DS: Estados Unidos — Determinadas prescripciones en materia de etiquetado indicativo del país de origen

• Esta diferencia se refiere a:  i) las disposiciones legislativas y los reglamentos de aplicación de los Estados Unidos en los que se establece el régimen obligatorio de ese país en materia de etiquetado indicativo del país de origen para la carne de bovino y porcino (“medida sobre el EPO”);  así como a ii) una carta enviada por el Secretario de Agricultura de los Estados Unidos, Sr. Vilsack, sobre la aplicación de la medida sobre el EPO (“carta de Vilsack”).
   
• El Grupo Especial determinó que la medida sobre el EPO es un reglamento técnico abarcado por el Acuerdo OTC, y que es incompatible con las obligaciones que incumben a los Estados Unidos en el marco de la OMC.  En particular, el Grupo Especial constató que la medida sobre el EPO infringe el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC al otorgar al ganado bovino importado de México un trato menos favorable que a los productos nacionales similares.  El Grupo Especial constató asimismo que la medida sobre el EPO no cumple su objetivo legítimo de proporcionar a los consumidores información sobre el origen, por lo que infringe el párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo OTC.
   
• Por lo que respecta a la carta de Vilsack, el Grupo Especial constató que las “sugerencias de actuación voluntaria” que figuraban en ella iban más allá de determinadas obligaciones previstas en la medida sobre el EPO, y que por consiguiente la carta constituye una aplicación no razonable de la medida sobre el EPO, lo que infringe el párrafo 3 a) del artículo X del GATT de 1994.  El Grupo Especial se abstuvo de examinar la carta de Vilsack en el marco del Acuerdo OTC, ya que constató que la carta no es un reglamento técnico abarcado por dicho Acuerdo.
   
• Por otra parte, el Grupo Especial determinó que México no ha demostrado que la medida sobre el EPO infringe el párrafo 4 del artículo 2 (utilización de normas internacionales pertinentes existentes), el párrafo 3 del artículo 12 (tener en cuenta las necesidades especiales de los países en desarrollo Miembros) y el párrafo 1 del artículo 12 (disposición general sobre el trato especial y diferenciado) del Acuerdo OTC.
   
• A la luz de las anteriores constataciones de infracción, el Grupo Especial no consideró necesario pronunciarse sobre las alegaciones formuladas al amparo del párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994 (trato nacional) ni sobre las alegaciones no basadas en una infracción formuladas al amparo del párrafo 1 b) del artículo XXIII del GATT de 1994.

La apelación se refería a la medida sobre el EPO (las disposiciones legislativas y los reglamentos de aplicación de los Estados Unidos en los que se establece el régimen obligatorio de ese país en materia de etiquetado indicativo del país de origen para la carne de bovino) y las constataciones del Grupo Especial según las cuales esa medida era incompatible con los párrafos 1 y 2 del artículo 2 del Acuerdo OTC.  Los Estados Unidos apelaron contra ambas constataciones.  México presentó una apelación condicional con respecto a determinados aspectos del análisis del Grupo Especial en el marco del párrafo 2 del artículo 2, y solicitó al Órgano de Apelación que completara el análisis jurídico en caso de que revocara la constatación del Grupo Especial relativa a esa disposición.  Asimismo, presentó apelaciones condicionales al amparo del párrafo 4 del artículo III y el párrafo 1 b) del artículo XXIII del GATT de 1994.

El Órgano de Apelación confirmó, aunque por razones distintas, la constatación del Grupo Especial de que la medida sobre el EPO infringía el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC al otorgar al ganado vacuno importado de México un trato menos favorable que al ganado nacional similar.  El Órgano de Apelación revocó la constatación del Grupo Especial de que la medida sobre el EPO infringía el párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo OTC porque no cumplía su objetivo legítimo de proporcionar a los consumidores información sobre el origen, y no pudo completar el análisis jurídico y determinar si esa medida restringía el comercio más de lo necesario para cumplir su objetivo.

