Les principales causes du bouleversement économique

Il est indéniable que la complaisance généralisée dont jouissait le système commercial mondial libéral tel que nous l'avons connu a été ébranlée. L'Administration américaine n'est peut-être que trop disposée à s'en attribuer tout le mérite. Selon elle, tous les accords commerciaux existants sont gravement viciés, voire inacceptables. Il est évident que le changement de politique commerciale annoncé par les États-Unis est l'une des causes de la rupture et des troubles que connaît l'ordre économique mondial actuel. Cependant, blâmer Washington de tout ce qui inquiète dans le monde du commerce revient à simplifier à l'excès. C'est une erreur que d'examiner l'état actuel du commerce international à travers un seul prisme. Les défis auxquels le système commercial mondial est actuellement confronté ont plusieurs causes.

Se concentrer uniquement sur les déclarations et les mesures de Washington reviendrait à ignorer, par exemple, l'émergence d'une nouvelle grande puissance économique. L'arrivée d'un nouvel acteur de taille dans l'économie mondiale, en particulier par l'intermédiaire du commerce, provoque toujours des perturbations. Ce fut le cas pour les États-Unis, dont l'expansion au milieu du XIXe siècle eut de graves conséquences pour l'agriculture britannique. Ce fut particulièrement vrai de l'essor du Japon dans le dernier tiers du XXe siècle, en raison des différences entre l'organisation de son économie et celle de l'Occident, du moins au début. L'impact sur l'industrie manufacturière aux États-Unis et dans d'autres pays, en particulier dans les secteurs de l'électronique grand public et de l'automobile, fut considérable. L'essor de la Chine, dont l'économie présente des caractéristiques différentes de celles de ses principaux partenaires commerciaux, a également entraîné des perturbations au cours des deux dernières décennies. Les différences d'organisation économique exacerbent les frictions entre les pays. Les économistes estiment que l'une des principales causes des perturbations sur les marchés du travail, en particulier aux États-Unis, est la concurrence de la Chine qui est en train de devenir l'usine du monde.

Dans le même temps, l'évolution technologique a eu un grand impact sur l'emploi, en particulier dans le secteur manufacturier. À la liste des causes des perturbations actuelles viennent s'ajouter la stagnation des salaires, l'inégalité croissante des revenus, les effets de l'automatisation, les problèmes découlant de l'immigration et la montée du populisme et du nationalisme qui en résulte, ainsi que l'incapacité de la plupart des gouvernements nationaux à mettre en place des politiques d'ajustement adéquates, autant de difficultés qui contribuent à augmenter la pression exercée sur l'ordre économique multilatéral.

Les perturbations auraient pu avoir un impact bien moindre si le système commercial avait pu évoluer au rythme des défis qui se posaient à l'économie mondiale. Or, un peu partout – que ce soit dans le secteur public, le secteur privé ou la société civile – on a constamment sous-investi dans le système multilatéral. L'OMC avait besoin d'être réformée avant la conjonction de défis majeurs. Elle avait besoin de gagner en flexibilité et en efficacité. Une institution qui n'évolue pas sera probablement de moins en moins adaptée à sa mission. Les effets négatifs de cette incapacité à s'adapter ne se manifestent pas uniquement dans les pays les plus grands et les plus développés.

Pour qu'un système fondé sur le consensus puisse être maintenu, il faut que ses membres considèrent qu'il assure un équilibre des avantages et un partage des responsabilités. Il doit aussi reposer sur une certaine souplesse pour répondre à leurs besoins en tant que membres, en particulier parce que ce sont des pays souverains, et lorsque les objectifs nationaux doivent, dans une certaine mesure, céder la place aux disciplines internationales. Une organisation internationale comme l'OMC doit être très sensible à cet équilibre pour atteindre ses objectifs.

À cet égard, l'OMC a très bien fonctionné dans de très nombreux domaines. Là où elle semble avoir moins bien fonctionné, du moins de l'avis d'un Membre important, c'est dans le traitement des mesures que beaucoup qualifient de "protectionnistes" (mesures antidumping, droits compensateurs et sauvegardes). Tout système composé d'entités souveraines doit être doté de soupapes de sûreté: dans ce cas, il s'agit de permettre aux mesures correctives commerciales de réduire efficacement la pression sur le système. S'il y avait eu un processus politique opérationnel, comme cela avait été prévu lors de la création du processus de règlement des différends de l'OMC, l'effondrement actuel du système aurait peut-être pu être évité. Les instruments mis en place pour atténuer le rythme de l'évolution de la concurrence mondiale en cas de préjudice aux intérêts nationaux n'ont souvent pas été viables du tout ou ont été supprimés prématurément. Comme dans toutes les autres hypothèses, cette autre issue n'est que conjecture.

