Las cuestiones en debate

 

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Introducción  

Hasta 1995 las normas del GATT eran, en términos generales, ineficaces para regular el comercio de productos agropecuarios. En particular, la concesión de subvenciones a la exportación era un rasgo predominante en muchas esferas del comercio mundial de estos productos, y las disciplinas relativas a las restricciones a la importación solían ignorarse. La Ronda Uruguay (1986-1994) contribuyó sobremanera a cambiar el panorama.

En la actualidad el comercio del sector se enmarca firmemente en el sistema multilateral de comercio. El Acuerdo sobre la Agricultura, junto con los compromisos contraídos por los distintos países para reducir las subvenciones a la exportación, la ayuda interna y los obstáculos a la importación en el sector agropecuario conforman un amplio programa de reforma del comercio agropecuario.

El programa de reforma logró un equilibrio entre la liberalización del comercio del sector y el deseo de los gobiernos de perseguir objetivos legítimos de política agropecuaria, incluido el examen de las preocupaciones no comerciales (véase más abajo). A raíz de la reforma todos los productos agropecuarios (enumerados en el Acuerdo) quedaron sujetos a disciplinas multilaterales, incluídas las “consolidaciones arancelarias”, -los Miembros de la OMC han consolidado los aranceles máximos aplicables a casi todos los productos agropecuarios, mientras que los aranceles aplicables a muchos productos industriales siguen sin estar consolidados.

Los Miembros de la OMC acordaron asimismo (artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura, véase más abajo, en la página 7) reabrir las negociaciones relativas a la agricultura a fines de este año para continuar con el programa de reforma.

En la fase preparatoria de la Conferencia Ministerial de Seattle y de las nuevas negociaciones se han planteado, entre otras, las siguientes cuestiones.

 

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Objetivo: que continúen las reducciones  

Todo apunta a que la primera prioridad de las negociaciones será el logro de nuevas reducciones sustanciales de los aranceles, la ayuda interna y las subvenciones a la exportación. Además, algunos países opinan que un objetivo importante de las nuevas negociaciones debería ser el de someter el comercio de productos agropecuarios a las mismas normas y disciplinas que el comercio de otro tipo de bienes. Algunos otros, principalmente países desarrollados, rechazan la idea por una serie de motivos ((por ejemplo, véase la sección “preocupaciones no comerciales y multifuncionalidad”, en la página 5). ).

 

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Acceso a los mercados: aranceles y contingentes arancelarios  

Actualmente, todos los productos agropecuarios se protegen únicamente con aranceles. Como resultado de la Ronda Uruguay todos los obstáculos no arancelarios tuvieron que eliminarse o convertirse en aranceles (esta conversión se denomina “arancelización”). En algunos casos, el equivalente arancelario calculado era demasiado elevado para permitir oportunidades reales de acceso para las importaciones. Así, se creó un sistema de contingentes arancelarios con el fin de mantener los niveles de acceso existentes para las importaciones y de ofrecer oportunidades de acceso mínimo, lo que significa aranceles más bajos en el marco de los contingentes y tipos más elevados para las cantidades fuera del contingente.

Desde la conclusión de la Ronda Uruguay los debates se han centrado principalmente en dos cuestiones: el elevado nivel de los aranceles aplicados fuera de los contingentes (algunos países reclaman reducciones más importantes de los aranceles más elevados), y los propios contingentes -su magnitud y la forma en que se han administrado.

La administración de los contingentes es una cuestión de orden técnico, pero tiene efectos reales sobre el comercio, ya que influye en que un producto exportado de un país pueda o no tener acceso al mercado de otro país al tipo arancelario más bajo, comprendido en el contingente.

Los métodos utilizados para dar a los exportadores acceso a los contingentes incluyen las asignaciones por orden de recepción de las solicitudes, la concesión de licencias de importación en función de las cuotas atribuidas en el pasado y de otros criterios, la administración por conducto de empresas de comercio de Estado, los acuerdos bilaterales y la asignación por subasta. En ocasiones preocupa a los exportadores que sus posibilidades de acceso a los contingentes arancelarios pueden verse coartadas por el modo en que éstos se administran.

Cada método tiene ventajas e inconvenientes y numerosos Miembros de la OMC reconocen que resultaría difícil decir en forma concluyente que un método es mejor que otro. Varios países desean que en las negociaciones se examinen los contingentes arancelarios, concretamente, la posibilidad de sustituirlos por aranceles bajos, aumentar su tamaño, o eliminar los métodos de asignación que se consideren restrictivos y no transparentes.

