El sistema de solución de diferencias

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Visión general  

Tras más de seis años de funcionamiento, el sistema de solución de diferencias de la OMC continúa siendo utilizado ampliamente por los Miembros de la Organización. Hasta el 1º de octubre de 2001 los Miembros habían planteado alrededor de 240 reclamaciones. En unos 56 casos, la diferencia se solucionó mediante un informe definitivo de un grupo especial o del Órgano de Apelación. En un buen número de casos se han emitido nuevos informes relativos a la aplicación del informe del grupo especial o del Órgano de Apelación y (en cinco casos) sobre el nivel de la suspensión autorizada de concesiones y otras obligaciones (lo que se conoce por el nombre de retorsión).

Es evidente que los países desarrollados son los mayores usuarios del sistema: presentan casi el doble de reclamaciones que los países en desarrollo; dos terceras partes de esas reclamaciones se dirigen contra otros países desarrollados, en tanto que unas dos terceras partes de las reclamaciones de los países en desarrollo también se dirigen contra países desarrollados. Los Estados Unidos y las Comunidades Europeas son con mucho los mayores usuarios del sistema: los Estados Unidos son reclamante en unos 70 casos y demandado en 56; las Comunidades Europeas son reclamantes en 55 casos y demandadas en 32. Como es natural, son también ellos los principales usuarios del sistema de apelaciones. Las investigaciones han demostrado que, si se pondera el número de casos en los que están involucrados los Estados Unidos y las Comunidades Europeas teniendo en cuenta el volumen de su comercio y el número de países con los que comercian, no resultan unos usuarios desproporcionados en comparación con otros Miembros de la OMC. De los países en desarrollo, el Brasil y la India son los mayores usuarios. Han recurrido al sistema y respondido a reclamaciones en casi el mismo número que el Canadá (tercer usuario entre los países desarrollados): entre 10 y 20 casos cada uno como reclamantes y demandados.

 

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Cómo funciona el procedimiento para la solución de diferencias

El Entendimiento sobre Solución de Diferencias (ESD) es el texto jurídico en el que se establecen las normas y procedimientos para la solución de diferencias en la OMC. El ESD contiene 27 artículos, es un acuerdo jurídicamente vinculante negociado entre todos los gobiernos Miembros de la OMC, y constituye el último recurso para garantizar la observancia de las normas comerciales de la OMC. Eso lo convierte en la piedra angular del sistema multilateral de comercio.

Las diferencias en la OMC surgen cuando un gobierno acusa a otro de infringir un acuerdo o de incumplir sus compromisos. En resumen, el sistema de solución de diferencias comprende tres etapas sujetas, todas ellas, a normas, procedimientos y plazos estrictos.

• Primera etapa: consultas entre los gobiernos participantes en la diferencia. Éstos tienen 60 días para llegar a una solución mutuamente convenida. Si no lo consiguen, el gobierno reclamante que planteó inicialmente la diferencia puede pasarla a la etapa siguiente.
• Segunda etapa: la etapa jurídica, en la que el caso es examinado por un grupo especial formado por tres expertos jurídicos/técnicos. El grupo especial dispone de un período de entre seis y nueve meses para concluir su examen y presentar un informe detallado con las conclusiones a las que haya llegado a la luz de las comunicaciones escritas y orales de los gobiernos interesados.

Si se interpone un recurso de apelación contra el informe del grupo especial, el Órgano de Apelación, que tiene carácter permanente, dispone de dos a tres meses para examinar el recurso y emitir un informe detallado con sus conclusiones. El OSD considera entonces la adopción de los informes del grupo especial y del Órgano de Apelación. Los informes se suelen adoptar, ya que las normas estipulan que sólo pueden ser rechazados por consenso.

Si el OSD resuelve que el país acusado es inocente, el caso concluye en ese momento. Pero si se descubre que el país acusado ha infringido un acuerdo o incumplido un compromiso, la diferencia pasa a la etapa final.

• Tercera etapa: aplicación. Se concede al gobierno interesado un plazo prudencial para aplicar las resoluciones del OSD. Durante ese plazo prudencial, el OSD vigila la aplicación por el gobierno interesado de las resoluciones formuladas, a fin de garantizar su pleno cumplimiento. Si al final del plazo prudencial se observa que no se ha procedido a la aplicación o que el cumplimiento da lugar a enfrentamiento entre las partes en la diferencia, pueden ocurrir dos cosas: la parte que ha “perdido” puede ofrecer compensación; o, si ésta no es aceptable para la parte que ha “ganado”, ésta puede solicitar autorización para tomar medidas de retorsión. A fin de determinar si en primer lugar el cumplimento no ha sido completo, el ESD prevé un procedimiento especial (denominado frecuentemente grupo especial sobre la “aplicación” o sobre el “cumplimiento”).

El problema de la “secuencia”: Ahora bien, la primera vez que se inició ese procedimiento especial, a finales de 1998 (en el asunto del “banano”), dio lugar a una grave divergencia de interpretación entre los Miembros y en particular entre las dos partes en la diferencia, los Estados Unidos y las Comunidades Europeas. Se la conoce como el problema de la “secuencia” y fue consecuencia del hecho de que ese procedimiento no se describe con suficiente detalle en el texto del ESD y, en particular, que, en una lectura literal, el texto parece disponer que se debe otorgar prioridad a una autorización para la adopción de medidas de retorsión antes que a una solicitud de iniciación del procedimiento para establecer un grupo especial sobre la aplicación.

