ENTENDER LA OMC:
LA ORGANIZACIÓN
¿De quién es la OMC?
La OMC es una organización “dirigida
por los Miembros” en la que las decisiones se adoptan por consenso
entre los gobiernos de todos los países Miembros.
Dirigen la OMC los gobiernos Miembros. Todas las decisiones importantes
son adoptadas por la totalidad de los Miembros, ya sea por sus Ministros
(que se reúnen por lo menos una vez cada dos años) o por sus embajadores
o delegados (que se reúnen regularmente en Ginebra). Las decisiones se
adoptan normalmente por consenso.
A ese respecto, la OMC es diferente
de otras organizaciones internacionales, por ejemplo el Banco Mundial
y el Fondo Monetario Internacional. En la OMC no se delega la autoridad
en una junta de directores ni en el jefe ejecutivo de la Organización.
Cuando las disposiciones de la OMC imponen disciplinas con respecto a las políticas de los países, es como resultado de negociaciones celebradas entre los Miembros de la Organización. Las disposiciones las aplican los propios Miembros, con arreglo a procedimientos convenidos negociados por ellos, que incluyen la posibilidad de sanciones comerciales. Pero esas sanciones las imponen los países Miembros, con la autorización de todos ellos. Es completamente diferente de lo que ocurre en otros organismos cuyos burócratas pueden, por ejemplo, inferir en la política de un país mediante la amenaza de retirarle el crédito.
La adopción de decisiones por consenso entre unos 150 Miembros puede resultar difícil. Su principal ventaja es que las decisiones adoptadas de esa manera son más aceptables para todos los Miembros. Y, a pesar de las dificultades, se han logrado algunos acuerdos notables. No obstante, de vez en cuando se oyen propuestas de creación de un órgano ejecutivo más pequeño: tal vez, por ejemplo, una junta de directores que representen a diferentes grupos de países. Por ahora, sin embargo, la OMC es una organización dirigida por sus Miembros y basada en el consenso.
Así pues, la OMC pertenece a sus Miembros. Los países adoptan sus decisiones por conducto de diversos consejos y comités integrados por todos los Miembros de la OMC. El órgano más importante es la Conferencia Ministerial, que debe reunirse por lo menos una vez cada dos años. La Conferencia Ministerial puede adoptar decisiones sobre todas las cuestiones que se planteen en el marco de cualquiera de los acuerdos comerciales multilaterales.
Entre las conferencias ministeriales, la labor cotidiana está a cargo de tres órganos:
el Consejo General el Órgano de Solución de Diferencias el Órgano de Examen de las Políticas Comerciales
En realidad, son los tres el mismo: en el Acuerdo por el que se establece la OMC se dice que todos ellos son el Consejo General, aunque cuando se reúnen tienen diferentes mandatos. También en este caso están integrados por todos los Miembros de la OMC. Deben rendir informe a la Conferencia Ministerial.
Tercer nivel: consejos para cada amplia esfera de comercio, y otros órganos
volver al principio
Otros tres consejos — cada uno de los cuales se
ocupa de una amplia esfera de comercio — rinden informe al Consejo General:
el Consejo del Comercio de Mercancías el Consejo del Comercio de Servicios el Consejo de los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (Consejo de los ADPIC)
Como sus nombres indican, esos tres consejos son responsables del funcionamiento de los Acuerdos de la OMC que tratan de sus esferas de comercio respectivas. También en este caso están integrados por todos los Miembros de la OMC. Los tres tienen también órganos subsidiarios (véase infra).
Hay otros seis órganos que rinden informe al Consejo General. Su ámbito de competencia es más pequeño: de ahí que sean
“comités”. Pero están asimismo integrados por todos los Miembros de la OMC. Abarcan distintas cuestiones: comercio y desarrollo, medio ambiente, acuerdos comerciales regionales, y cuestiones administrativas. En la Conferencia Ministerial de Singapur, celebrada en diciembre de 1996, se decidió crear nuevos grupos de trabajo para que examinaran las siguientes cuestiones: inversión y política de competencia, transparencia de la contratación pública y facilitación del comercio.
También informan regularmente al Consejo General de sus actividades otros dos órganos subsidiarios que se ocupan de los
acuerdos plurilaterales (que no están firmados por todos los Miembros de la OMC).
