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En los 60 años de historia del sistema multilateral de comercio, la
creciente importancia dada a las políticas ambientales es relativamente
reciente. Al finalizar la Ronda Uruguay, en 1994, los Ministros de Comercio
de los países participantes decidieron empezar un amplio programa de trabajo
sobre comercio y medio ambiente en la OMC. Establecieron el Comité de
Comercio y Medio Ambiente, que ha incorporado las cuestiones relativas
al medio ambiente y el desarrollo sostenible en la labor de la OMC. En la
Conferencia Ministerial de Doha en 2001 dieron comienzo las negociaciones
sobre algunos aspectos de este tema.
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Véanse también
las negociaciones en el marco del Programa de Doha
El Comité: responsabilidad de amplia base volver al principio
El Comité tiene una amplia responsabilidad que abarca todas las esferas del sistema multilateral de comercio: bienes, servicios y propiedad intelectual. Su cometido es estudiar la relación existente entre comercio y medio ambiente y formular recomendaciones sobre los cambios que puedan precisarse en los acuerdos comerciales.
La labor del Comité se basa en dos importantes principios:
 La OMC sólo es competente en la esfera del comercio. Dicho de otro modo, en las cuestiones ambientales su única tarea es estudiar los problemas que surgen cuando las políticas en materia de medio ambiente tienen efectos importantes en el comercio. La OMC no es un organismo que se ocupe del medio ambiente. Sus Miembros no quieren que intervenga en las políticas ambientales nacionales o internacionales ni que establezca normas al respecto. Hay otros organismos especializados en cuestiones ambientales que están más capacitados para realizar esas tareas.
Si el Comité identifica problemas, las soluciones tienen que seguir ajustándose a
los principios del sistema de comercio de la OMC.
De manera más general, los Miembros de la OMC están convencidos de que un sistema multilateral de comercio abierto, equitativo y no discriminatorio puede aportar una contribución decisiva a los esfuerzos nacionales e internacionales encaminados a proteger mejor y conservar los recursos ambientales y fomentar el desarrollo sostenible. Así se reconoció en los resultados de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Río en 1992 (la
“Cumbre de la Tierra”) y en su sucesora, la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo en 2002.
El programa de trabajo del Comité se centra en 10 esferas. Su orden del día se basa en las propuestas que los diferentes Miembros de la OMC formulan sobre cuestiones de importancia para ellos. En las secciones siguientes se esbozan algunas de esas cuestiones y las conclusiones a que el Comité ha llegado hasta ahora:
¿Cómo están relacionados la OMC y los acuerdos sobre el medio ambiente? volver al principio
¿Cómo se relacionan entre sí el sistema de comercio de la OMC y las medidas comerciales
“verdes”? ¿Qué relación existe entre los Acuerdos de la OMC y los diversos acuerdos y convenios internacionales sobre el medio ambiente?
En la actualidad están en vigor unos 200 acuerdos internacionales (al margen de la OMC) relativos a diversas cuestiones ambientales. Se les denomina acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (AMUMA).
Aproximadamente 20 de esos acuerdos incluyen disposiciones
que pueden afectar al comercio: por ejemplo, prohíben el comercio de determinados
productos o permiten a los países que restrinjan el comercio en determinadas
circunstancias. Entre ellos figuran el Protocolo
de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono,
el Convenio de Basilea
sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos
y su eliminación, y la Convención sobre el
Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres
(CITES).
En resumen, el Comité de la OMC declara que los principios fundamentales de la OMC de no discriminación y transparencia no están en conflicto con las medidas comerciales necesarias para proteger el medio ambiente, incluidas las adoptadas en virtud de los acuerdos en esa esfera. Señala asimismo que las cláusulas que figuran en los acuerdos sobre bienes, servicios y propiedad intelectual autorizan a los gobiernos a dar prioridad a sus políticas ambientales internas.
El Comité de la OMC indica que los acuerdos sobre
el medio ambiente constituyen la forma más eficaz de hacer frente a los
problemas internacionales en la esfera del medio ambiente. Afirma que
ese enfoque complementa la labor de la OMC de búsqueda de soluciones convenidas
internacionalmente para los problemas del comercio. En otras palabras,
es mejor recurrir a las disposiciones de un acuerdo internacional sobre
el medio ambiente que intentar unilateralmente cambiar las políticas ambientales
de otros países (véanse los estudios de casos prácticos camarones-tortugas
y delfín-atúnes).