 

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El examen del Entendimiento sobre Solución de Diferencias (ESD), 1998-1999

El mandato para proceder a un examen del Entendimiento sobre Solución de Diferencias se determinó en una decisión ministerial en Marrakech (1994) y debía estar concluido al finalizar 1998. En el curso del examen se debatieron muchos temas y posibles mejoras del ESD, pero sin grandes resultados. El plazo para realizar el examen se prorrogó hasta el verano de 1999, pero también sin éxito. Según un grupo de Miembros de la OMC, presidido por el Japón, era importante remediar, cuando menos, un problema importante, conocido de ordinario como el problema de la “secuencia”, así como otras cuestiones de menor cuantía directa o indirectamente relacionadas con él. A ese fin, el grupo tomó la iniciativa de presentar un proyecto de enmienda en la Tercera Conferencia Ministerial de la OMC, en Seattle, en diciembre de 1999. La Conferencia concluyó sin tomar decisión alguna al respecto, al igual que el examen formal del ESD. A finales de 2000 y principios de 2001, un grupo de Miembros trató de revivir el debate sobre la propuesta enmienda, pero sin éxito. A finales de septiembre de 2001 se habían iniciado consultas informales entre los Miembros acerca de la posibilidad de que en la Conferencia Ministerial de Doha se acordara iniciar las negociaciones sobre la posibilidad de introducir enmiendas en el ESD.
 

La solución del problema de la “secuencia” en la aplicación (artículos 21 y 22)

En el ESD no se establecen procedimientos claros para abordar un posible desacuerdo en cuanto a si el gobierno acusado ha aplicado cabalmente las resoluciones del OSD. En principio, los Miembros convienen en que, en primer lugar, es necesario determinar si ha habido una adecuada aplicación, antes de proceder a tratar las cuestiones de compensación y las medidas de retorsión. También convienen en que la decisión debe tomarse dentro del sistema de la OMC, y no de manera unilateral.

Al parecer, las opiniones divergen sobre todo en cuanto al tiempo que se necesita para determinar si el gobierno acusado ha aplicado adecuadamente las resoluciones, lo que a su vez depende de los procedimientos que deban seguirse para alcanzar una decisión.

Por ejemplo, ¿deben las dos partes tratar de solucionar este nuevo desacuerdo mediante consultas y, en caso afirmativo, durante cuánto tiempo? ¿Debe reunirse el OSD y, en caso afirmativo, cuántas veces, para remitir la cuestión al grupo especial o al Órgano de Apelación a fin de que resuelvan?

¿Debe ser el grupo especial el que resuelva, con la posibilidad de apelación? ¿O debe ser únicamente el Órgano de Apelación, cuando la cuestión inicial haya sido apelada, o el grupo especial, cuando no lo haya sido?

¿Debe el OSD adoptar la resolución de manera automática o ha de existir un consenso para su adopción? ¿Cuánto tiempo debe transcurrir antes de que se pueda solicitar la autorización para adoptar medidas de retorsión? Y si se presenta una reclamación en cuanto al nivel de las medidas de retorsión, ¿cuánto tiempo debe durar el arbitraje?

 
Transparencia y acceso al sistema de solución de diferencias

Los informes de los grupos especiales y del Órgano de Apelación (y todos los demás documentos de la OMC relacionados con diferencias concretas) se publican en el sitio de la OMC en la Web inmediatamente después de su distribución a los gobiernos Miembros. Sin embargo, las deliberaciones de los grupos especiales y del Órgano de Apelación son confidenciales, y ha habido quejas, en particular de organizaciones no gubernamentales (ONG), en el sentido de que carecen de transparencia las actuaciones que tienen lugar en el marco del sistema de solución de diferencias.

Algunos gobiernos dicen que el sistema de la OMC tiene un carácter exclusivamente intergubernamental. En su opinión, si una ONG desea presentar un argumento a un grupo especial debe convencer a uno de los gobiernos participantes en la diferencia de que presente ese argumento al grupo especial. Otros gobiernos consideran que la credibilidad del sistema quedaría fortalecida si éste fuera más abierto, y que esa apertura no tendría desventajas significativas.

Cabe señalar que el Órgano de Apelación resolvió (en el asunto “Camarones/tortugas”) que los grupos especiales tienen derecho a aceptar comunicaciones que no hayan solicitado de fuentes que no sean los gobiernos implicados en la diferencia (por ejemplo, de ONG). Cabe señalar también que en el párrafo 2 del artículo 18 del ESD se estipula lo siguiente:

“… Ninguna de las disposiciones del presente Entendimiento impedirá a una parte en la diferencia hacer públicas sus posiciones. Los Miembros considerarán confidencial la información facilitada al grupo especial o al Órgano de Apelación por otro Miembro a la que éste haya atribuido tal carácter. A petición de un Miembro, una parte en la diferencia podrá también facilitar un resumen no confidencial de la información contenida en sus comunicaciones escritas que pueda hacerse público.”

 

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Hechos y estadísticas relativos a las diferencias  
Situación al 1º de octubre de 2001

Hasta la fecha, se han sometido a la OMC 239 diferencias, de las cuales:

 

  

Número de diferencias en que están involucrados algunos de los principales usuarios del ESD

  

Miembros de la OMC involucrados en diferencias