Unión Aduanera del África Meridional (SACU): abril de 1998

El Órgano de Examen de las Políticas Comerciales de la Organización Mundial del Comercio (OMC) llevó a cabo su segundo Examen de las Políticas Comerciales de los miembros de la Unión Aduanera del África Meridional (SACU) los días 21 a 23 de abril de 1998. Adjunto figura el texto de las observaciones formuladas por el Presidente a modo de conclusión, en las que se reseñan los puntos más destacados que se plantearon durante el debate.

Este tipo de exámenes permite al OEPC realizar a intervalos regulares una evaluación colectiva de todas las políticas y prácticas comerciales de cada país Miembro, para seguir de cerca las tendencias y acontecimientos importantes que puedan tener repercusiones en el sistema mundial de comercio.

El examen se basa en dos informes, uno de la Secretaría de la OMC y otro del gobierno objeto de examen, en los que se consideran todos los aspectos de las políticas comerciales del país de que se trate, entre ellos sus leyes y reglamentos nacionales, el marco institucional, los acuerdos bilaterales y regionales y otros acuerdos preferenciales, las necesidades económicas más generales y el entorno exterior.

Más adelante se publicará la documentación completa del Examen de las Políticas Comerciales de la SACU, que comprenderá, además de esos dos informes, un acta del debate y el resumen del Presidente. Esa documentación podrá solicitarse a la Secretaría de la OMC, Centro William Rappard, 154 rue de Lausanne, 1211 Ginebra 21.

Desde diciembre de 1989 se han llevado a cabo los siguientes exámenes: Argentina (1992), Australia (1989 y 1994), Austria (1992), Bangladesh (1992), Benin (1997), Bolivia (1993), Botswana (1998), Brasil (1992 y 1996), Camerún (1995), Canadá (1990, 1992, 1994 y 1996), Chile (1991 y 1997), Chipre (1997), Colombia (1990 y 1996), Comunidades Europeas (1991, 1993, 1995 y 1997), Corea, Rep. de (1992 y 1996), Costa Rica (1995), Côte d'Ivoire (1995), Egipto (1992), El Salvador (1996), Estados Unidos (1989, 1992, 1994 y 1996), Fiji (1997), Filipinas (1993), Finlandia (1992), Ghana (1992), Hong Kong (1990 y 1994), Hungría (1991), India (1993 y 1998), Indonesia (1991 y 1994), Islandia (1994), Israel (1994), Japón (1990, 1992, 1995 y 1998), Kenya (1993), Lesotho (1998), Macao (1994), Malasia (1993 y 1997), Marruecos (1989 y 1996), Mauricio (1995), México (1993 y 1997), Namibia (1998), Nigeria (1991), Noruega (1991 y 1996), Nueva Zelandia (1990 y 1996), Pakistán (1995), Paraguay (1997), Perú (1994), Polonia (1993), República Checa (1996), República Dominicana (1996), República Eslovaca (1995), Rumania (1992), Senegal (1994), Singapur (1992 y 1996), Sri Lanka (1995), Sudáfrica (1993 y 1998), Suecia (1990 y 1994), Suiza (1991 y 1996), Swazilandia (1998), Tailandia (1991 y 1995), Túnez (1994), Turquía (1994), Uganda (1995), Uruguay (1992), Venezuela (1996), Zambia (1996) y Zimbabwe (1994).

ÓRGANO DE EXAMEN DE LAS POLÍTICAS COMERCIALES: UNIÓN ADUANERA
DEL ÁFRICA MERIDIONAL (SACU)
OBSERVACIONES FORMULADAS POR EL PRESIDENTE A MODO DE CONCLUSIÓN

1. Durante los últimos tres días, el OEPC ha llevado a cabo el primer examen de grupo de los miembros de la Unión Aduanera del África Meridional (SACU), Botswana, Lesotho, Namibia, Sudáfrica y Swazilandia; este examen constituye también el segundo dedicado a Sudáfrica. Las observaciones siguientes, elaboradas bajo mi única responsabilidad, no pretenden ser un informe completo, sino tan sólo resumir los principales puntos del debate. Los detalles del mismo quedarán reflejados en el acta de la reunión. En el transcurso de la reunión los miembros de la SACU han presentado sus respuestas por escrito y se han comprometido a proporcionar más detalles si se considera necesario.