Le système de règlement des différends n'est pas tenu de rendre des comptes sur le plan politique aux Membres dans le cadre de l'Organe de règlement des différends, et ne peut pas non plus donner lieu à des mesures correctives de nature politique (normative) via l'élaboration de règles par les Membres. Dans les gouvernements nationaux, cette fonction est exercée par le législateur et, dans certains cas, au moyen du vote. Comme l'ont souligné de nombreux observateurs, la recherche d'une fonction "quasi judiciaire" parfaite en l'absence d'un système de contrepoids, c'est-à-dire un système qui repose uniquement sur une gouvernance juridique, crée des risques systémiques en sapant la légitimité de la fonction de règlement des différends, du moins pour les participants importants du système. Indépendamment du régime politique, il apparaît que la pureté d'un seul aspect du système commercial international - le règlement des différends - n'est pas appréciée de tous de la même manière.

Les nouvelles mesures restrictives pour le commerce

La presse a bien entendu accordé une grande importance à la série de menaces commerciales que les États-Unis ont proférées et de mesures qu'ils ont prises, à savoir l'augmentation des droits de douane sur les importations d'acier, d'aluminium et, plus généralement, de marchandises en provenance de Chine, ainsi qu'aux mesures de rétorsion "newtoniennes" (à chaque action, une réaction égale et opposée) imposées par les principaux partenaires commerciaux des États-Unis que sont l'UE, le Canada, le Mexique et la Chine.

L'impact actuel de ces récentes mesures restrictives pour le commerce sur la croissance économique mondiale a fait l'objet de plusieurs estimations. Bien que la structure des échanges ne change pas du jour au lendemain et que les fluctuations monétaires puissent compenser une partie de la hausse des droits de douane, les restrictions commerciales ralentissent progressivement la croissance économique mondiale. Plus les mesures sont larges et contraignantes, plus leur impact est négatif. En fin de compte, ce sont leurs effets sur la confiance des entreprises et des consommateurs qui pèseront le plus lourdement sur le commerce et les investissements. Pour l'instant, l'incidence de ces effets plus larges relève de la spéculation, mais elle sera probablement plus importante que l'on pense.

Des efforts ont été déployés pour quantifier l'impact économique des nouvelles mesures restrictives pour le commerce. Selon des études réalisées par plusieurs organisations, les droits de douane se sont traduits par un taux du PIB mondial inférieur de 0,1% à plus de 2,2% par rapport à un taux de croissance de référence, ce qui n'est pas anodin. Cela signifie que si la croissance mondiale était de 3,9%, ces politiques auraient pour effet à court terme de la ramener à un niveau situé entre 3,8% et 1,7%, toutes choses étant égales par ailleurs. Bien évidemment, les choses ne sont jamais égales par ailleurs. La situation est beaucoup plus compliquée. Les effets de ces politiques sur le commerce sont généralement contrebalancés par les forces macroéconomiques: la vigueur du dollar américain ainsi que les taux d'épargne et d'investissement des États-Unis et de la Chine. Comme mentionné plus haut, l'effet potentiel sur la confiance des investisseurs et des consommateurs est un facteur très important.

La situation n'est pas non plus parfaitement claire en ce qui concerne l'impact sur des secteurs particuliers. En raison de l'augmentation des droits de douane sur certains produits, même si leurs effets sur la croissance sont faibles, un grand nombre d'entreprises et de travailleurs devront trouver de nouveaux marchés et de nouveaux emplois, ce qui entraînera des coûts de transition importants à court et moyen termes. Néanmoins, certaines entreprises et certains travailleurs s'en tireront bien.

Les pays concernés, quant à eux, ne subiront que peu ou pas d'effet sur l'ensemble de leurs importations et exportations. Les analyses laissent à penser que, de manière générale, les exportations directes de la Chine vers les États-Unis diminueront tandis que les exportations de la Chine vers d'autres pays augmenteront; les exportations d'autres pays vers les États-Unis augmenteront de même que celles des États-Unis vers d'autres pays, tandis que les exportations directes des États-Unis vers la Chine baisseront.

La grande majorité des économistes feront probablement valoir que le potentiel de croissance à long terme de toutes les économies touchées sera réduit car une plus grande partie de leurs activités économiques ne sera plus fondée sur l'avantage comparatif, mais sur la protection. Selon les hypothèses actuelles concernant les relations entre les États-Unis et la Chine, la perte estimée pour le PIB mondial est inférieure à 0,2% dans la plupart des modèles. Ce n'est toutefois pas encore le fin mot de l'histoire car les modèles actuels ne rendent pas très bien compte de l'interaction potentielle entre le secteur réel et le secteur financier. Les politiques tarifaires pourraient renforcer les effets négatifs potentiels des risques existants pour le secteur financier.

Les estimations ci-dessus sont basées sur ce que nous savons actuellement des droits de douane. Nous ne savons pas ce que l'avenir leur réserve, s'ils vont augmenter ou diminuer. En ce qui concerne les mesures visant l'acier et l'aluminium, il est évident que les pays avec lesquels les États-Unis négocient des accords commerciaux s'attendent à ce qu'une exemption de ces droits de douane leur soit accordée. Le résultat final, même pour ces produits, est donc très incertain.

Le degré de l'impact des nouvelles mesures sur le commerce et l'investissement dans le secteur automobile est une grande inconnue. Reste aussi la question des effets d'entraînement de la première vague de restrictions et de mesures de rétorsion, et peut-être de l'émulation.

