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CONFERENCIA MINISTERIAL DE LA OMC, HONG KONG 2005: NOTAS INFORMATIVAS

AGRICULTURA
Las “modalidades” darían impulso a toda la Ronda

Debido a su importancia crucial para casi todos los Miembros, la agricultura suele considerarse la clave de todo el conjunto de negociaciones. Ha habido ocasiones en que los retrasos en la agricultura han demorado los progresos en otras esferas, porque los negociadores esperaban a que se consiguiera un resultado en la agricultura.

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Los contenidos
> Carta del director general a los periodistas
> El programa de Doha para el desarrollo
> Agricultura
> Algodón
> Servicios
> Acceso a los mercados, productos no agrícolas
> Propiedad intelectual (Acuerdo sobre los ADPIC)
> Facilitación del comercio
> Normas: antidumping y subvenciones, incluidas las subvenciones a la pesca
> Normas: acuerdos regionales
> Solución de diferencias
> Comercio y medio ambiente
> Pequeñas economías
> Comercio, deuda y finanzas
> Comercio y transferencia de tecnología
> Cooperación técnica
> Países menos adelantados
> Trato especial y diferenciado
> Cuestiones relativas a la aplicación
> Comercio electrónico
> Miembros y adhesión
> Miembros actuales de la organización mundial del comercio
> Banano
> Estadísticas
> Algunos hechos y cifras
> Dicho llanamente ...: Agrupaciones de países
> Dicho llanamente ...: Guía informal de la jerga de la OMC


Las negociaciones sobre la agricultura son difíciles debido a la gran variedad de opiniones e intereses entre los gobiernos Miembros, el gran número de participantes activos y la complejidad de muchas de las cuestiones. Su finalidad es contribuir a aumentar la liberalización del comercio agropecuario, de modo que los países puedan competir basándose en la calidad y el precio, y no en la magnitud de sus subvenciones. Este es especialmente el caso de muchos países en desarrollo cuyas economías dependen de una gama cada vez más diversa de productos agropecuarios primarios y elaborados, exportados a cada vez más mercados, especialmente a otros países en desarrollo.

El eje central de las negociaciones son los “tres pilares”:

  • acceso a los mercados: reducción de los aranceles, ampliación de los contingentes arancelarios y diversas flexibilidades al respecto;
      
  • subvenciones a la exportación (oficialmente “competencia de las exportaciones”): eliminación de las subvenciones y elaboración de las disciplinas en materia de créditos a la exportación, ayuda alimentaria y empresas comerciales del Estado, a fin de eliminar las subvenciones a la exportación encubiertas;
      
  • ayuda interna: reducción de las ayudas que son causa de distorsión del comercio (al estimular la producción excesiva y aumentar o disminuir artificialmente los precios) y elaboración de disciplinas para las formas de ayuda que podrían tener efectos de distorsión del comercio.

Estas negociaciones también abarcan otras varias cuestiones, entre ellas el trato especial para los países en desarrollo y las “preocupaciones no comerciales” (la función de la agricultura en el ámbito de la seguridad alimentaria, el desarrollo rural, la protección ambiental, etc.).

  

Hong Kong: en camino hacia las “modalidades”  volver al principio

El objetivo no oficial para la agricultura en la Conferencia Ministerial de Hong Kong era ultimar las “modalidades” (o acercarse lo más posible a ese resultado). Ello permitiría concluir el acuerdo completo sobre la agricultura para finales de 2006 (también un objetivo no oficial). Ahora bien, los retrasos acumulados antes de la pausa estival de 2005 en la OMC hicieron que quedara por hacer una enorme cantidad de trabajo para los Miembros en los tres meses anteriores a Hong Kong. En noviembre se recalibró el objetivo para Hong Kong. Los Miembros esperan ahora que la Conferencia Ministerial sea un jalón en el camino hacia el logro de las modalidades a principios de 2006, sin modificar el nivel de ambición para el resultado final de las negociaciones, y manteniendo la fecha límite no oficial de finales de 2006 para su conclusión.