Cada uno de los consejos de nivel superior tiene órganos subsidiarios. El Consejo del Comercio de Mercancías tiene 11 comités que se ocupan de temas específicos (agricultura, acceso a los mercados, subvenciones, medidas antidumping, etc.). También en este caso están integrados por todos los países Miembros. Rinden también informe al Consejo del Comercio de Mercancías el Órgano de Supervisión de los Textiles, que consta de un presidente y 10 miembros que actúan a título personal, y los grupos que se ocupan de las notificaciones (los gobiernos informan a la OMC de las políticas o medidas que aplican o se proponen aplicar) y de las empresas comerciales del Estado.
En cuanto al Consejo del Comercio de Servicios, sus órganos subsidiarios se ocupan de los servicios financieros, las reglamentaciones nacionales, y las normas del AGCS y los compromisos específicos contraídos en su marco.
Al nivel del Consejo General, el Órgano de Solución de Diferencias tiene también dos auxiliares: los
“grupos especiales” de solución de diferencias, compuestos de expertos y establecidos para emitir un dictamen sobre diferencias sin resolver, y el Órgano de Apelación, que se ocupa de las apelaciones.
Reuniones informales (de jefes de delegación, sobre cuestiones concretas, etc.): su necesidad
volver al principio
Los progresos importantes raras veces se hacen en las reuniones formales de esos órganos y menos aún en las de los consejos de nivel superior. Al tomarse habitualmente las decisiones por consenso y sin votación, las consultas informales dentro de la OMC desempeñan una función de vital importancia en el proceso necesario para que una gran diversidad de Miembros se pongan de acuerdo.
Así pues, aparte de las reuniones formales, se celebran otras informales en las que participan igualmente todos los Miembros, por ejemplo las de los jefes de delegación. Algunas cuestiones de especial dificultad han de debatirse en grupos más pequeños. Una práctica normal adoptada recientemente es que el presidente de un grupo de negociación trate de lograr que se llegue a una transacción mediante la celebración de consultas con las distintas delegaciones, en grupos de dos o tres, o en grupos de 20-30 de las delegaciones más interesadas.
Esas reuniones más reducidas tienen que organizarse con gran cuidado. La clave es que se mantenga informados a todos de lo que está ocurriendo (el proceso debe ser
“transparente”), aun cuando no asistan a una determinada reunión o sesión de consultas, y que todos tengan oportunidad de participar o facilitar información (debe ser
“incluyente”).
Hay una expresión que se ha convertido en
motivo de controversia, aunque más entre algunos observadores ajenos a la
Organización que entre las delegaciones. La “Sala Verde” es una expresión tomada
del nombre informal de la sala de conferencias del Director General. Se utiliza
para referirse a reuniones de 20 a 40 delegaciones, generalmente a nivel de
jefes de delegación. Esas reuniones pueden celebrarse en otro lugar, por ejemplo
en Conferencias Ministeriales, y lo mismo puede convocarlas el ministro que
preside la conferencia que el Director General. Los presidentes de los comités
que negocian temas individuales también pueden organizar consultas similares de
grupos más pequeños, aunque la expresión Sala Verde no suele utilizarse en esos
casos.
Antes, las delegaciones tenían a veces la
sensación de que las reuniones de Sala Verde podían conducir a transacciones
pactadas a sus espaldas. Así pues, se hacen esfuerzos extraordinarios para
asegurar que el proceso se lleve a cabo correctamente, con la presentación de
informes regulares a todos los Miembros.
La forma en que los países negocian
actualmente ha ayudado en cierta medida. A fin de aumentar su poder de
negociación, los países han formado coaliciones. En ciertos temas como la
agricultura, casi todos los países son miembros de al menos una coalición, y en
muchos casos de varias. Esto significa que todos los países pueden estar
representados en el proceso si los coordinadores y otros protagonistas están
presentes. Los coordinadores también asumen la responsabilidad de la
“transparencia” y la “no exclusión”, manteniendo informadas a sus coaliciones y
defendiendo las posiciones negociadas dentro de sus alianzas.
En último término, las decisiones han de
adoptarlas todos los Miembros, por consenso. El conjunto de los Miembros se
resistiría a los intentos de imponer la voluntad de un pequeño grupo. Nadie ha
podido encontrar otro medio de lograr un consenso cuando se trata de cuestiones
difíciles, ya que es prácticamente imposible que los Miembros varíen
voluntariamente sus posiciones en reuniones en las que participen todos ellos.
Las negociaciones sobre el acceso a los mercados requieren también grupos reducidos, pero por una razón completamente diferente. El resultado final es un conjunto multilateral de compromisos de los distintos países, pero esos compromisos son el resultado de numerosas reuniones bilaterales de negociación de carácter informal, que dependen de los intereses de los distintos países. (Cabe citar como ejemplo las tradicionales negociaciones arancelarias y las conversaciones sobre el acceso a los mercados en la esfera de los servicios.)