En su análisis en el marco del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC, el Órgano de Apelación coincidió con el Grupo Especial en que la medida sobre el EPO tenía un efecto perjudicial sobre el ganado importado porque sus prescripciones en materia de mantenimiento de registros y verificación incentivaban a las empresas de transformación a utilizar exclusivamente ganado nacional y las disuadían de utilizar ganado importado similar.  El Órgano de Apelación constató, sin embargo, que el análisis del Grupo Especial era incompleto porque no se había procedido a examinar si ese efecto perjudicial de facto se derivaba exclusivamente de una distinción reglamentaria legítima, en cuyo caso no infringiría el párrafo 1 del artículo 2.  En su propio análisis, el Órgano de Apelación constató que la medida sobre el EPO no era imparcial porque sus prescripciones en materia de mantenimiento de registros y verificación imponían a los productores y las empresas de transformación de ganado que intervenían en las fases iniciales del proceso productivo una carga desproporcionada en comparación con la información que se transmitía a los consumidores con arreglo a las prescripciones en materia de etiquetado obligatorio aplicables a la carne vendida al por menor.  Es decir, aunque los productores que intervienen en las fases iniciales del proceso productivo deben rastrear y transmitir una gran cantidad de información con el fin de proporcionar a los consumidores datos sobre el origen, sólo una pequeña parte de esa información se comunica realmente a los consumidores de forma comprensible o exacta, entre otras cosas porque una proporción considerable de la carne que se vende en los Estados Unidos no está sujeta en absoluto a las prescripciones en materia de etiquetado de la medida sobre el EPO.  Por consiguiente, no puede decirse que el efecto perjudicial sobre el ganado importado derive exclusivamente de una distinción reglamentaria legítima, sino que refleja discriminación en contra de lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 2.  Por esos motivos, el Órgano de Apelación confirmó la constatación del Grupo Especial en el marco de esa disposición.

En su análisis en el marco del párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo OTC, el Órgano de Apelación constató que el Grupo Especial había determinado correctamente que el objetivo de la medida sobre el EPO era “proporcionar información al consumidor acerca del origen”.  El Órgano de Apelación constató, sin embargo, que el Grupo Especial había incurrido en error en su interpretación y aplicación del párrafo 2 del artículo 2.  Ello se debía a que al parecer había considerado, erróneamente, que una medida solamente podía ser compatible con esa disposición si alcanzaba por completo su objetivo o satisfacía cierto nivel mínimo de logro, y había pasado por alto sus propias constataciones, las cuales demostraban que la medida sobre el EPO sí contribuía, al menos en cierta medida, al logro de su objetivo.  Por consiguiente, el Órgano de Apelación revocó la constatación del Grupo Especial de que la medida sobre el EPO era incompatible con el párrafo 2 del artículo 2, pero no pudo determinar si dicha medida restringía el comercio más de lo necesario para cumplir un objetivo legítimo en el sentido de esa disposición.

Habida cuenta de que no se satisficieron las condiciones a las que México supeditó sus apelaciones con respecto al párrafo 4 del artículo III y el párrafo 1 b) del artículo XXIII del GATT de 1994, el Órgano de Apelación no formuló ninguna constatación en el marco de esas disposiciones.

El 4 de diciembre de 2012, el Árbitro de la OMC, Sr. Giorgio Sacerdoti, emitió un laudo sobre el “plazo prudencial” para la aplicación de las recomendaciones y resoluciones del Órgano de Solución de Diferencias en las diferencias “Estados Unidos — Determinadas prescripciones en materia de etiquetado indicativo del país de origen (EPO)” (DS384 y DS386). El Árbitro determinó que el plazo prudencial para que los Estados Unidos aplicaran las recomendaciones y resoluciones del OSD era de 10 meses contados a partir de la fecha de adopción de los informes del Grupo Especial y el Órgano de Apelación. El plazo prudencial expiró el 23 de mayo de 2013.

