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SOLUCIÓN DE DIFERENCIAS: DIFERENCIA DS431

China — Medidas relacionadas con la exportación de tierras raras, volframio (tungsteno) y molibdeno


El presente resumen ha sido preparado por la Secretaría bajo su responsabilidad. Sólo tiene por objeto ofrecer información general y no es su propósito afectar a los derechos u obligaciones de los Miembros.

  

Véase también:
Información básica: cómo se resuelven las diferencias en la OMC
Formación asistida por ordenador en solución de diferencias
Texto del Entendimiento sobre Solución de Diferencias


Situación actual  volver al principio

 

Hechos fundamentales  volver al principio

Título abreviado:
Reclamante:
Demandado:
Terceros:
Acuerdos invocados:
(según figuran en la solicitud de celebración de consultas)
Fecha de recepción de la solicitud de celebración de consultas:
Fecha de distribución del informe del Grupo Especial: 26 de marzo de 2014
Fecha de distribución del informe del Órgano de Apelación: 7 de agosto de 2014

  

Resumen de la diferencia hasta la fecha  volver al principio

El resumen que figura a continuación se actualizó el

Consultas

Reclamación presentada por los Estados Unidos.  (Véanse también los asuntos DS432 y DS433)

El 13 de marzo de 2012, los Estados Unidos presentaron una solicitud de celebración de consultas con China con respecto a las restricciones que ese país impone a la exportación de diversas formas de tierras raras, volframio (tungsteno) y molibdeno.  La solicitud se refiere a productos comprendidos, aunque no exclusivamente, en 212 códigos aduaneros chinos de 8 dígitos y más de 30 medidas.  La solicitud se refiere también a varias medidas chinas publicadas y no publicadas que, ya operen por separado o en conjunto, supuestamente imponen y aplican restricciones a la exportación.  Entre estas restricciones figuran derechos de exportación, contingentes de exportación, prescripciones de precios mínimos de exportación, prescripciones en materia de licencias de exportación y prescripciones y procedimientos adicionales en relación con la administración de las restricciones cuantitativas.

Los Estados Unidos alegan que estas medidas son incompatibles con las siguientes disposiciones:

  • los artículos VII, VIII, X y XI del GATT de 1994;  y
     
  • los párrafos A 2) y C) 1 de la sección 2, los párrafos 1 y 2 de la sección 5, el párrafo 2 de la sección 7, el párrafo 2 de la sección 8 y el párrafo 3 de la sección 11 de la Parte I del Protocolo de Adhesión de China, así como las obligaciones que corresponden a China en virtud de las disposiciones del párrafo 2 de la sección 1 de la Parte I de ese Protocolo.

El 22 de marzo de 2012, la Unión Europea y el Japón solicitaron ser asociados a las consultas.  El 26 de marzo de 2012, el Canadá solicitó ser asociado a las consultas. Posteriormente, China informó al OSD de que había aceptado las solicitudes de asociación a las consultas presentadas por el Canadá, el Japón y la Unión Europea.

El 27 de junio de 2012, los Estados Unidos solicitaron el establecimiento de un grupo especial.  En su reunión de 10 de julio de 2012, el OSD aplazó el establecimiento de un grupo especial.

 

Procedimientos del Grupo Especial y el Órgano de Apelación

En su reunión de 23 de julio de 2012, el OSD estableció un Grupo Especial único, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 9 del ESD, para examinar esta diferencia, así como los asuntos DS432 y DS433. La Arabia Saudita, el Brasil, el Canadá, Colombia, Corea, la India, el Japón, Noruega, Omán, el Taipei Chino, la Unión Europea y Viet Nam se reservaron sus derechos en calidad de terceros. Posteriormente, la Argentina, Australia, Indonesia, el Perú, Rusia y Turquía se reservaron sus derechos en calidad de terceros. El 12 de septiembre de 2012, los Estados Unidos, la Unión Europea y el Japón solicitaron al Director General que estableciera la composición del Grupo Especial. El 24 de septiembre de 2012, el Director General así lo hizo. El 22 de marzo de 2013, el Presidente del Grupo Especial informó al OSD de que el Grupo Especial espera dar traslado de su informe definitivo a las partes a más tardar el 21 de noviembre de 2013, de conformidad con el calendario adoptado tras celebrar consultas con las partes.