El Comité señala que las medidas adoptadas para proteger el medio ambiente que tienen efectos en el comercio pueden desempeñar una función importante en algunos acuerdos sobre el medio ambiente, en particular cuando es el comercio la causa directa de los problemas ambientales. No obstante, señala asimismo que las limitaciones del comercio no son las únicas medidas que pueden adoptarse, ni son necesariamente las más efectivas. Hay otras posibilidades: por ejemplo, ayudar a los países a adquirir tecnología favorable al medio ambiente, prestarles asistencia financiera, realizar actividades de formación, etc.
No debe exagerarse el problema. Hasta ahora no se ha impugnado en el sistema del GATT-OMC ninguna medida que afecte al comercio adoptada en virtud de un acuerdo internacional sobre el medio ambiente. Existe también la opinión ampliamente extendida de que es poco probable que las medidas adoptadas en virtud de un acuerdo sobre el medio ambiente se conviertan en un problema en la OMC si los países interesados han firmado dicho acuerdo, aunque esta cuestión no está resuelta por completo. Al Comité de Comercio y Medio Ambiente le preocupa más lo que ocurre cuando un país invoca un acuerdo sobre el medio ambiente para adoptar medidas contra otro país que no ha
firmado dicho acuerdo.
> Véase asimismo
Programa de Doha: negociaciones actuales
Diferencias: ¿dónde deben examinarse? volver al principio
Supóngase que surge una diferencia comercial porque un país ha adoptado medidas sobre el comercio (por ejemplo, ha establecido un impuesto o ha restringido las importaciones) en virtud de un acuerdo sobre el medio ambiente ajeno a la OMC, y otro país pone objeciones. ¿Debe examinarse esa diferencia en la OMC o en el marco del otro acuerdo? El Comité de Comercio y Medio Ambiente indica que si surge una diferencia con respecto a una medida comercial adoptada al amparo de un acuerdo sobre el medio ambiente y ambas partes en la diferencia han firmado ese acuerdo, deberán tratar de utilizar sus disposiciones para resolver la diferencia. Sin embargo, si una parte en la diferencia no ha firmado el acuerdo sobre el medio ambiente, el único foro posible para resolverla será la OMC. La preferencia por examinar las diferencias en el marco de los acuerdos sobre el medio ambiente no significa que en las diferencias que se examinan en la OMC se pasen por alto las cuestiones ambientales. Los Acuerdos de la OMC permiten que los grupos especiales que examinan las diferencias pidan el asesoramiento de expertos en lo que respecta a las cuestiones ambientales.
Una diferencia examinada en
la OMC: el asunto “camarones-tortugas” volver al principio
Fue una reclamación presentada por la India, Malasia, el Pakistán y Tailandia contra los Estados Unidos. Los informes del Órgano de Apelación y el Grupo Especial se adoptaron el 6 de noviembre de 1998. El título oficial de la diferencia es
“Estados Unidos — Prohibición de las importaciones de determinados camarones y productos del
camarón” y el caso lleva oficialmente en la OMC los números 58 y 61.
¿De qué se trataba en definitiva?
Se han identificado siete especies de tortugas marinas, que se hallan distribuidas en las zonas subtropicales y tropicales de la Tierra. Pasan su vida en el mar, entre las zonas de alimentación y las zonas donde anidan.
Las tortugas marinas han resultado afectadas desfavorablemente por las actividades humanas, ya sea directamente (se explota su carne, su concha y sus huevos) o indirectamente (muertes incidentales en las redes de pesca, destrucción de sus hábitat o contaminación de los océanos).
A principios de 1997, la India, Malasia, el Pakistán y Tailandia presentaron una reclamación conjunta contra la prohibición impuesta por los Estados Unidos a la importación de determinados camarones y productos del camarón. El objetivo principal de la prohibición era proteger a las tortugas marinas.
En la Ley estadounidense de Especies Amenazadas, de 1973, se enumeraban cinco especies de tortugas marinas en peligro de extensión o amenazadas que se hallaban en aguas estadounidenses y se prohibía su
“captura” en los Estados Unidos, en sus aguas territoriales y en alta mar. (Por
“captura” se entiende el hostigamiento, la caza y la matanza o los intentos de hacer cualquiera de esas cosas.)