Las modalidades describirán la manera en que se configurará el acuerdo final, y especificarán los objetivos numéricos y de otro tipo para proseguir la reforma del comercio de productos agropecuarios. Incluirán, en particular, las fórmulas y flexibilidades que se utilizarán para reducir los aranceles, ampliar los contingentes y reducir la ayuda interna. Establecerán una fecha final para la eliminación de las subvenciones a la exportación y contendrán asimismo normas revisadas para someter a disciplina las políticas comerciales agropecuarias. Todo ello responde al propósito de lograr los objetivos enunciados en la Declaración Ministerial de Doha de 2001: “mejoras sustanciales del acceso a los mercados; reducciones de todas las formas de subvenciones a la exportación, con miras a su remoción progresiva; y reducciones sustanciales de la ayuda interna causante de distorsión del comercio”.

Una vez acordadas, las “modalidades” se utilizarán para calcular las reducciones arancelarias que hará cada país respecto de miles de productos, así como las reducciones aplicables a un abanico de subvenciones y ayudas, que en algunos casos también es probable que sean objeto de negociación antes de que las negociaciones concluyan finalmente. Esta etapa puede llevar varios meses.

  

Cómo hemos llegado hasta aquí  volver al principio

La forma en que los negociadores abordan las negociaciones sumamente complejas consiste en acumular una serie de acuerdos parciales que finalmente se incorporan en el acuerdo definitivo. En cualquier momento de una negociación, es importante lo que se ha logrado y acordado o conseguido hasta entonces (con frecuencia se utiliza para referirse a ello el término francés “acquis” [en español acervo]). Uno de los principales logros alcanzados en las negociaciones sobre la agricultura es la eliminación de las subvenciones a la exportación, acordada en 2004.

El punto de partida es la Ronda Uruguay (1986–1994), de la que resultaron el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC y los compromisos contraídos por los distintos países para reducir las subvenciones a la exportación, la ayuda interna y los obstáculos a la importación de productos agropecuarios. En esta primera etapa importante de la reforma del comercio de productos agropecuarios, todos los productos agropecuarios (enumerados en el Acuerdo) quedaron sujetos a disciplinas multilaterales, incluidas las “consolidaciones arancelarias”; los Miembros de la OMC han consolidado los aranceles máximos aplicables a casi todos los productos agropecuarios, mientras que los aranceles aplicables a un número importante de productos industriales siguen sin estar consolidados. La reforma también fijó límites máximos a las subvenciones, que por primera vez eran objeto de limitaciones y reducciones con respecto a los niveles anteriores.

 

Fechas clave en las negociaciones de la OMC sobre la agricultura  volver al principio

  

Desde entonces, en las negociaciones sobre la agricultura “lo alcanzado” es lo siguiente:

  • El mandato inicial: el artículo 20. El Acuerdo sobre la Agricultura actual, resultante de la Ronda Uruguay de 1986–1994, aunque importante, sólo fue un primer paso en la reforma del comercio de productos agropecuarios. Muchos países consideraron que el proceso había quedado inconcluso, una opinión confirmada en el artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura, que describe la reforma como un “proceso continuo” y en virtud del cual los Miembros se comprometen a proseguir las negociaciones a partir de 2000. El artículo define claramente la orientación de las negociaciones, pero en términos generales, a saber, “reducciones sustanciales y progresivas de la ayuda y la protección que se traduzcan en una reforma fundamental”.
      
  • La Declaración Ministerial de Doha de 2001 (véase infra).
      
  • El marco acordado en la Decisión del Consejo General de 1º de agosto de 2004 parte de lo que en ocasiones se denomina, el “Paquete de Julio de 2004” (véase infra).

 

Las negociaciones: antes de Doha — 2000-2001

Las negociaciones comenzaron a principios de 2000 en el marco de reuniones del Comité de Agricultura en “Sesión Extraordinaria”. La participación tuvo desde el principio y sigue teniendo un nivel sin precedentes. Sólo en el primer año, 126 gobiernos Miembros (el 89 por ciento de los 142 Miembros de entonces) presentaron 45 propuestas y 3 documentos técnicos. Como las propuestas eran posiciones iniciales, y como participaban tantos países, las posiciones eran diversas, y las diferencias, considerables.