El 26 de marzo de 2014 se distribuyó a los Miembros el informe del Grupo Especial.

Resumen de las principales constataciones

    Esta diferencia se refiere a las restricciones a la exportación de tierras raras, volframio (tungsteno) y molibdeno. Estas son materias primas utilizadas en la producción de diversos tipos de productos electrónicos. China adujo que las restricciones guardan relación con la conservación de sus recursos naturales agotables y son necesarias para reducir la contaminación causada por la minería. Los reclamantes no estuvieron de acuerdo y adujeron que el objetivo de las restricciones es proporcionar a las ramas de producción chinas que producen mercancías de fases ulteriores del proceso productivo un acceso protegido a los materiales en cuestión.

    China impone tres tipos distintos de restricciones a la exportación de tierras raras, volframio (tungsteno) y molibdeno: en primer lugar, impone derechos (tributos) a la exportación de diversas formas de esos materiales; en segundo lugar, impone un contingente de exportación a la cuantía de dichos materiales que puede exportarse en un período determinado; y en tercer lugar, impone determinadas limitaciones a las empresas autorizadas a exportar los materiales.

                1)         Derechos de exportación

    Los reclamantes alegaron que China aplica derechos de exportación a diversas formas de tierras raras, molibdeno y volframio (tungsteno). Adujeron que estos derechos son incompatibles con las obligaciones que corresponden a China en el marco de la OMC porque, en su Protocolo de Adhesión, China se comprometió a eliminar todos los derechos de exportación, salvo los impuestos a varios productos enumerados en el Anexo 6 de dicho Protocolo. Los reclamantes adujeron que, excepto los minerales y concentrados de volframio (tungsteno) (que excluyeron del ámbito de su reclamación), ninguno de los productos en cuestión están incluidos en el Anexo 6 y que, por lo tanto, China no está facultada a imponer los derechos de exportación.

    China reconoció que los derechos en cuestión se impusieron a productos no incluidos en el Anexo pertinente, pero intentó justificar su imposición de derechos de exportación al amparo de la disposición establecida en el artículo XX del GATT (“Excepciones generales”). Específicamente, el apartado b) del artículo XX permite que los Miembros de la OMC mantengan medidas que de lo contrario serían incompatibles con el GATT de 1994, si las medidas son necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y los animales o para preservar los vegetales. En el presente asunto, China adujo que los derechos de exportación son necesarios para proteger la salud y la vida de las personas y los animales y para preservar los vegetales de la contaminación causada por la minería de los productos en cuestión. Los reclamantes adujeron que no se puede recurrir a las “Excepciones generales” previstas en el artículo XX del GATT de 1994 para justificar el incumplimiento de la obligación de China de eliminar los derechos de exportación establecida en el Protocolo de Adhesión y que, en cualquier caso, los derechos de exportación de China no eran necesarios para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales.

    La mayoría del Grupo Especial estuvo de acuerdo con los reclamantes y constató que no puede recurrirse a las “Excepciones generales” establecidas en el artículo XX del GATT de 1994 para justificar un incumplimiento de la obligación de eliminar los derechos de exportación prevista en el Protocolo de Adhesión de China. En consecuencia, la mayoría sostuvo que China no podía invocar la excepción prevista en el apartado b) del artículo XX para tratar de justificar sus derechos de exportación. Un integrante del Grupo Especial no estuvo de acuerdo y en una opinión disidente concluyó que es posible recurrir a las “Excepciones generales” previstas en el artículo XX del GATT de 1994 con respecto a todas las obligaciones contraídas en el marco de la OMC relacionadas con el comercio de mercancías, salvo que una obligación disponga explícitamente lo contrario, y la obligación pertinente del Protocolo de Adhesión de China no dispone explícitamente lo contrario.

    No obstante, a efectos de argumentación, el Grupo Especial examinó el fondo de la defensa planteada por China al amparo del apartado b) del artículo XX con respecto a sus derechos de exportación de manera que, en caso de apelación y revocación de la aplicabilidad de la disposición, el Órgano de Apelación contara en el expediente con las constataciones fácticas pertinentes del Grupo Especial a este respecto. Todos los integrantes del Grupo Especial estuvieron de acuerdo en que incluso si pudiera recurrirse al apartado b) del artículo XX para justificar los derechos de exportación de China, esos derechos no eran “necesari[o]s para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales” como se exige en virtud del apartado b) del artículo XX. Dadas las circunstancias, se constató que la imposición por China de los derechos de exportación en cuestión era incompatible con las obligaciones que corresponden a China en el marco de la OMC.