 

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Acceso a los mercados: salvaguardias especiales para la agricultura  

Las salvaguardias son restricciones condicionales a la importación que se adoptan de forma temporal para hacer frente a situaciones especiales, tales como un aumento de las importaciones. Normalmente entran en el ámbito del Acuerdo sobre Salvaguardias, pero el Acuerdo sobre la Agricultura contiene disposiciones especiales (artículo 5) relativas a las salvaguardias.

Las disposiciones de salvaguardia especial para la agricultura difieren de las salvaguardias normales (para más detalles véase “El comercio hacia el futuro”, páginas 31 y 32). A diferencia de lo que ocurre en el caso de las salvaguardias generales, en el sector de la agricultura:

• pueden activarse automáticamente derechos de salvaguardia más elevados cuando el volumen de las importaciones crece por encima de un determinado nivel, o si los precios descienden por debajo de un determinado nivel; y
• no es necesario demostrar que se está causando un daño grave a la rama de producción nacional.

La salvaguardia especial para la agricultura sólo puede utilizarse con respecto a productos que hayan sido arancelizados, pero no respecto de las importaciones en el marco de contingentes, y sólo si el gobierno se ha reservado el derecho de hacerlo en su Lista de compromisos relativos a la agricultura.

Las propuestas que se han hecho para las negociaciones van desde mantener esas disposiciones en su forma actual, a suprimirlas, o revisarlas para evitar que se utilicen con respecto a los productos de los países en desarrollo. Sin embargo, el derecho a utilizar la salvaguardia especial para la agricultura quedaría sin efecto si no se llega a un acuerdo en las negociaciones después de Seattle para continuar el “proceso de reforma” iniciado en la Ronda Uruguay.

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Ayuda interna  

En la terminología de la OMC, las subvenciones se identifican en general por “compartimentos” a los que se han dado los colores de las luces del semáforo: verde (permitidas), ámbar (frenar - deben reducirse), rojo (prohibidas). Como es habitual, en el sector de la agricultura las cosas son más complicadas. El Acuerdo sobre la Agricultura no tiene compartimento rojo, pero hay un compartimento azul para determinados tipos de subvenciones y exenciones para los países en desarrollo (denominado a veces “compartimento correspondiente al trato especial y diferenciado”).

El “compartimento ámbar”

En la esfera de la agricultura, todas las subvenciones y otras medidas de ayuda interna que distorsionan la producción y el comercio (con algunas excepciones) están comprendidas en el compartimento ámbar. El valor total de esas medidas debe reducirse.

El “compartimento verde”

Para poder formar parte del “compartimento verde”, las subvenciones no deben distorsionar el comercio o, a lo sumo, hacerlo en grado mínimo. Han de estar financiadas con fondos públicos (sin que por ello se cobren precios más altos a los consumidores) y no han de sostener los precios internos. Suele tratarse de programas que no van destinados a productos concretos, y conceder ayudas directas a los ingresos de los agricultores que están desvinculadas (“desconectadas”) de la producción. Así pues, las subvenciones del “compartimento verde” están permitidas sin límite, a condición de que cumplan determinados criterios (para mayor información, véanse el artículo 6 y el Anexo 2 del Acuerdo sobre la Agricultura).

Algunos países desearían examinar las subvenciones internas comprendidas en el compartimento verde porque consideran que algunas de ellas, en determinadas circunstancias, podrían influir en la producción o en los precios. Algunos otros, incluidos algunos importantes defensores de la liberalización general del comercio agrícola han dicho que el compartimento verde no debe modificarse ya que resulta satisfactorio.

El “compartimento azul”

El compartimento azul es una exención de la norma general de que todas las subvenciones vinculadas a la producción han de reducirse o mantenerse a niveles mínimos (“de minimis”) previamente definidos. Incluye los pagos directamente vinculados a la superficie cultivada o al número de animales, pero en el marco de programas que también limitan la producción imponiendo cuotas de producción o exigiendo a los agricultores que retiren de la producción parte de sus tierras. Los países que utilizan esas subvenciones dicen que distorsionan menos el comercio que las subvenciones alternativas del compartimento ámbar.

Por el momento, las disposiciones del acuerdo relativas al compartimento azul tienen carácter permanente. Algunos países desean que se supriman porque los pagos sólo están desconectados parcialmente de la producción. Otros dicen que representan un útil instrumento para apoyar y reformar la agricultura, y para alcanzar determinados objetivos “no comerciales” (véase más abajo, en la página 5).