De conformidad con la Ley, los Estados Unidos exigían que los arrastreros estadounidenses dedicados a la pesca del camarón utilizaran unos dispositivos para excluir a las tortugas (DET) de sus redes cuando pescaran en zonas en las que había una gran probabilidad de encontrar tortugas marinas.
El artículo 609 de la Ley Pública 101-102 de los Estados Unidos, promulgada en 1989, estaba dedicado a las importaciones. En él se indicaba, entre otras cosas, que no se podían importar en los Estados Unidos camarones pescados con tecnologías que pudieran afectar desfavorablemente a determinadas tortugas marinas, salvo que se certificara que la nación pesquera tenía un programa de regulación y una tasa de capturas incidentales comparables a los de los Estados Unidos, o que el entorno pesquero particular de esa nación no representaba una amenaza para las tortugas marinas.
En la práctica, los países que tenían en sus aguas jurisdiccionales alguna de esas cinco especies de tortugas marinas y pescaban camarones con medios mecánicos tenían que imponer a sus pescadores unas obligaciones comparables a las soportadas por los camaroneros estadounidenses si querían obtener el certificado y exportar productos del camarón a los Estados Unidos. En esencia, ello significaba utilizar en todo momento los DET.
La resolución
En su informe el Órgano de Apelación dejó claro que, de conformidad con las normas de la OMC, los países tienen derecho a adoptar medidas comerciales para proteger el medio ambiente (en particular, para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, y para proteger a las especies en peligro de extinción y los recursos agotables). La OMC no tiene que
“atribuirles” ese derecho.
Dijo también que las medidas destinadas a proteger a las tortugas marinas eran legítimas con arreglo al artículo 20 del GATT, que prevé diversas excepciones a las normas comerciales de la OMC a condición de que se cumplan determinados criterios, como el de no discriminación.
Los Estados Unidos perdieron el caso no porque
pretendieran proteger el medio ambiente sino porque discriminaban entre
los Miembros de la OMC. Ofrecían a los países del hemisferio occidental
— principalmente a los de la región del Caribe — asistencia técnica
y financiera y unos períodos de transición más largos para que sus pescadores
empezaran a utilizar los dispositivos para excluir a las tortugas.
En cambio, no ofrecían las mismas ventajas a los cuatro países asiáticos (la India, Malasia, el Pakistán y Tailandia) que habían presentado la reclamación en la OMC.
En la resolución se decía también que los grupos especiales de la OMC podían aceptar comunicaciones de
“amicus curiae” (colaboradores o amigos del tribunal), de las ONG u otras partes interesadas.
“Aquello que no hemos decidido …”
A continuación se reproduce parte de lo que dijo el Órgano de Apelación:
“185. Al llegar a estas conclusiones, deseamos subrayar aquello que
no hemos decidido en esta apelación. No hemos decidido que la protección y preservación del medio ambiente no tenga importancia para los Miembros de la OMC. Evidentemente la tiene.
No hemos decidido que los países soberanos que son Miembros de la OMC no puedan adoptar medidas eficaces para proteger las especies amenazadas, tales como las tortugas marinas. Evidentemente pueden y deben hacerlo. Y
no hemos decidido que los Estados soberanos no deban actuar conjuntamente en forma bilateral, plurilateral o multilateral, en el marco de la OMC o en otros foros internacionales, para proteger a las especies amenazadas o proteger de otra forma al medio ambiente. Evidentemente, deben hacerlo y de hecho lo hacen.
186. Aquello que hemos decidido en esta apelación simplemente es lo siguiente: aunque la medida de los Estados Unidos objeto de la diferencia sometida a esta apelación cumpla un objetivo de protección medioambiental reconocido como legítimo en virtud del apartado g) del artículo XX [es decir 20] del GATT de 1994, esta medida ha sido aplicada por los Estados Unidos en forma que constituye una discriminación arbitraria e injustificable entre Miembros de la OMC, en contra de lo prescrito en el preámbulo del artículo XX. Por todas las razones específicas señaladas en el presente informe, esta medida no reúne las condiciones para beneficiarse de la exención que el artículo XX del GATT de 1994 concede a las medidas que cumplen determinados objetivos reconocidos y legítimos de protección del medio ambiente pero que, al mismo tiempo, no se aplican en forma que constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre países en los que prevalecen las mismas condiciones o una restricción encubierta al comercio internacional. Como lo pusimos de relieve en el asunto Estados Unidos
— Gasolina [adoptado el 20 de mayo de 1996, WT/DS2/AB/R, página 32], los Miembros de la OMC tienen amplia autonomía para establecer sus propias políticas encaminadas a proteger el medio ambiente en tanto, al hacerlo, cumplan sus obligaciones y respeten los derechos de los demás Miembros dimanantes del Acuerdo sobre la
OMC.”
