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Nota: Esta página Web ha sido elaborada por la Secretaría bajo su
responsabilidad, con la única finalidad de ofrecer una explicación
general del tema tratado. No pretende en modo alguno ofrecer
orientación jurídica respecto de las disposiciones de los Acuerdos de
la OMC ni una interpretación jurídica autorizada de las mismas.
Además, ningún elemento de la presente nota afecta, ni tiene por
finalidad afectar en modo alguno a los derechos y las obligaciones de
los Miembros de la OMC
> Para un examen más detallado de las diferencias relacionadas con el
medio ambiente véase:
Diferencias relacionadas
con el medio ambiente
>
Nota de antecedentes de la Secretaría sobre cómo se aplica el
artículo XX del GATT en las resoluciones de solución de diferencias de
la OMC.
>
Índice analítico de la OMC: artículo XX del GATT
>
Índice analítico de la OMC: artículo XIV del AGCS
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El artículo XX del GATT, Excepciones generales, prevé varios casos
específicos en los cuales los Miembros de la OMC pueden estar exentos de
las normas del GATT. Dos excepciones son especialmente importantes con
respecto a la protección del medio ambiente: los apartados b) y g) del
artículo XX. De conformidad con esos dos apartados, los Miembros de la
OMC pueden adoptar medidas de política que sean incompatibles con las
disciplinas del GATT pero necesarias para proteger la salud y la vida de
las personas y de los animales o para preservar los vegetales (apartado
b)), o relativas a la conservación de los recursos naturales agotables
(apartado g)).
El artículo XX del GATT sobre excepciones generales consiste en dos
prescripciones acumulativas. Para que una medida ambiental incompatible
con el GATT se justifique en virtud del artículo XX, un Miembro debe
llevar a cabo un doble análisis para demostrar lo siguiente:
en primer lugar, que la medida corresponde al menos a una de las
excepciones (por ejemplo las que figuran en los apartados b) o g), 2 de
las 10 excepciones enumeradas en el artículo XX) y, posteriormente,
que la medida cumple los requisitos establecidos en el párrafo
introductorio (el “preámbulo”, del artículo XX), es decir, que no se
aplica en forma que constituya “un medio de discriminación arbitrario o
injustificable entre los países en los que prevalezcan las mismas
condiciones” y no es “una restricción encubierta al comercio
internacional”.
Políticas ambientales abarcadas por el artículo XX
La autonomía de los
Miembros de la OMC para determinar sus propios objetivos
ambientales ha sido confirmada en varias ocasiones (por
ejemplo, en los asuntos
Estados Unidos —
Gasolina y
Brasil — Neumáticos recauchutados). En el asunto
Estados Unidos —
Camarones el Órgano de Apelación también señaló que
condicionar el acceso a los mercados a que el país exportador
cumpla una política unilateralmente prescrita por el Miembro
importador es un aspecto común de las medidas que entran
dentro del ámbito de alguna de las excepciones del artículo XX.
En asuntos anteriores se ha constatado que diversas políticas
están comprendidas en el ámbito de estas dos excepciones:
-
las políticas
orientadas a reducir el consumo de cigarrillos, proteger a los
delfines, reducir los riesgos que entraña el amianto para la
salud humana, reducir los riesgos que entraña para la vida y
la salud de las personas, los animales y las plantas la
acumulación de neumáticos de desecho (apartado b) del artículo
XX); y
-
las políticas
orientadas a la conservación de los atunes, salmones,
arenques, delfines, tortugas y el aire limpio (apartado g) del
artículo XX).
Resulta interesante
observar que la expresión “recursos naturales agotables” que
figura en el apartado g) del artículo XX se ha interpretado en
sentido amplio, de manera que no incluye únicamente los
recursos “minerales” o “no vivos” sino también especies vivas
que pueden agotarse, como las tortugas marinas. Para apoyar
esta interpretación, en el asunto
Estados Unidos —
Camarones el Órgano de Apelación señaló que las modernas
convenciones y declaraciones internacionales hacen frecuentes
referencias a los recursos naturales incluyendo dentro de los
mismos tanto los recursos vivos como los no vivos. Además,
para demostrar el carácter agotable de las tortugas marinas,
el Órgano de Apelación señaló que las tortugas marinas
figuraban en el apéndice 1, relativo a las especies en peligro
de extinción, de la Convención sobre el Comercio Internacional
de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (“CITES”).
También en el asunto
Estados Unidos —
Camarones, el Órgano de Apelación admitió que estaba
comprendida en el ámbito del apartado g) del artículo XX una
política aplicable no sólo a las tortugas que viven en aguas
de los Estados Unidos sino también a las que viven más allá de
sus fronteras nacionales. El Órgano de Apelación constató que
había un vínculo suficiente entre las poblaciones migratorias
y marinas amenazadas del caso y los Estados Unidos a los
efectos del párrafo g) del artículo XX.