Así pues, la celebración de consultas informales en diversas formas ha desempeñado una función de vital importancia en el logro de consenso, aunque esas consultas no aparezcan en los organigramas precisamente por ser informales.
Ahora bien, no constituyen un elemento separado
de las reuniones formales; son necesarias para adoptar las decisiones
formales en los consejos y comités. Tampoco quiere decir que las reuniones
formales carezcan de importancia; constituyen el foro para intercambiar
opiniones, dejar constancia de las posiciones de los países y, en última
instancia, confirmar las decisiones. El arte de lograr un acuerdo entre
todos los Miembros de la OMC consiste en establecer un equilibrio apropiado,
de manera que los progresos conseguidos entre sólo unos cuantos países
puedan ser aceptables para el resto de los Miembros.
Otra opinión
“La OMC adolecerá probablemente de lentitudes y
dificultades en la adopción de políticas y en la gestión: una organización
con más de 120 países Miembros no puede estar dirigida por un 'comité
plenario’. Simplemente, la gestión en masa no se presta a la eficacia
operativa ni a un debate serio de las políticas.
Tanto el FMI como el Banco Mundial tienen un directorio
ejecutivo que dirige a los funcionarios ejecutivos de la organización,
con participación permanente de los principales países industriales y
votación ponderada. La OMC necesitará una estructura comparable para operar
eficientemente. ... [Pero] la orientación política de los países Miembros
... más pequeños sigue siendo firmemente contraria.”
Jeffrey J. Schott Instituto de Economía Internacional,
Washington
También es posible la votación
La OMC continúa la tradición del GATT de
adoptar sus decisiones no por votación sino por consenso. Ello
permite que todos los Miembros se aseguren de que se tienen debidamente
en cuenta sus intereses, aun cuando en alguna ocasión puedan decidir
sumarse a un consenso por ser de interés general para el sistema
multilateral de comercio.
Cuando no es posible el consenso, el Acuerdo
sobre la OMC prevé la votación: una votación en la que se gana
por mayoría de los votos emitidos y que se realiza sobre la base
de “cada país un voto”.
En el Acuerdo sobre la OMC se prevén cuatro
situaciones específicas de votación:
La decisión de adoptar una interpretación de cualquiera de los
acuerdos comerciales multilaterales podrá adoptarse por mayoría
de tres cuartas partes de los Miembros de la OMC.
Por la misma mayoría, la Conferencia Ministerial podrá decidir
eximir de una obligación impuesta por un acuerdo multilateral
a un determinado miembro.
Las decisiones de enmienda de las disposiciones de los acuerdos
multilaterales podrán adoptarse por aprobación de todos los Miembros
o por mayoría de dos tercios, según la naturaleza de la disposición
de que se trate. Ahora bien, esas enmiendas únicamente surtirán
efecto para los Miembros de la OMC que las acepten.
La decisión de admitir a un nuevo Miembro se adoptará por mayoría
de dos tercios en la Conferencia Ministerial, o en el Consejo
General en el período entre conferencias.
Comités del Consejo del Comercio de Mercancías
Acceso a los Mercados
Agricultura
Medidas Sanitarias y Fitosanitarias
Órgano de Supervisión de los Textiles
Obstáculos Técnicos al Comercio
Subvenciones y Medidas Compensatorias
Prácticas Antidumping
Valoración en Aduana
Normas de Origen
Licencias de Importación
Medidas en materia de Inversiones
Salvaguardias
Comercio de Estado (grupo de trabajo)
¿Son en realidad todos lo mismo?
No, no exactamente.
Formalmente, todos esos consejos y comités
están integrados por la totalidad de los Miembros de la OMC. Pero
eso no quiere decir que sean lo mismo ni que las distinciones sean
meramente burocráticas.
En la práctica, las personas que participan
en los diversos consejos y comités son diferentes, ya que se requieren
distintos niveles de autoridad y distintas esferas de conocimientos.
Por lo general, son los jefes de las misiones
en Ginebra (habitualmente embajadores) los que representan a sus
países en el Consejo General. Por otro lado, algunos de los comités
pueden tener un alto grado de especialización, por lo que a veces
los gobiernos envían de las capitales funcionarios expertos para
que participen en esas reuniones.
Incluso cuando se trata de los Consejos
del Comercio de Mercancías, del Comercio de Servicios y de los ADPIC,
muchas delegaciones designan diferentes funcionarios para asistir
a las distintas reuniones.
el Consejo General