Una diferencia examinada
en el GATT: el asunto atunes-delfines volver al principio
Este caso atrae todavía mucha atención debido a sus consecuencias para las controversias ambientales. Se examinó con arreglo al antiguo procedimiento de solución de diferencias del GATT. Las preguntas fundamentales son las siguientes:
¿Puede un país decir a otro qué normas ambientales debe aplicar?
¿Permiten las normas comerciales adoptar medidas contra el método utilizado para producir bienes (en vez de limitarse a la calidad de los propios bienes)?
¿De qué se trataba?
En las zonas tropicales orientales del Océano Pacífico suelen haber bancos de atunes aleta amarilla que se desplazan por debajo de bancos de delfines. Cuando se pescan los atunes con redes cerqueras los delfines quedan atrapados en ellas. Si no se les suelta, suelen perecer.
La Ley estadounidense de Protección de los Mamíferos Marinos establece normas para la protección de los delfines, aplicables a la flota pesquera norteamericana y a los países cuyos barcos de pesca capturan atún aleta amarilla en esa parte del Océano Pacífico. Si un país que exporta atún a los Estados Unidos no puede demostrar a las autoridades estadounidenses que cumple las normas de protección de los delfines establecidas en la ley estadounidense, el Gobierno de los Estados Unidos tiene que prohibir todas las importaciones de ese pescado procedentes de dicho país. En la diferencia de que se trata el país exportador interesado era México. Se prohibieron sus exportaciones de túnidos a los Estados Unidos, y México presentó una reclamación en 1991 al amparo del procedimiento de solución de diferencias del GATT.
La prohibición se aplicaba también a los países “intermediarios” que manipulan el atún en ruta de México a los Estados Unidos. A menudo el atún se elabora y enlata en alguno de esos países. En esta diferencia los países
“intermediarios” que se enfrentaban con la prohibición eran Costa Rica, España, Italia y el Japón, y anteriormente las Antillas Neerlandesas, Francia y el Reino Unido. También fueron calificados de
“intermediarios” otros países, entre ellos el Canadá, Colombia, la República de Corea y miembros de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN).
El grupo especial
México pidió el establecimiento de un grupo especial en febrero de 1991. Varios países
“intermediarios” expresaron también su interés al respecto. El grupo especial informó a los Miembros del GATT en septiembre de 1991. Llegó a las siguientes conclusiones:
Los Estados Unidos no podían prohibir las importaciones de productos de atún procedentes de México simplemente por el hecho de que las reglamentaciones mexicanas sobre la manera de producir el atún no se ajustaran a las normas estadounidenses (pero los Estados Unidos podían aplicar sus reglamentaciones sobre la calidad o el contenido del atún importado). Ha venido a convertirse en una cuestión de
“producto” frente a “proceso”.
Las normas del GATT no permitían que un país adoptara medidas comerciales para tratar de hacer cumplir su propia legislación interna en otro país, ni siquiera para proteger la salud de los animales o recursos naturales agotables. La palabra utilizada en este caso es
“extraterritorialidad”.
¿En qué razonamiento se basaba esa resolución? Si se aceptaban las razones aducidas por los Estados Unidos, cualquier país podría prohibir las importaciones de un producto de otro país simplemente porque el país exportador tuviera diferentes políticas ambientales, sanitarias o sociales. Ello abriría un camino prácticamente sin fin para que cualquier país aplicara unilateralmente restricciones comerciales no sólo para hacer cumplir internamente su legislación sino para imponer sus normas a otros países. Se abriría la puerta a un posible alud de abusos proteccionistas, lo que estaría en conflicto con la finalidad principal del sistema multilateral de comercio: lograr previsibilidad mediante normas comerciales.
La tarea del grupo especial se limitó a examinar la aplicabilidad de las normas del GATT a esta cuestión concreta. No se preguntaba si la política era o no correcta desde el punto de vista del medio ambiente. Se sugirió que la política estadounidense podría ser compatible con las normas del GATT si los Miembros se ponían de acuerdo en introducir modificaciones o adoptaban la decisión de renunciar especialmente a aplicar las normas a esa cuestión. De esa forma los Miembros podrían negociar las cuestiones específicas y fijar límites que evitaran abusos proteccionistas.