Grado de conexión entre los medios utilizados y el objetivo de
política ambiental
Para poder invocar una
excepción al amparo de los apartados b) y g) del artículo XX
en el caso de una medida ambiental relacionada con el
comercio, el Miembro debe establecer que existe una relación
entre su objetivo de política ambiental declarado y la medida
en litigio. La medida debe ser una medida:
-
necesaria para proteger la
salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los
vegetales (apartado b)) o
-
relativa a la conservación de
los recursos naturales agotables (apartado g)).
Para determinar si una medida es
“necesaria” para proteger la
salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los
vegetales de conformidad con el apartado b) del artículo XX, el Órgano
de Apelación ha utilizado un proceso en el que se sopesa y se confronta
una serie de factores, incluidos la contribución de la medida ambiental
al objetivo de política, la importancia de los intereses o valores
comunes que la medida protege y los efectos de la medida en el comercio
internacional. Si en este análisis se llega a una conclusión preliminar
de que la medida es necesaria, hay que confirmar este resultado
comparando la medida con las posibles alternativas a ella que puedan
tener efectos menos restrictivos del comercio y proporcionen una
contribución equivalente al logro del objetivo perseguido.
En el asunto
Brasil —
Neumáticos recauchutados, por ejemplo, el Órgano de Apelación
constató que la prohibición de las importaciones de neumáticos
recauchutados era “adecuada para hacer una contribución importante al
logro de su objetivo”, es decir, la reducción del volumen de neumáticos
de desecho. El Órgano de Apelación también constató que las alternativas
propuestas, que eran principalmente de naturaleza correctiva (por
ejemplo, la gestión y la eliminación de desechos), no constituían
alternativas reales a la prohibición de las importaciones, que podía
impedir la acumulación de neumáticos.
En el asunto
Brasil —
Neumáticos recauchutados, el Órgano de Apelación también reconoció
que sólo es posible hacer frente a algunos problemas complejos
ambientales con una política global que comprenda una pluralidad de
medidas en interacción. El Órgano de Apelación señaló que los resultados
de determinadas acciones -por ejemplo de medidas adoptadas para hacer
frente al calentamiento global y al cambio climático- sólo pueden
evaluarse contando con el concurso del tiempo.
En el asunto
CE — Amianto, el Órgano de Apelación también constató, como
resultado de un proceso en el que se sopesaron y confrontaron una serie
de factores, que no había una alternativa a la prohibición del comercio
a la que se pudiera recurrir razonablemente. Esta estaba claramente
destinada a alcanzar el nivel de protección sanitaria elegido por
Francia y se constató que el objetivo que se perseguía con la medida era
“vital y de la máxima importancia”. El Órgano de Apelación señaló que
cuanto más vitales o importantes fueran esos intereses o valores
comunes”, más fácil sería aceptar como “necesarias” unas medidas
encaminadas a lograr esos objetivos.
Para que una medida sea “relativa”
a la conservación de los recursos naturales, es necesario establecer que
existe una relación sustancial entre la medida y la conservación de un
recurso natural agotable. En palabras del Órgano de Apelación, un
Miembro debe establecer que los medios (es decir, la medida elegida)
“guardan una relación razonable” con los fines (es decir, el objetivo de
política declarado de conservar los recursos naturales agotables).
Además, para poder justificarse al amparo del apartado g) del artículo
XX, una medida que afecte a las importaciones debe aplicarse
“conjuntamente con restricciones a la producción o al consumo
nacionales” (la prescripción de imparcialidad).
En el asunto
Estados Unidos — Gasolina,
los Estados Unidos habían adoptado una medida para reglamentar la
composición y los efectos de las emisiones de las gasolinas, con el fin
de disminuir la contaminación del aire en los Estados Unidos. El Órgano
de Apelación constató que la medida elegida estaba “destinada
principalmente a” alcanzar el objetivo de política de conservar el aire
limpio en los Estados Unidos y por lo tanto estaba comprendida en el
ámbito del apartado g) del artículo XX. En cuanto al segundo requisito
del apartado g), el Órgano de Apelación resolvió que la medida cumplía
la prescripción de “imparcialidad”, ya que afectaba tanto a los
productos importados como a los nacionales.
En el asunto
Estados Unidos — Camarones, el Órgano de Apelación consideró que la
estructura general y el diseño de la medida considerada tenían “un
objeto muy preciso” y que no se trataba de una prohibición genérica de
la importación de camarones impuesta sin tener en cuenta las
consecuencias para las tortugas marinas; por lo tanto, el Órgano de
Apelación concluyó que el reglamento en cuestión era una medida
“relativa a” la conservación de un recurso natural agotable en el
sentido del apartado g) del artículo XX del GATT. El Órgano de Apelación
también constató que la medida en cuestión se había aplicado
conjuntamente con restricciones a la pesca nacional, como exige el
apartado g) del artículo XX.
Importancia de la forma en que
se aplican las medidas ambientales relacionadas con el
comercio
La cláusula
introductoria del artículo XX (su
preámbulo) hace hincapié en la forma en que se aplica la
medida de que se trata. Específicamente, la aplicación de la
medida no debe constituir “un medio de discriminación
arbitrario o injustificable” o “una restricción encubierta al
comercio internacional”.