                2) Contingentes de exportación

    China también impone límites cuantitativos (contingentes) a la cantidad de tierras raras, volframio (tungsteno) y molibdeno que puede exportarse en un período determinado. Si bien reconoció que tales restricciones son incompatibles con el GATT de 1994, China adujo que están justificadas al amparo de la excepción prevista en el apartado g) del artículo XX del GATT de 1994, dado que guardan relación con la conservación de un recurso natural agotable.

    El Grupo Especial no estuvo de acuerdo. Constató que los contingentes de exportación de China tenían por finalidad lograr objetivos de política industrial y no de conservación. Estuvo de acuerdo con China en que el término “conservación” del apartado g) del artículo XX significa más que la simple “preservación” de recursos naturales, y en que cualquier Miembro de la OMC puede tener en cuenta sus propias necesidades y objetivos en materia de desarrollo sostenible al formular una política de conservación, de acuerdo con el principio general de derecho internacional de soberanía sobre los recursos naturales recogido en diversos instrumentos de las Naciones Unidas y otros instrumentos internacionales. Sin embargo, el Grupo Especial sostuvo que la “conservación” no permite que los Miembros adopten medidas dirigidas a controlar el mercado internacional de recursos naturales, lo que, a juicio del Grupo Especial, era la finalidad de los contingentes de exportación impugnados.

    Además, el Grupo Especial constató que los contingentes de exportación impugnados no actúan en conjunción con medidas que restrinjan el uso interno en China de tierras raras, volframio (tungsteno) y molibdeno, como se exige en la segunda parte del apartado g) del artículo XX. Tras examinar las diversas medidas nacionales que, según alegó China, restringían el acceso en el país a tierras raras, volframio (tungsteno) y molibdeno, el Grupo Especial concluyó que el efecto global de las restricciones externas e internas es fomentar la extracción nacional y asegurar el uso preferencial de esos materiales por fabricantes chinos. Dadas las circunstancias, el Grupo Especial concluyó que la prescripción de “imparcialidad” exigida por el Órgano de Apelación en virtud de lo dispuesto en el apartado g) del artículo XX no se había satisfecho y, en consecuencia, los contingentes no podían justificarse al amparo de esa disposición.

                3) Derecho a tener actividades comerciales

    China impone determinadas restricciones al derecho de las empresas a exportar tierras raras y molibdeno. Si bien en su Protocolo de Adhesión se ha comprometido a eliminar las restricciones a tener actividades comerciales, China adujo que las restricciones en cuestión están justificadas al amparo del apartado g) del artículo XX, dado que también guardan relación con la conservación de recursos naturales agotables. Aunque el Grupo Especial constató que China podía recurrir a las excepciones previstas en el artículo XX para justificar las restricciones en cuestión, constató que China no ha explicado satisfactoriamente por qué sus restricciones a los derechos a tener actividades comerciales estaban justificadas al amparo de esta disposición. En consecuencia, el Grupo Especial concluyó que las restricciones impuestas por China al derecho a tener actividades comerciales infringen las obligaciones que corresponden a ese país en el marco de la OMC.

On 8 April 2014, the United States notified the DSB of its decision to appeal to the Appellate Body certain issues of law covered in the Panel Report and certain legal interpretations developed by the panel. On 17 April 2014, China filed an other appeal in the same dispute.

On 25 April 2014, China appealed the panel reports in the other two disputes, DS432 and DS433, brought by the European Union and Japan, respectively. The Appellate Body consolidated the appellate proceedings in DS431, DS432, and DS433 before a single Appellate Body Division, harmonized the timetable of the three appellate proceedings, and held one oral hearing for all three proceedings. On 24 June 2014, upon expiry of the 60-day period specified in Article 17.5 of the DSU for DS432 and DS433, the Appellate Body informed the DSB that the Appellate Body Reports in all three consolidated appeals will be circulated to WTO Members no later than Thursday, 7 August 2014. The Appellate Body issued three Appellate Body Reports in one single document on 7 August 2014.