Esta diferencia se refiere a la cuestión de si la medida adoptada por los Estados Unidos en 2013 cumple las recomendaciones y resoluciones del OSD en la diferencia Estados Unidos — EPO inicial. El Canadá y México impugnaron el trato dado al ganado bovino y porcino importado del Canadá y al ganado bovino importado de México, en el marco de las normas estadounidenses modificadas en materia de etiquetado indicativo del país de origen de la carne de bovino y porcino. Esta “medida sobre el EPO modificada” consiste en:

• la “disposición legislativa sobre el EPO” (7 U.S.C. § 1638), que no ha sido modificada desde la diferencia inicial; y
   
• la “Norma definitiva de 2013” (78 Fed. Reg. 31367), que modificó determinadas disposiciones de la Norma definitiva de 2009 (74 Fed. Reg. 2658) después de la diferencia inicial.

El Grupo Especial sobre el cumplimiento constató que la medida sobre el EPO modificada infringe el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC porque da al ganado canadiense y mexicano un trato menos favorable que el otorgado al ganado estadounidense similar. En particular, concluyó que esa medida aumenta el efecto perjudicial de la medida inicial sobre el EPO en las oportunidades de competencia del ganado importado en el mercado estadounidense, porque exige una mayor segregación de la carne y el ganado según el origen; supone una carga mayor en materia de mantenimiento de registros; y aumenta el incentivo de la medida inicial sobre el EPO para optar por el ganado nacional con preferencia al importado. Además, el Grupo Especial sobre el cumplimiento constató que el efecto perjudicial causado por la medida sobre el EPO modificada no se deriva exclusivamente de distinciones reglamentarias legítimas. A este respecto, el Grupo Especial sobre el cumplimiento siguió el criterio adoptado por el Órgano de Apelación en la diferencia inicial al tener en cuenta la mayor carga en materia de mantenimiento de registros, el aumento de las posibilidades de que la etiqueta sea inexacta y la continuación de la exención de gran parte de los productos pertinentes que comporta la medida sobre el EPO modificada. Estas consideraciones confirmaron que, tal como sucedía en el caso de la medida inicial sobre el EPO, el efecto perjudicial causado por las normas sobre etiquetado y mantenimiento de registros de la medida sobre el EPO modificada no podía explicarse por la necesidad de transmitir a los consumidores información sobre los países de nacimiento, cría y sacrificio de los animales.

El Grupo Especial sobre el cumplimiento determinó que los reclamantes no habían establecido una presunción prima facie de que la medida sobre el EPO modificada restrinja el comercio más de lo necesario en el sentido del párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo OTC. Para llegar a esta conclusión, constató que la medida sobre el EPO modificada hace una contribución considerable pero, dadas las exenciones con respecto al ámbito de aplicación, necesariamente parcial, a su objetivo de proporcionar al consumidor información sobre el origen. El Grupo Especial sobre el cumplimiento constató además que esa medida había aumentado el “grado considerable de restricción del comercio” constatado en la diferencia inicial. Asimismo, evaluó los riesgos que crearía no alcanzar el objetivo con respecto al interés de los consumidores en diferentes tipos de información sobre el país de origen y a su disposición a pagar por ella. Además, examinó cuatro medidas alternativas propuestas por los reclamantes y concluyó que o no harían una contribución al objetivo pertinente equivalente a la de la medida sobre el EPO modificada, o no estaban adecuadamente identificadas para poder efectuar una comparación significativa con dicha medida. Como resultado, no pudo concluir que la medida sobre el EPO modificada restrinja el comercio más de lo necesario a la luz de las medidas alternativas propuestas.

El Grupo Especial sobre el cumplimiento constató que la medida sobre el EPO modificada infringe el párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994 basándose en su constatación de que dicha medida aumenta el efecto prejudicial de la medida inicial sobre el EPO en las oportunidades de competencia del ganado importado en comparación con los productos estadounidenses similares. A este respecto, el Grupo Especial sobre el cumplimiento se basó en las mismas consideraciones que informaron su constatación de la existencia de un efecto perjudicial en el marco del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC. Sin embargo, en consonancia con la jurisprudencia del Órgano de Apelación, el Grupo Especial sobre el cumplimiento no tuvo que determinar si el efecto perjudicial se derivaba exclusivamente de distinciones reglamentarias legítimas para constatar una infracción en el marco del párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994.