  

El mandato de Doha — a partir de 2002

El 14 de noviembre de 2001, la Declaración Ministerial de Doha estableció un nuevo mandato con objetivos más explícitos, tomando como base la tarea realizada hasta la fecha, que confirma y desarrolla pormenorizadamente los objetivos, y establece un calendario con plazos definidos. La agricultura pasó a formar parte del todo único.

La Declaración establece que el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo será parte integrante de todas las negociaciones, tanto en los nuevos compromisos contraídos por los países como en cualesquiera normas y disciplinas pertinentes, nuevas o revisadas. Estipula que el resultado deberá ser efectivo en la práctica y contribuir a que los países en desarrollo puedan satisfacer sus necesidades, especialmente en materia de seguridad alimentaria y de desarrollo rural. Los Ministros también tomaron nota de las preocupaciones no comerciales (tales como la protección del medio ambiente, la seguridad alimentaria, el desarrollo rural, etc.) recogidas en las propuestas de negociación ya presentadas, y confirmaron que en las negociaciones dichas preocupaciones se tendrían en cuenta, conforme a lo previsto en el Acuerdo sobre la Agricultura. Las negociaciones en el marco de este mandato comenzaron en marzo de 2002.

Es imposible llegar a un consenso si los negociadores se aferran a sus posiciones iniciales. Aunque la intensidad de las negociaciones sobre la agricultura se ha mantenido de forma casi constante a lo largo de los tres años transcurridos desde su inicio en 2000, no hubo tampoco ningún progreso significativo hacia un terreno común en el marco del nuevo mandato de Doha.

Entre marzo de 2002 y marzo de 2003, siguieron realizándose intensas negociaciones en el marco de este mandato, pero no se pudo llegar con todo a un acuerdo sobre las “modalidades” porque los Miembros se mantuvieron en sus posiciones. Si los negociadores no lograron llegar a un acuerdo no fue por no intentarlo, sino más bien por la falta de decisiones políticas de sus gobiernos que les permitieran iniciar un acercamiento.

El entonces Presidente Stuart Harbinson elaboró un proyecto en marzo de 2003, conforme a lo dispuesto en el mandato de Doha, pero ese texto fue descartado por falta de consenso. En su lugar, los Miembros comenzaron a examinar, como paso intermedio, un “marco” más modesto con el fin de llegar a un acuerdo al respecto en la Conferencia Ministerial de Cancún celebrada en septiembre de 2003. (Con arreglo al mandato inicial de Doha, se suponía que en Cancún se estaría mucho más cerca del final de las negociaciones, con la presentación por los Miembros de sus ofertas o “proyectos de compromisos globales” respecto de miles de productos y un abanico de subvenciones y ayudas, sobre la base de las “modalidades”.)

Por último, en julio de 2003, los países comenzaron a moverse y se elaboró así un proyecto de “marcos”, algunos de los cuales ofrecían soluciones de transacción entre posiciones opuestas, que se presentaron en la Conferencia Ministerial en septiembre. Pero no fue posible llegar a un acuerdo. Después de Cancún, se interrumpieron las negociaciones sobre la agricultura, al igual que todas las negociaciones previstas en el Programa de Doha, hasta el final de ese año.

El impulso se recobró a principios de 2004, con una serie de iniciativas políticas. Los Estados Unidos marcaron la pauta con una exhortación dirigida a sus homólogos en una carta del 11 de enero de 2004, en la que sugería una forma de proceder. En mayo la UE anunció algunas concesiones clave, entre otras su acuerdo en negociar una fecha para poner fin a todas las formas de subvenciones a la exportación de productos agropecuarios. Se realizaron varias reuniones importantes en distintas partes del mundo, en las que Ministros y funcionarios de Australia, el Brasil, los Estados Unidos, la India y la UE (denominados a veces las Cinco Partes Interesadas) hicieron los primeros intentos significativos de llegar a soluciones de transacción.

El resultado fue el marco, en que se exponían los principios fundamentales de las modalidades, que fue acordado por todos los Miembros en Ginebra poco después de medianoche el 1º de agosto de 2004, como anexo de la Decisión que suele denominarse el “Paquete de Julio”. Este es el último documento en que se registran los resultados alcanzados en las negociaciones.