El preámbulo exige que la medida no constituya un abuso o un
uso indebido de la justificación provisional que ofrecen los
apartados del artículo XX, es decir, exige que se aplique de
buena fe. En el asunto
Brasil — Neumáticos recauchutados, el Órgano de Apelación
recordó que el preámbulo cumple la función de asegurar que el
derecho de los Miembros a valerse de las excepciones se ejerza
de buena fe para proteger intereses legítimos y no como medio
para eludir sus obligaciones para con otros Miembros de la OMC.
Dicho de otro modo, el artículo XX incorpora el reconocimiento
por parte de los Miembros de la OMC de la necesidad de
mantener un equilibrio entre el derecho de un Miembro a
invocar alguna excepción y los derechos que el GATT concede a
los demás Miembros.
La jurisprudencia de la OMC ha resaltado algunas de las
circunstancias que pueden ayudar a demostrar que una medida se
aplica de conformidad con el preámbulo. Entre ellas figuran
las actividades pertinentes de coordinación y cooperación
emprendidas por el demandado a nivel internacional en las
esferas del comercio y el medio ambiente, el diseño de la
medida, su flexibilidad para tener en cuenta las diferentes
situaciones en países diferentes, así como un análisis de la
justificación expuesta para explicar la existencia de una
discriminación (la justificación de la discriminación debe
estar relacionada de alguna forma con el objetivo declarado de
la medida en litigio).
La función de la
coordinación y la cooperación internacionales
En el asunto
Estados Unidos —
Gasolina, el Órgano de Apelación consideró que los Estados
Unidos no habían explorado adecuadamente la posibilidad de
concertar acuerdos de cooperación con los países afectados
para mitigar los problemas administrativos planteados por los
Estados Unidos en su justificación del trato discriminatorio.
Además, en el asunto
Estados Unidos — Camarones, el hecho de que los Estados
Unidos hubieran dado “un trato diferente a Miembros de la OMC”
al haber adoptado un enfoque de cooperación en materia de
protección de las tortugas marinas con algunos Miembros pero
no con otros también mostró que la medida se había aplicado de
una manera que establecía una discriminación injustificable
entre los Miembros de la OMC.
En la etapa del cumplimiento en el asunto Estados Unidos —
Camarones (párrafo 5 del artículo 21), el Órgano de Apelación
constató que, habida cuenta de los esfuerzos serios y de buena
fe realizados por los Estados Unidos para negociar un acuerdo
internacional sobre la protección de las tortugas marinas,
incluso con el reclamante, la medida se aplicaba ahora de una
manera que ya no constituía un medio de discriminación
injustificable o arbitrario.
El Órgano de Apelación también reconoció que hay una marcada
preferencia 'en la medida de lo posible' por un enfoque
multilateral frente a uno unilateral. No obstante, añadió que
si bien la conclusión de acuerdos multilaterales era
preferible, no constituía un requisito previo para poder
acogerse a las justificaciones previstas en el artículo XX a
fin de aplicar una medida ambiental nacional.
La flexibilidad de
la medida para tener en cuenta las diferentes situaciones en
países diferentes
En el asunto Estados
Unidos — Camarones, el Órgano de Apelación opinó que la
rigidez e inflexibilidad en la aplicación de la medida (por
ejemplo, al pasar por alto las condiciones existentes en otros
países) constituían una discriminación injustificable. Se
consideró que no era aceptable que un Miembro exigiera que
otro adoptara esencialmente el mismo programa normativo sin
tomar en consideración que las condiciones existentes en otros
Miembros podían ser diferentes y que era posible que las
soluciones de política se adaptaran mal a sus condiciones
específicas.
A fin de cumplir las
recomendaciones del Grupo Especial y del Órgano de Apelación,
los Estados Unidos revisaron su medida y condicionaron el
acceso a su mercado a la adopción de un programa comparable en
eficacia (y no esencialmente el mismo) al de los Estados
Unidos. En el asunto Estados Unidos — Camarones (párrafo 5 del
artículo 21), el Órgano de Apelación consideró que esto
permitía un grado de flexibilidad suficiente en la aplicación
de la medida para evitar una “discriminación arbitraria o
injustificable”.
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El texto del artículo XX del GATT
“A reserva de que no se apliquen las medidas
enumeradas a continuación en forma que constituya un medio de
discriminación arbitrario o injustificable entre los países en que
prevalezcan las mismas condiciones, o una restricción encubierta al
comercio internacional, ninguna disposición del presente Acuerdo [el
GATT] será interpretada en el sentido de impedir que toda parte
contratante adopte o aplique las medidas: ...
b) necesarias para proteger la salud y la vida
de las personas y de los animales o para preservar los vegetales; ...
g) relativas a la conservación de los recursos
naturales agotables, a condición de que tales medidas se apliquen
conjuntamente con restricciones a la producción o al consumo nacionales;
...”
(El artículo XIV del AGCS contiene la
misma cláusula introductoria y el mismo apartado b) –pero no un
equivalente del apartado g))
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