2. El debate ha girado en torno a tres temas: i) el entorno macroeconómico y estructural; ii) las políticas comerciales y las cuestiones relativas a los sectores; y iii) los acuerdos comerciales.

i) El entorno macroeconómico y estructural

3. Los Miembros han elogiado a los países de la SACU por la reforma económica fundamental que están emprendiendo; abandonando el principio de la sustitución de importaciones, han adoptado políticas más orientadas hacia el exterior y se están adaptando a las transformaciones políticas de Sudáfrica, así como a los rápidos cambios conducentes a la mundialización.

4. Los Miembros han saludado con satisfacción la adopción por Sudáfrica de un ajuste estructural y su reintegración a la economía mundial. Los Miembros han subrayado que la prosecución de esta reforma, que comporta una sustancial liberalización del comercio, contribuirá a diversificar aún más las exportaciones de Sudáfrica y a reducir su dependencia respecto de los productos minerales, sobre todo el oro, ayudando a atraer inversiones extranjeras directas. Tomando nota en este contexto del papel del programa de Crecimiento, Empleo y Redistribución (CEYR), los Miembros han solicitado aclaraciones sobre su coherencia como estrategia macroeconómica y estructural, que contiene, para los sectores intensivos en capital, elementos como una política de salarios y unas medidas incentivadoras cuyos objetivos son la creación de empleo y la mejora de la competitividad. Se ha manifestado alguna preocupación ante los datos que indican un menor ritmo de privatizaciones, y ante la eventualidad de que Sudáfrica, que tiene la economía más potente de la región, pueda desviar recursos de los países vecinos y provocar en ellos dificultades en materia de competitividad. Algunos Miembros han preguntado también por los efectos de la crisis del Asia Oriental sobre las economías de la SACU.

5. Los Miembros han felicitado a Botswana por sus recientes resultados económicos; se han interesado por la coordinación de sus políticas monetaria y comercial, teniendo en cuenta que Botswana no suscribió el Acuerdo Monetario Multilateral que vincula a los demás miembros de la SACU. Se ha destacado que, si progresa la liberalización en el marco de la SACU, la economía de Botswana puede diversificarse y reducir su dependencia respecto de los diamantes y la carne, creándose nuevos puestos de trabajo.

6. Los Miembros han reconocido que la situación de Lesotho como país menos adelantado plantea retos especiales. Han señalado que Lesotho depende fuertemente de la redistribución de los ingresos fiscales en el seno de la SACU, y han formulado preguntas sobre los esfuerzos encaminados a ensanchar y mejorar la base recaudatoria; este asunto concierne igualmente a Swazilandia y, en cierta medida, a Namibia. Se ha observado, además, que esos ingresos pueden disminuir a medida que la SACU progrese en la liberalización de su régimen comercial. Han señalado también que las reformas de Lesotho orientadas hacia el mercado y la liberalización del comercio en el marco de la SACU contribuirían a diversificar la economía y a reducir su dependencia respecto de las remesas de los emigrantes.

7. Los participantes han felicitado a Namibia por sus esfuerzos desde la independencia, en 1990, para reestructurar y diversificar su economía, incluido su potencial exportador, reduciendo su dependencia respecto de la producción minera, agropecuaria y pesquera; juntamente con un aumento de la liberalización del comercio en el seno de la SACU, las reformas ayudarán a crear un entorno librecambista y a lograr objetivos como la creación de empleo.

8. Los Miembros han formulado preguntas sobre el plan de desarrollo de Swazilandia. Tomando nota de que las inversiones, sobre todo en el sector industrial, se han estancado desde que se produjeron los cambios políticos en Sudáfrica, algunos participantes han subrayado que un entorno librecambista contribuiría a atraer capital extranjero hacia Swazilandia.