El marco acordado

Los trabajos realizados desde entonces, en el segundo semestre de 2004 y en 2005, se han basado en el marco y han permitido llegar a un acuerdo respecto de algunas cuestiones técnicas clave. Se han superado o reducido algunas diferencias entre las posiciones de los países. Ahora bien, se produjo una demora imprevista de cuatro meses a causa de la negociación de una cuestión técnica (el método para convertir los derechos no ad valorem — los que no se perciben como porcentajes del valor de las importaciones — en equivalentes ad valorem o porcentuales). Los nuevos retrasos a medida que se acercaba Hong Kong se han traducido en la necesidad de trabajar mucho más para que todo se pueda incorporar en las “modalidades”.

Al evaluar la situación a finales de julio de 2005, Tim Groser, el entonces Presidente de las negociaciones, dijo a los negociadores que las negociaciones estaban bloqueadas, pero se habían aclarado en ellas algunas de las transacciones políticas clave que tendrían que resolver los Miembros en los próximos meses:

Evaluación del verano de 2005

Después de la pausa estival, las negociaciones tomaron un nuevo giro. Bajo la dirección del nuevo Presidente, Embajador Crawford Falconer de Nueva Zelandia, y con poco más de dos meses de trabajo por delante, las negociaciones se centraron de manera más amplia en los elementos esenciales de las modalidades, a fin de que los Miembros pudieran comenzar a examinar las compensaciones recíprocas concretas entre las reducciones arancelarias y la ayuda interna, y entre la magnitud de los recortes en general y las flexibilidades previstas para determinados productos o circunstancias. Se presentaron muchas propuestas nuevas.

El Presidente Falconer pudo indicar que la forma en que los Miembros estaban presentando sus ofertas había cambiado: por primera vez en cinco años de negociaciones, en vez de limitarse a hacer propuestas estaban comenzando a debatir lo que exigirían a cambio de acceder — al menos en parte — a las exigencias de los demás. Por ejemplo, algunos países estaban exponiendo más abiertamente que una mayor flexibilidad en la fórmula de reducciones arancelarias les permitiría reducir el número de productos que designarían como “sensibles”. No obstante, el Embajador Falconer dijo que este cambio de actitud debería haberse producido seis meses antes. Sobre las negociaciones seguía pendiendo el interrogante de si los Miembros se habían dado demasiado poco margen de tiempo para resolver las principales cuestiones antes de la Conferencia de Hong Kong.

 

Cuestiones más recientes: el marco de 2004 y la evolución posterior  volver al principio

Explicaciones sobre estas cuestiones

Subvenciones a la exportación y competencia de las exportaciones

De los tres pilares, es en éste donde se ha avanzado más. Todas las formas de subvenciones a la exportación se eliminarán para una fecha “creíble”, incluida la eliminación “en paralelo” de los créditos a la exportación con apoyo gubernamental, la ayuda alimentaria y los monopolios de exportación sancionados por el Estado. Se negociarán disciplinas sobre todas las medidas relativas a la exportación cuyos efectos sean equivalentes a los de las subvenciones. Una vez aceptada la eliminación, las deliberaciones sobre algunos otros aspectos han avanzado bien, en particular por lo que se refiere a los créditos a la exportación. Las cuestiones relativas a la ayuda alimentaria y las empresas comerciales del Estado dedicadas a la exportación siguen planteando más dificultades.

  

Acceso a los mercados

Éste es el más difícil de los tres pilares, y entraña un abanico de intereses más amplio y más complejo en razón de que todos los países mantienen obstáculos para el acceso a los mercados, mientras que sólo algunos utilizan subvenciones a la exportación o ayudas internas causantes de distorsión del comercio. La mayoría de los gobiernos se sienten obligados a proteger a sus agricultores, pero muchos también desean exportar y, por consiguiente, quieren que se abran los mercados de los demás países.