 

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Subvenciones a la exportación  

Algunos países proponen la eliminación total de las subvenciones a la exportación. Otros rechazan la idea. Además, algunos países desearían que se examinen las normas para evitar que los gobiernos sorteen (“eludan”) sus compromisos -con inclusión del uso de empresas comerciales del Estado y la concesión de créditos a la exportación subvencionados.

Países en desarrollo   volver al principio

Los países en desarrollo ponen de manifiesto intereses diversos en el debate sobre la agricultura, y las diferencias no siempre están claras.

La mayoría de los miembros del Grupo de Cairns -que preconizan una liberalización mucho más amplia del comercio agrícola- son países en desarrollo. Pero al igual que la mayoría de los Miembros de la OMC, el Grupo de Cairns también desea que los países en desarrollo sean objeto de un trato “especial y diferenciado” para que se tengan en cuenta sus necesidades.

En opinión de algunos países las disposiciones de la OMC deberían ser más flexibles de modo que los países en desarrollo puedan apoyar y proteger su desarrollo agrícola y rural y asegurar el sustento de sus poblaciones predominantemente agrícolas.

Esos países aducen, por ejemplo, que las subvenciones y la protección son necesarias para garantizar la seguridad alimentaria, apoyar las actividades de las explotaciones agrícolas de pequeña escala, compensar la falta de capital o impedir que las poblaciones rurales pobres migren a las ciudades excesivamente congestionadas.

Al mismo tiempo, algunos países en desarrollo establecen una distinción clara entre sus necesidades y lo que consideran que es el deseo de los países mucho más ricos de invertir grandes sumas para subvencionar la agricultura a expensas de los países más pobres.

Muchos países en desarrollo se quejan de que sus exportaciones siguen encontrando en los mercados de los países desarrollados aranceles elevados y otros obstáculos, y que los esfuerzos que realizan para desarrollar las industrias de transformación se ven coartados por la progresividad arancelaria (los productos transformados están sujetos a derechos de importación más elevados que las materias primas). Esos países quieren que ese tipo de obstáculos se reduzcan sustancialmente.

Las estadísticas de la OMC ponen de manifiesto que las exportaciones de productos agropecuarios de los países en desarrollo en su conjunto han registrado un incremento significativo. El comercio de productos agropecuarios aumentó globalmente en cerca de 100.000 millones de dólares entre 1993 y 1998. De esa cantidad la parte correspondiente a las exportaciones de los países en desarrollo aumentó en 47.000 millones de dólares aproximadamente -de 120.000 a 167.000 millones de dólares durante ese período. Su participación en las exportaciones agrícolas mundiales aumentó del 40,1 al 42,4 por ciento. Pero dentro de ese grupo de países, algunos países en desarrollo han registrado un deterioro de su balanza comercial agrícola, dado que sus importaciones han aumentado a un ritmo más rápido que sus exportaciones.

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Decisión relativa a los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios  

A una serie de países en desarrollo que dependen de las importaciones para sus suministros de productos alimenticios les preocupan también las posibles subidas de los precios mundiales de los alimentos como consecuencia de la reducción de las subvenciones otorgadas por los países más ricos. Aunque han aceptado que la subida de los precios puede beneficiar a los agricultores y hacer aumentar la producción nacional, consideran necesario que sus preocupaciones relativas a la importación de alimentos se aborden con mayor eficacia.

Los Acuerdos de la OMC contienen una Decisión sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios. Como resultado de esta Decisión, recientemente se renegoció el Convenio sobre la Ayuda Alimentaria, que se concluyó en julio de 1999 en el Consejo Internacional de Cereales. El Comité de Agricultura de la OMC también examina sobre una base periódica las medidas adoptadas en el marco de la Decisión, en esferas tales como la asistencia técnica y financiera prestada a los países menos adelantados y los países importadores netos de productos alimenticios con el fin de mejorar su productividad e infraestructura agrícolas.

 

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Preocupaciones “no comerciales” y “multifuncionalidad”: la agricultura puede tener muchos fines 

El Acuerdo sobre la Agricultura contiene disposiciones relativas a importantes preocupaciones “no comerciales” como la seguridad alimentaria, el medio ambiente, el reajuste estructural (que puede comprender el desarrollo rural), etc.

La mayoría de países acepta que la agricultura no sirve solamente para producir alimentos y fibra, sino que tiene además otras funciones, incluidos esos objetivos no comerciales -aunque a algunos les disgusta la palabra de moda “multifuncionalidad”. La cuestión debatida en la OMC es si las subvenciones con efectos de “distorsión del comercio” o las subvenciones no incluidas en el “compartimento verde” son necesarias para que la agricultura pueda cumplir sus múltiples funciones. .