9. En su respuesta, el representante de Sudáfrica ha dicho que una política macroeconómica coherente ha tenido como consecuencia una estabilidad sin precedentes en las cuentas nacionales del país y un mayor clima de confianza para la actividad empresarial; este factor, junto con la reestructuración en curso de la base productiva, constituye una plataforma sólida desde la cual se pueden alcanzar los objetivos futuros. Respecto al empleo, ha indicado que Sudáfrica tiene una estrategia con múltiples facetas para promover actividades manufactureras intensivas en mano de obra y aumentar el valor añadido en los sectores intensivos en capital. Ha discutido la idea de que el ritmo de las privatizaciones haya disminuido, señalando que se está siguiendo una estrategia global encaminada a lograr una mayor eficiencia y competividad. Ha añadido que, en el proceso hacia una zona de libre cambio en la Comunidad de Desarrollo del África Meridional (SADC), Sudáfrica liberalizaría su economía con más rapidez que sus socios, con objeto de permitirles gozar de un período más prolongado de ajuste; además, Sudáfrica está convencida de la necesidad de promover las inversiones en las economías más débiles con objeto de ayudarlas a acelerar su proceso de desarrollo.

10. La representante de Botswana ha indicado que la moneda de su país es totalmente convertible y que las reservas de divisas equivalen al valor de las importaciones de 30 meses. Ha añadido que el Gobierno ha constituido un grupo de trabajo sobre la privatización, que se considera un elemento importante de la liberalización y diversificación de la economía. Los representantes tanto de Botswana como de Namibia han señalado que la crisis financiera del Asia Oriental afectará a sus economías, sobre todo por la disminución de la venta de diamantes tallados.

11. El representante de Lesotho ha declarado que el Plan de Ajuste Estructural de su país se ha venido aplicando desde finales del decenio de 1980 y ha mejorado los resultados económicos de Lesotho, contribuyendo así a reducir la dependencia respecto de las remesas de los trabajadores emigrantes. El nuevo Proyecto Hidráulico de las Tierras Altas de Lesotho también ha supuesto una importante contribución.

12. El representante de Namibia ha dicho que la introducción de un impuesto sobre el valor añadido (IVA) prevista para 1999 ayudará a diversificar la base impositiva y disminuir los efectos de cualquier cambio que pueda experimentar el régimen de la SACU. Namibia cree que la actual orientación comercial que se está dando a las empresas públicas las colocará en mejor situación para privatizarlas. El representante de Namibia ha añadido que su país ha emprendido un proceso de desarrollo industrial y de diversificación de las exportaciones apoyado por un plan de incentivos fiscales y un régimen de zona franca industrial.

13. El representante de Swazilandia ha señalado que las autoridades de su país también están considerando la posibilidad de introducir un IVA, que, junto con una reforma de la administración fiscal, mejoraría la base recaudatoria y reduciría la dependencia respecto de los derechos aduaneros de la SACU. Para promover las inversiones, el Gobierno ha implantado el sistema de la "ventanilla única" para los inversores y ha redactado un proyecto de ley de inversiones.

ii) Políticas comerciales y cuestiones relativas a los sectores

a) Políticas comerciales

14. Los Miembros han acogido con satisfacción los recientes cambios en la política comercial de los miembros de la SACU y la adopción de prácticas comerciales más orientadas al exterior. No obstante, algunos Miembros han considerado que la actual estructura arancelaria de la SACU tal vez no sea del todo apropiada para las economías menos poderosas. Además, se han mantenido algunas prohibiciones y controles sobre las importaciones. En conjunto, el régimen comercial todavía muestra cierto sesgo desfavorable a las exportaciones. Los Miembros han valorado positivamente el proceso de racionalización de aranceles, pero observan que subsiste un régimen arancelario bastante complejo, con cierta falta de transparencia y estabilidad. Algunos sectores están protegidos por aranceles elevados y progresivos. Un Miembro ha manifestado su preocupación por los recientes aumentos arancelarios sobre los productos lácteos. Algunos Miembros han formulado preguntas sobre las propuestas de aumentos de los aranceles sobre ciertos productos electrónicos y agrícolas. Los Miembros han alentado a los países de la SACU a simplificar aún más los aranceles y reducir los tipos arancelarios.