En el marco, los Miembros se comprometen a lograr “mejoras sustanciales del acceso a los mercados para todos los productos”. Entre las cuestiones clave figuran las siguientes:

  • La fórmula de reducción arancelaria: los aranceles “consolidados” se dividirán en estratos según lo altos que sean, de modo que los aranceles más elevados sean objeto de reducciones más pronunciadas; el debate sobre el tipo de fórmula aplicable a cada estrato se ha delimitado. En octubre, la mayoría de los Miembros habían aceptado que no se adoptaría el “enfoque de la Ronda Uruguay”, que era flexible, ni la “fórmula suiza”, más estricta. Se siguió en cambio un enfoque basado en algún tipo de reducción lineal (en general una reducción porcentual uniforme en cada estrato), aunque en una propuesta se preveía una escala móvil de reducciones más complicada. Una cuestión esencial consistía en determinar si se podía introducir flexibilidad en la fórmula adoptando un “eje central”: habría una reducción porcentual fija para cada estrato con una variación autorizada de un número mayor o menor de puntos porcentuales. Los Miembros expusieron argumentos a favor y en contra de esta opción.
      
  • Todos los países dispondrán de flexibilidad respecto de los productos sensibles; los detalles todavía se están negociando. Algunos países han dicho que reducirían el número de productos sensibles si la fórmula de reducción arancelaria contenía más flexibilidad.
      
  • Los países en desarrollo disponen de mayor flexibilidad para los “productos especiales” y pueden recurrir a un “mecanismo de salvaguardia e special” aún pendiente de elaboración. Las delegaciones que propugnan una mayor flexibilidad para los productos especiales de los países en desarrollo han propuesto utilizar indicadores que ha elaborado para que estos productos se ajusten a los criterios previstos en el marco de 2004: necesidades en materia de seguridad alimentaria, seguridad de los medios de subsistencia y desarrollo rural.
      
  • Se sigue debatiendo asimismo la forma de tratar los conflictos de intereses entre los países en desarrollo, incluida la forma de abordar la cuestión de la erosión de las preferencias, y sobre la forma de lograr la más completa liberalización del comercio de productos tropicales y de productos alternativos al cultivo de estupefacientes ilícitos.

  

Ayuda interna

Todos los países desarrollados efectuarán reducciones sustanciales de las ayudas causantes de distorsión; los países con niveles más altos de ayuda tendrán que hacer recortes más profundos a partir de los niveles “consolidados” (los niveles reales de ayuda son en general inferiores a los niveles consolidados). Para ello se podrá, entre otras cosas, efectuar reducciones tanto de los niveles máximos globales corrientes respecto de los tres tipos de ayuda causante de distorsión (“compartimento ámbar”, “de minimis” y “compartimento azul”), como de dos componentes: el compartimento ámbar (ayudas que tienen una incidencia directa en los precios y en las cantidades) y las ayudas de minimis (cantidades mínimas de las ayudas comprendidas en el compartimento ámbar). El tercer componente, las ayudas del compartimento azul (causantes de distorsión, pero en menor grado debido a los límites de producción u otros criterios), quedará sujeto a un tope (actualmente el compartimento azul no está sujeto a límites). La letra pequeña contiene detalles, pero también subraya que habrá que atenerse al objetivo a largo plazo de lograr “reducciones sustanciales”. Además, durante el primer año, el límite máximo de la ayuda global permitida de cada país se reducirá un 20 por ciento (esto se denomina a veces “reducción inicial”). Ello contribuirá a reforzar considerablemente las disciplinas relativas a la ayuda interna causante de distorsión, pero para la mayoría de los países no supondrá una gran disminución de las ayudas efectivas, ya que los niveles actuales suelen ser inferiores a los límites máximos.

En cuanto a las ayudas del “compartimento verde”, actualmente limitadas, los criterios para definir las ayudas que pueden acogerse a esta categoría se examinarán y aclararán con miras a asegurar que las ayudas no tengan realmente efectos de distorsión del comercio o las tengan a lo sumo en grado mínimo. Al mismo tiempo, en este ejercicio se mantendrán los conceptos básicos, los principios y la eficacia del compartimento verde y se tomarán en cuenta preocupaciones no comerciales como la protección del medio ambiente y el desarrollo rural.

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Véanse también:
> Agricultura
> Negociaciones sobre la agricultura
> Información general sobre las negociaciones
> Declaración de Doha
La Declaración de Doha explicada