Algunos países dicen que todos los objetivos pueden y deben lograrse más eficazmente con subvenciones del compartimento verde, directamente orientadas a esos objetivos, por ejemplo, los pagos directos a los productores, la asistencia para el reajuste estructural, los programas medioambientales, y los programas de asistencia regional que no estimulan la producción agrícola o afectan a los precios. Según esos países, les corresponde a los defensores de las preocupaciones no comerciales y de la “multifuncionalidad” demostrar que las disposiciones existentes, que fueron objeto de largas negociaciones en la Ronda Uruguay, son insuficientes para tratar esas preocupaciones en forma específica, que no distorsione el comercio.

Otros países opinan que las preocupaciones no comerciales están estrechamente vinculadas a la producción. Consideran que a esos efectos se necesitan las subvenciones basadas en la producción o relacionadas con ella. Dicen por ejemplo, que para prevenir la erosión del suelo hay que promover el cultivo de arrozales. Varios países han llevado a cabo estudios para respaldar sus argumentos, estudios que también han sido objeto de debate.

Numerosos países en desarrollo exportadores consideran que la multifuncionalidad es una forma de trato especial y diferenciado para los países ricos. Varios sostienen incluso que cualquier actividad económica -industria, servicios, etc.- es en igual medida multifuncional y que, por tanto, si la OMC trata esta cuestión, lo ha de hacer en todas las esferas de las negociaciones, no sólo en la agricultura. Otros dicen que la agricultura es un sector especial.

 

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La cláusula de paz  

El artículo 13 (“debida moderación”) del Acuerdo sobre la Agricultura protege a los países que utilizan subvenciones que están en conformidad con el Acuerdo para que no puedan ser cuestionados al amparo de otros Acuerdos de la OMC. Sin esta “cláusula de paz”, los países tendrían mayor libertad para tomar medidas contra las subvenciones ajenas, en el marco del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias y de otras disposiciones. Está previsto que la cláusula de paz expire a finales del 2003.

Algunos países desean que la cláusula se prorrogue para poder tener cierta “seguridad jurídica” que garantice que no serán cuestionados mientras cumplan sus compromisos contraídos en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura.

Otros quieren que expire en el marco de su objetivo general de que la agricultura se someta a las disciplinas generales de la OMC, aunque se mostrarían dispuestos a considerar su prórroga, en función de lo que se acuerde en otras áreas de las negociaciones sobre la agricultura.

 

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Productos pesqueros y forestales  

El Acuerdo sobre la Agricultura no comprende en su ámbito los productos pesqueros y forestales. Algunos Miembros de la OMC desearían que se negocien disciplinas específicas para esos productos y que se presenten propuestas al respecto para Seattle.

En particular, hay propuestas en el sentido de que se examinen las subvenciones a la pesca (tanto para las flotas pesqueras como para la piscicultura) y su repercusión en las poblaciones de peces y el medio ambiente. Las normas y disciplinas propuestas para los productos forestales incluirían la promoción de la conservación y la gestión de recursos, otras preocupaciones ambientales, y disciplinas sobre el acceso a los mercados y las restricciones a la exportación para los troncos.

Es prácticamente seguro que las propuestas no se incluirían en el ámbito del Acuerdo sobre la Agricultura.

 

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El artículo 20 y más allá  

El artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura estipula que los Miembros de la OMC deben celebrar negociaciones para proseguir el programa de reforma en el sector de la agricultura.

Los Miembros aceptan en general que ello debería traducirse en una mejora de las condiciones de mercado, y en una disminución de las subvenciones que distorsionan la producción y de las subvenciones a la exportación. Sin embargo, no hay acuerdo sobre el alcance de esas reformas (hasta qué punto reducir las subvenciones y los aranceles, y en qué medida ampliar los contingentes), o sobre cómo deberían abordarse cuestiones tales como las preocupaciones no comerciales.

Las próximas negociaciones serán difíciles pero también contribuirán a aumentar la liberalización del comercio de productos agropecuarios. Esto beneficiará a los países que puedan competir en calidad y precio y no en el tamaño de sus subvenciones, lo cual se aplica especialmente a muchos países en desarrollo cuyas economías dependen de una gama cada vez más diversa de productos agrícolas primarios y transformados.

> Ir a la Parte 2, algunas estadísticas sobre el comercio de productos agropecuarios