15. Se han formulado algunas preguntas sobre normas de origen. Algunos Miembros han discutido el régimen sudafricano del impuesto al valor añadido sobre las importaciones, y han manifestado su preocupación por la aplicación del Acuerdo sobre Valoración en Aduana de la OMC por parte de los países de la SACU.

16. Algunos Miembros han recabado información sobre los esfuerzos para reestructurar el régimen de sanciones comerciales de Sudáfrica, manifestando cierta inquietud ante la aplicación de medidas antidumping. También se han formulado algunas preguntas sobre el uso de los requisitos de contenido nacional en industrias como las de vehículos automóviles y telecomunicaciones. Algunos Miembros piensan que ciertas normas técnicas son innecesariamente estrictas y engorrosas. También se han formulado preguntas sobre las compras del sector público, y entre ellas la de si Sudáfrica aspiraba a adherirse al Acuerdo sobre Contratación Pública.

17. En relación con la propiedad intelectual, se han expresado preocupaciones sobre ciertos aspectos de la legislación sudafricana sobre los ADPIC, como su aplicación a los productos farmacéuticos. Se ha invitado a Sudáfrica a modificar su legislación de los aspectos de la propiedad intelectual relacionados con el comercio, proporcionando así un modelo de protección de la propiedad intelectual a los demás miembros de la SACU. Se ha solicitado información sobre la situación en que se hallan los distintos proyectos de ley sobre aspectos de la propiedad intelectual relacionados con el comercio.

18. Los Miembros han valorado positivamente la eliminación del Programa General de Incentivos a la Exportación de Sudáfrica, pero han llamado la atención sobre la amplia gama de programas de incentivación de la exportación que siguen vigentes.

19. Hablando en nombre de sus socios de la SACU, Sudáfrica ha tomado nota de que el sesgo desfavorable a la exportación que se advierte en sus instrumentos de política comercial no se relaciona simplemente con la estructura arancelaria, sino con toda una compleja serie de factores. A este respecto, es esencial examinar cada uno de los asuntos comerciales como parte del enfoque integrado que Sudáfrica ha adoptado en materia de política comercial, industrial, de inversiones y de competencia. Las políticas industrial y comercial se proponían acelerar la reestructuración industrial y elevar la competitividad. Para lograr esta reestructuración, se están utilizando instrumentos industriales y medidas de promoción de la exportación legítimos.

20. El representante ha añadido que la estructura arancelaria no es compleja, con la posible excepción de los textiles. La reestructuración en curso, que incluye una tendencia a la reducción de los tipos, seguirá reduciendo el número de categorías arancelarias. Además, Sudáfrica se había comprometido a adoptar una estructura de aranceles ad valorem, que, con la salvedad de algunos productos agrícolas, entrará en vigor en 1999. Los cambios de aranceles todavía frecuentes están ligados principalmente al proceso de reestructuración. Se siguen directrices estrictas cuando se trata de abordar aumentos en los aranceles; así, si bien la política adoptada ha sido a veces selectiva, los cambios se han hecho de manera transparente. Los aranceles compuestos y los basados en una fórmula se aplican sólo a unas pocas partidas. Sudáfrica permitirá que los aranceles basados en una fórmula prescriban en enero de 1999. También se han hecho públicos los calendarios para la supresión escalonada de aranceles en algunos sectores importantes como los de los textiles, el vestido y los vehículos automóviles.

21. Las restantes restricciones cuantitativas a la importación ya no constituyen un obstáculo significativo al comercio una vez suprimidas casi todas esas restricciones. Las restricciones sobre el té negro serán sustituidas por aranceles y los requisitos en materia de contenido nacional sobre este producto serán eliminados en el plazo de unos pocos meses. La concesión de licencias se ha utilizado de manera no restrictiva. Las restricciones a la importación de bienes usados seguirán vigentes con objeto de protegerse contra precios capaces de desorganizar el mercado. La mayoría de los controles a la exportación no se aplican restrictivamente y van a ser suprimidos. El representante de Namibia ha añadido que su Gobierno está revisando el régimen de concesión de licencias a la importación y la exportación de Namibia para asegurar que sea plenamente conforme con las normas de la OMC.