Resumen de las constataciones principales

China did not appeal any of the final conclusions of the Panel, but appealed only limited aspects of the Panel's reasoning and certain intermediate findings. According to China, its appeal was intended to obtain clarification of the systemic relationship between specific provisions in China’s Accession Protocol, and other WTO agreements, and of the rights of WTO Members to protect and conserve their exhaustible natural resources.

First, China appealed an intermediate Panel finding in reaching its conclusion that Article XX of the GATT 1994 is not available to justify a breach of Paragraph 11.3 of China's Accession Protocol. China contended that the Panel erred in rejecting China's interpretation of Paragraph 1.2 of China's Accession Protocol and Article XII:1 of the Marrakesh Agreement as meaning that each provision of China's Accession Protocol is an integral part of the Marrakesh Agreement or of the Multilateral Trade Agreement to which that provision “intrinsically relates”.

The Appellate Body declined to accept China's interpretation of Paragraph 1.2 of China's Accession Protocol and Article XII:1 of the Marrakesh Agreement, and found that the Panel did not err in rejecting China's “intrinsic relationship” test. The Appellate Body found that Article XII:1 of the Marrakesh Agreement, while providing the generalrule for acceding to the WTO, does not provide specific guidance on how individual terms of accession relate to the rights and obligations under the Marrakesh Agreement and the Multilateral Trade Agreements. The Appellate Body found that Paragraph 1.2 of China's Accession Protocol, which provides that the Protocol “shall be an integral part of the WTO Agreement”, serves to build a bridge between the package of Protocol provisions and the package of existing WTO rights and obligations. As a result, the Marrakesh Agreement, the Multilateral Trade Agreements, and China's Accession Protocol form a single package of rights and obligations that must be read together. Yet, such interpretation does not in itself answer the questions of whether there is an objective link between an individual provision in China's Accession Protocol and existing obligations under the Marrakesh Agreements and the Multilateral Trade Agreements, or whether China may rely on an exception provided for in those agreements to justify a breach of such Protocol provision. Such questions must be answered through a thorough analysis of the relevant provisions on the basis of the customary rules of treaty interpretation and the circumstances of the dispute.

Second, China appealed limited aspects of the Panel's interpretation and application of Article XX(g) of the GATT 1994, in connection with its findings that the export quotas at issue are not measures “relating to” the conservation of exhaustible natural resources, and are not “made effective in conjunction with” restrictions on domestic production or consumption. The Appellate Body found that, contrary to what China alleged, the Panel did not, either in its interpretation or in its application of Article XX(g), consider itself bound to limit its analysis to an examination of the design and structure of the measures at issue, to the exclusion of evidence of the effects of China's export quotas . Rather, the Panel rightly considered that it should focus on the measures' design and structure rather than on their effects in the marketplace. With respect to the “relating to” requirement, the Appellate Body found that the Panel did not err in its reasoning regarding the signals sent to foreign and domestic consumers by China's export quotas on rare earths and tungsten, or in rejecting China's argument that, by virtue of these signalling functions, China's export quotas on rare earths and tungsten “relate to” conservation. With respect to the “made effective in conjunction with” requirement, the Appellate Body found that the Panel erred to the extent that it suggested that “even-handedness” is a separate requirement that must be fulfilled in addition to the requirements expressly provided for in Article XX(g) , and to the extent that it suggested that Article XX(g) requires the burden of conservation to be evenly distributed, for instance in the case of export restrictions, between foreign consumers, on the one hand, and domestic producers or consumers, on the other hand. However, the Appellate Body also considered that any such error did not taint the remaining elements of the Panel's interpretation of the second clause of subparagraph (g). The Appellate Body also rejected multiple allegations by China that the Panel failed to comply with its duty, under Article 11 of the DSU, to make an objective assessment of the matter. Accordingly, the Appellate Body upheld the Panel's findings that China's export quotas on rare earths, tungsten, and molybdenum are not justified under Article XX(g) of the GATT 1994.

Finally, in its appeal in DS431, the United States requested the Appellate Body to find that the Panel's decision to reject 10 Panel Exhibits submitted by the complainants at a late stage of the Panel proceedings was inconsistent with Articles 11 and 12.4 of the DSU. As one of the conditions on which the United States' appeal was premised was not met, the Appellate Body did not rule on the United States' appeal.

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