Comité ha hecho notar que de los debates celebrados hasta la fecha no se desprende que haya ninguna medida que los Miembros puedan estimar necesario aplicar con fines ambientales al comercio de servicios que no esté adecuadamente regulada por las disposiciones del AGCS.

En lo referente a los derechos de propiedad intelectual, los Miembros de la OMC han reconocido que el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) desempeña un papel esencial para facilitar tanto el acceso a la tecnología ecológicamente racional y a sus productos como su transferencia. Se necesita, no obstante, proseguir la labor en esta esfera, lo que entraña, entre otras cosas, aclarar la relación entre el Acuerdo sobre los ADPIC y el Convenio sobre la Diversidad Biológica.

Mientras que muchos gobiernos consideran que los dos acuerdos se apoyan mutuamente, algunos buscan asegurar que se apliquen de forma complementaria. Otros hablan de la necesidad de elaborar un marco internacional para proteger los recursos genéticos y los conocimientos tradicionales.

Numerosas organizaciones intergubernamentales también han informado a los Miembros del Comité de la labor realizada al respecto, incluidos el CDB, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación y la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual.

 

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Preparativos para Doha

Durante los dos últimos años, algunos gobiernos Miembros de la OMC han tratado de iniciar nuevas conversaciones sobre el principio de precaución en el Comité. Algunos lo estiman necesario para ayudar a elaborar una posición común respecto al modo de controlar los riesgos cuando hay una incertidumbre científica acerca de los efectos en la salud humana y el medio ambiente. La CE, en particular, ha solicitado que se aclare la utilización de este principio en la OMC a fin de garantizar que no se usará arbitrariamente o como una forma de proteccionismo. Al tiempo que algunos gobiernos apoyan la insistencia en que las decisiones tengan una base científica, varios señalaron la falta de acuerdo internacional sobre la definición de este concepto y alertaron contra la utilización de este principio para justificar el proteccionismo.

Las delegaciones de los gobiernos ante la OMC siguen teniendo opiniones claramente divergentes sobre si es o no procedente celebrar negociaciones en el ámbito del comercio y el medio ambiente y, más concretamente, acerca de la naturaleza de cualquier actividad futura sobre la relación entre la OMC y los AMUMA, el etiquetado ecológico y las medidas de precaución. Algunas han mencionado la posibilidad de estudiar un futuro mandato para el CCMA sobre la relación entre la OMC y los AMUMA, así como sobre nuevas actividades relativas al etiquetado ecológico en el Comité OTC, siempre que existiera un claro compromiso de no delimitar las disciplinas existentes. No obstante, al menos en esta fase, en opinión de otros gobiernos esto es ir demasiado lejos, y en la de otros no es suficiente. Las medidas de precaución siguen siendo una cuestión bastante controvertida.

Las situaciones de ganancias bilaterales e incluso trilaterales (para el comercio, el medio ambiente, y el desarrollo), en relación especialmente con las subvenciones lesivas para el medio ambiente, sobre todo en el sector pesquero, podrían poner de manifiesto la necesidad de esclarecer la posible función del CCMA en un contexto de negociación.