22. El representante de Sudáfrica ha señalado que, si bien sería un desafío importante modernizar las normas de origen en los acuerdos actuales y futuros y en el Convenio de Lomé, tales normas no constituyen para la SACU un problema debido al carácter mismo de las uniones aduaneras.

23. Sudáfrica aplica medidas de defensa del comercio en conformidad con las normas de la OMC, y está modificando su legislación para hacerla compatible con ellas. Dada la breve experiencia de Sudáfrica con este tipo de medidas, se requerirá mayor experiencia y capacidad para hacer frente al número creciente y a la complejidad de las investigaciones.

24. El representante sudafricano ha señalado que el enfoque con que su país aborda la contratación pública se basa en el deseo de utilizarla como instrumento para lograr objetivos socioeconómicos sin menoscabo de una buena gestión financiera. Los representantes de los miembros de la SACU han aportado información detallada sobre sus normas y sus requisitos técnicos.

25. En relación con la propiedad intelectual, el representante sudafricano ha dicho que su país es el único país en desarrollo que ha asumido de manera plena e inmediata las obligaciones que impone el Acuerdo sobre los ADPIC. Para adaptar la legislación nacional a las normas internacionales, se han aprobado varias modificaciones legislativas en los últimos cinco años. La representante de Botswana ha dado detalles sobre el proyecto de ley de derechos de autor y derechos conexos que está previsto presentar al Parlamento en julio de 1998.

b) Cuestiones relativas a los distintos sectores

26. Tras expresar su plena satisfacción por los avances hechos por Sudáfrica en la liberalización de su sector agrícola, los Miembros se han interesado por los planes para la abolición de las oficinas de control aún existentes; algunos participantes han manifestado su preocupación por la evolución de los aranceles de algunos productos agropecuarios, como el vino y los productos lácteos. Se han formulado preguntas sobre los instrumentos de política comercial en la industria, y en particular en el sector de vehículos de motor. También se han formulado preguntas sobre la fórmula fiscal aplicada al oro y sobre los eventuales procesos futuros de liberalización y privatización en los servicios, particularmente en las áreas de telecomunicaciones, transporte y finanzas. Se han dirigido preguntas semejantes acerca de los servicios a los demás miembros de la SACU, y se ha preguntado también a Lesotho sobre su autosuficiencia en agricultura y sobre el perfeccionamiento pasivo en el sector del vestido.

27. El representante de Sudáfrica ha indicado que su Gobierno ha iniciado un proceso de reforma de la política agrícola que se plasmará en un Libro Blanco de la Agricultura a finales de 1998. De acuerdo con las líneas de esa reforma, todas las oficinas de comercialización agropecuarias fueron gradualmente suprimidas en 1997, y los controles de la exportación de productos agrícolas o bien se han suprimido o no se han aplicado de modo restrictivo. También se han eliminado los controles de precios, salvo para el azúcar. Está en marcha una reforma de la comercialización del vino y del azúcar.

28. El subsector industrial está siendo reestructurado, poniéndose el acento en medidas destinadas a actuar sobre la oferta. Además, se están estudiando también reformas en las telecomunicaciones y los transportes.

La representante de Botswana ha señalado que ya se han liberalizado las telecomunicaciones en su país, y el representante de Lesotho ha indicado que se están tomando medidas para promover el turismo. Este último ha añadido que su Gobierno ha eliminado las distorsiones causadas por la política de autosuficiencia agrícola seguida en el decenio de 1980; la política en este sector se orienta actualmente a aprovechar las ventajas comparativas de Lesotho en la producción de cultivos de elevado valor. En el sector industrial, Lesotho está empeñado en mantener el impulso logrado en el decenio anterior, señaladamente en el vestido, con una estrategia de crecimiento orientada a la exportación. El representante de Namibia ha añadido que su país está comprometido en la liberalización del sector de servicios y que participará en la próxima ronda de negociaciones de la OMC sobre el comercio de servicios. El representante de Swazilandia ha informado de que en su país se está estudiando la liberalización de las telecomunicaciones.