Habida cuenta de las constataciones de infracción mencionadas antes, el Grupo Especial sobre el cumplimiento aplicó el principio de economía procesal con respecto a las alegaciones no basadas en una infracción formuladas por los reclamantes al amparo del párrafo 1 b) del artículo XXIII del GATT de 1994.

El Órgano de Apelación rechazó los argumentos de los Estados Unidos contra las constataciones formuladas por el Grupo Especial en el marco del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC.

El Órgano de Apelación mantuvo las conclusiones del Grupo Especial de que la medida sobre el EPO modificada aumenta la carga de mantenimiento de registros que entrañaba la medida inicial sobre el EPO para el ganado importado. El Órgano de Apelación rechazó los argumentos de los Estados Unidos según los cuales las conclusiones del Grupo Especial estaban basados en situaciones “hipotéticas incorrectas” que no representaban situaciones de comercio reales, o más habituales.

El Órgano de Apelación mantuvo asimismo las conclusiones relativas a la posibilidad de inexactitud en las etiquetas en virtud de la medida sobre el EPO modificada y a las exenciones prescritas por la medida modificada. El Órgano de Apelación coincidió con el Grupo Especial en que las prescripciones en materia de mantenimiento de registros y verificación de la medida sobre el EPO modificada imponen una carga desproporcionada a los productores y las empresas de transformación de ganado que no puede explicarse por la necesidad de proporcionar a los consumidores información sobre el origen, y en que las exenciones prescritas por la medida sobre el EPO modificada respaldan la conclusión de que el efecto perjudicial de esa medida en el ganado importado no se deriva exclusivamente de distinciones reglamentarias legítimas. A este respecto, el Grupo Especial había señalado que entre el 57,7% y el 66,7% de la carne de bovino y entre el 83,5% y el 84,1% de los cortes de carne (músculo) de porcino consumidos en los Estados Unidos no transmiten al consumidor información sobre el origen a pesar de la imposición a productores y empresas de transformación, en las fases iniciales del proceso productivo, de una carga que tiene un efecto perjudicial para las oportunidades de competencia del ganado importado.

En relación con el párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo OTC, el Órgano de Apelación coincidió con el Grupo Especial en que podría considerarse que una medida alternativa que proporciona menos información, o información menos exacta, pero que tiene una cobertura de productos significativamente mayor, hace un grado de contribución “equivalente” al de la medida sobre el EPO modificada. Sin embargo, el Órgano de Apelación también estuvo de acuerdo con el Canadá y México en que el Grupo Especial incurrió en varios errores al concluir que ninguno de los dos países acreditó prima facie que la medida sobre el EPO modificada restringe el comercio más de lo necesario. El Grupo Especial excluyó incorrectamente del examen dos tipos de etiquetas sobre el EPO cuando llegó a su conclusión de que la medida sobre el EPO modificada hace una contribución “considerable, pero necesariamente parcial,” a su objetivo de proporcionar a los consumidores información sobre el origen. El Grupo Especial también incurrió en error al concluir que no podía determinar la gravedad de las consecuencias de no alcanzar el objetivo de la medida sobre el EPO modificada; aunque es una evaluación difícil de hacer, eso no debería dispensar a un grupo especial de su obligación de evaluar este factor, dijo el Órgano de Apelación.

En consecuencia, el Órgano de Apelación revocó la conclusión del Grupo Especial de que el Canadá y México no establecieron una presunción prima facie de que la medida sobre el EPO modificada infringía el párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo OTC. Sin embargo, no formuló constataciones sobre si la medida sobre el EPO modificada es incompatible con el párrafo 2 del artículo 2.

Por último, el Órgano de Apelación confirmó el análisis realizado por el Grupo Especial en el marco del párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994.