También se pidió al grupo especial que juzgara la política estadounidense de exigir que los productos de atún llevaran la etiqueta
“dolphin-safe” (con lo que se dejaba que fueran los consumidores los que decidieran comprar o no el producto). El grupo especial llegó a la conclusión de que esto no violaba las normas del GATT porque tenía por finalidad evitar la publicidad engañosa en todos los productos de atún, tanto importados como de producción nacional.
Ecoetiquetado: bueno si no discrimina volver al principio
El etiquetado de productos favorables al medio ambiente constituye un importante instrumento de política ambiental. Para la OMC la cuestión fundamental es que las prescripciones y prácticas en materia de etiquetado no discriminen: ni entre los distintos interlocutores comerciales (debe aplicarse el
trato de la nación más favorecida) ni entre los bienes o servicios de producción nacional y las importaciones
(trato nacional).
Una esfera en la que se requiere un mayor examen
por parte del Comité de Comercio y Medio Ambiente es la del trato —
con arreglo a las normas del Acuerdo de la OMC sobre Obstáculos Técnicos
al Comercio — del etiquetado utilizado para describir si un producto es
favorable al medio ambiente por la forma en que se ha producido
(independientemente del producto propiamente dicho).
Transparencia: información sin demasiado papeleo volver al principio
Al igual que la no discriminación, se trata de un importante principio de la OMC. En este contexto, los Miembros de la OMC deben facilitar tanta información como sea posible acerca de las políticas ambientales que hayan adoptado o las medidas que puedan adoptar cuando puedan tener efectos importantes en el comercio. Deben hacerlo mediante la presentación de notificaciones a la OMC, pero esta tarea no debe constituir una carga mayor que la que supongan normalmente las demás políticas que afectan al comercio.
El Comité de Comercio y Medio Ambiente indica que no es necesario cambiar las normas de la OMC a tales efectos. La Secretaría de la OMC reunirá, valiéndose de su Registro Central de Notificaciones, toda la información sobre las medidas ambientales relacionadas con el comercio presentada por los Miembros, que se introducirá en una sola base de datos a la que tendrán acceso todos los Miembros de la OMC.
Mercancías cuya venta está prohibida en el país de origen: productos químicos peligrosos, etc. volver al principio
Es un motivo de preocupación para muchos países en desarrollo, que temen se exporten a sus mercados determinados productos peligrosos o tóxicos sin estar plenamente informados de los peligros que pueden representar para el medio ambiente o la salud pública. Los países en desarrollo quieren estar plenamente informados, de manera que se encuentren en condiciones de decidir si importarlos o no.
Existen actualmente varios acuerdos internacionales (por ejemplo, el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, y las Directrices de Londres para el intercambio de información acerca de productos químicos objeto de comercio internacional). El Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC no pretende duplicar su labor, pero señala también que la OMC podría desempeñar una función complementaria.
La liberalización y el desarrollo sostenible se favorecen mutuamente volver al principio
Un comercio más libre ¿es una ayuda o un obstáculo para la protección del medio ambiente? El Comité de Comercio y Medio Ambiente está analizando la relación existente entre la liberalización del comercio (incluidos los compromisos de la Ronda Uruguay) y la protección del medio ambiente. Los Miembros afirman que la supresión de las restricciones y distorsiones del comercio puede reportar beneficios tanto al sistema multilateral de comercio como al medio ambiente. Está previsto proseguir esa labor.
Propiedad intelectual y servicios: posibilidades de estudio volver al principio
Los debates mantenidos en el Comité de Comercio y Medio Ambiente sobre estas dos cuestiones han desbrozado el terreno, ya que era muy poco lo que se sabía de cómo las normas del sistema de comercio podían afectar a las políticas ambientales en esas esferas o ser afectadas por ellas.
En lo que respecta a los servicios, el Comité indica que es preciso continuar la labor con el fin de examinar la relación existente entre el
Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) y las políticas de protección del medio ambiente en ese sector.
En cuanto al Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio
(ADPIC), el Comité afirma que ayuda a los países a obtener tecnología y
productos favorables al medio ambiente. Está previsto proseguir la labor al
respecto, entre otras cosas acerca de la relación existente entre el Acuerdo
sobre los ADPIC y el Convenio sobre la Diversidad Biológica.
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