iii) Acuerdos comerciales

30. Los Miembros han tomado nota de la importancia dada por los países de la SACU a su participación en el sistema multilateral de comercio y de la determinación tomada por ellos de que sus acuerdos regionales sean compatibles con las normas del sistema multilateral. Algunos países de la SACU todavía no han resuelto del todo el problema de revisar su legislación nacional para garantizar la conformidad de la misma con las normas multilaterales. Algunos miembros de la SACU tal vez necesiten reforzar su capacidad institucional para aplicar sus derechos y obligaciones individuales derivados de su pertenencia a la OMC; a estos efectos, la OMC puede proporcionar asistencia técnica.

31. Varios Miembros de la OMC han subrayado las interconexiones entre los países del África Meridional, los cuales colaboran estrechamente a través de una elaborada red de acuerdos regionales entre los que figuran la SACU, la SADC y el COMESA. Se ha solicitado información detallada sobre el estado de la renegociación del Acuerdo de la SACU y sobre la aplicación del Protocolo Comercial de la SADC. Se ha suscitado la cuestión de un posible acuerdo de libre comercio entre Sudáfrica y la Unión Europea, y algunos Miembros han destacado la necesidad de que se aplique, en lo sustancial, a todas las transacciones comerciales. Los Miembros se han interesado por la notificación a la OMC de los acuerdos regionales.

32. Los Miembros han tomado nota de que para los países examinados la SACU es el meollo de su política comercial. Han comprobado que la red de acuerdos en los que participan dichos países facilitan los intercambios económicos. No obstante, esta red puede haber complicado las relaciones comerciales y tal vez creado ciertos conflictos entre los intereses nacionales y los colectivos.

33. El representante de Sudáfrica, en nombre de los demás miembros de la SACU, ha declarado que sus países están haciendo esfuerzos para fomentar el crecimiento económico y un desarrollo equilibrado mediante la cooperación y la integración. La integración regional contribuirá a edificar una economía regional competitiva que siente las bases para una integración más eficaz en la economía mundial. Dada la disparidad de las economías implicadas, este proceso requerirá estrategias para incrementar la capacidad de oferta en las economías más débiles de la SACU. También se necesitarán medidas para garantizar que esos países no experimenten reducciones súbitas en sus ingresos procedentes de la SACU. Los representantes de Botswana y Namibia han subrayado que sus Gobiernos tratan de que la SACU funcione más democráticamente.

34. En relación con el Protocolo Comercial de la SADC, el representante sudafricano ha indicado que los socios de la SACU presentarán una oferta amplia a la reunión ministerial de la SADC que debe celebrarse en fecha próxima. La ratificación del Protocolo Comercial de la SADC está avanzando y son prematuras las preocupaciones sobre eventuales demoras. Una vez concluido y ratificado el acuerdo sustantivo, se notificará oportunamente a la OMC.

35. Todavía no han concluido las negociaciones sobre un acuerdo amplio de comercio, cooperación y desarrollo entre Sudáfrica y la Unión Europea. Ambas partes desean que finalicen en junio de 1998.

36. En conjunto, los Miembros han saludado con apreciación la participación colectiva de Botswana, Lesotho, Namibia, Sudáfrica y Swazilandia en el examen. Los Miembros han valorado positivamente las recientes medidas tomadas por esos países orientadas hacia la reforma económica y la apertura de los mercados. También han subrayado la importancia de la continuidad de esas políticas, tanto para aumentar el acceso a los mercados como para mejorar la estabilidad y la transparencia del régimen comercial de la SACU. Deseo subrayar que las posturas manifestadas durante el debate han sido favorables a la orientación implícita en las políticas económicas y comerciales adoptadas por los países del África Meridional durante un período de brusca transición en esa región. Los Miembros han animado vigorosamente a los cinco países sometidos a examen a consolidar los logros de los últimos años y a basarse en ellos de cara al futuro.