Les politiques commerciales des États-Unis ne sont pas unidirectionnelles

Avant d'écrire l'éloge funèbre de l'ordre économique libéral mondial de l'après-guerre, d'autres facteurs, qui sont plus positifs, doivent être pris en compte. L'isolationnisme économique n'est pas endémique. L'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), qui s'appelle désormais l'Accord États-Unis-Mexique-Canada (AEUMC), a été renégocié et, bien qu'il contienne des dispositions prévoyant une intervention accrue de l'État, en particulier dans le secteur automobile, l'intégration économique de l'Amérique du Nord promet de progresser. Bon nombre des nouvelles dispositions de l'AEUMC, qui sont des mises à jour de l'ALENA, sont dans la droite ligne des travaux déjà réalisés à cet égard dans le cadre du Partenariat transpacifique. Les États-Unis ont également conclu un accord commercial révisé avec la Corée (KORUS). Les Parties se sont dites satisfaites du résultat tant en ce qui concerne l'AEUMCA que le KORUS. Les États-Unis sont aussi convenus avec le Japon, le Royaume-Uni et l'Union européenne d'entamer des négociations sur des accords de libre-échange. En outre, ils contribuent très activement, et parfois même comme nul autre Membre, aux travaux courants des divers comités de l'OMC. Ils participent également activement aux initiatives conjointes annoncées à Buenos Aires.

La réforme

Un certain nombre de pays travaillent à la réforme du système commercial mondial. À Buenos Aires en décembre dernier, le Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales, M. Lighthizer, a demandé que l'OMC fasse l'objet d'un certain nombre de réformes spécifiques et a souscrit à la déclaration faite par les Ministres du commerce de l'Union européenne et du Japon concernant leur intention de travailler ensemble sur plusieurs aspects de cette réforme. En mars, le Président Macron est revenu sur le sujet à l'OCDE. L'UE a récemment présenté un document contenant de nombreuses propositions détaillées de réforme. La semaine dernière, le Canada a convoqué à Ottawa une réunion de deux jours des Ministres du commerce pour discuter de la réforme de l'OMC, et les États-Unis, le Japon et l'UE présenteront le mois prochain à Genève un document sur les obligations en matière de transparence à l'OMC. La Chine a récemment annoncé qu'elle envisageait la possibilité d'une réforme et a créé avec l'UE un forum bilatéral pour discuter de la réforme de l'OMC. Le système commercial est loin d'être moribond. Nombreux sont ceux qui envisagent la possibilité d'apporter des changements.

Les discussions des Membres sur la réforme portent principalement sur l'amélioration des règles et des structures existantes ainsi que sur les moyens de dynamiser l'OMC, de réviser les règles de fond de l'Organisation pour traiter des problèmes et possibilités actuels et de rétablir la fonction d'appel dans le système de règlement des différends de l'OMC avant qu'elle ne disparaisse, éventualité qui se profile à l'horizon. Cette fonction est extrêmement importante. Les revendications des États-Unis ne sont pas propres à leur gouvernement actuel. Elles ont déjà été formulées par plusieurs gouvernements précédents, indépendamment du parti au pouvoir, et il est peu probable qu'elles changent beaucoup avec les futurs gouvernements. En l'absence d'une solution concertée, tout différend risque d'aboutir à un échange de mesures de rétorsion et de contre-rétorsion, qui nous éloignerait d'un système fondé sur des règles pour revenir à un état de nature.

En bref, la réforme de l'OMC est à l'ordre du jour principalement en raison des perturbations, ce qui représente un changement radical par rapport à l'année dernière, lorsque le sujet n'était pas d'actualité. Bien que certains éléments de la réforme puissent être internes et provenir d'initiatives conjointes de Membres souhaitant aborder de nouveaux sujets tels que le commerce électronique et peut-être l'investissement, la réglementation intérieure des services, les questions de genre dans le commerce et la participation des micro, petites et moyennes entreprises au commerce, les questions plus générales de réforme n'auraient probablement pas été abordées si les États-Unis n'avaient pas provoqué des perturbations. Impossible de prédire l'avenir: il se peut que des améliorations majeures soient apportées au fonctionnement de l'Organisation dans l'intérêt de tous ses Membres.

Un aperçu de l'avenir

Après la Seconde Guerre mondiale, le système commercial international a remarquablement bien fonctionné pendant plus de sept décennies. Les progrès réalisés grâce aux négociations commerciales ont été cumulatifs. Des générations de négociateurs commerciaux ont fait de leur mieux à leurs époques respectives: dans le cadre des Négociations Kennedy, du Tokyo Round et enfin du Cycle d'Uruguay, des années 1960 aux années 1990. Ils ont fait des bonds en avant et apporté des améliorations substantielles au système commercial mondial. Ils ont établi de nouveaux accords et, quand ils le pouvaient, créé de nouvelles institutions. En fait, tous les pays affirment aujourd'hui que l'OMC est indispensable. Il s'agit là d'un important consensus au sein d'une communauté mondiale qui peut être divisée et qui l'est souvent. La grande majorité des échanges commerciaux dans le monde s'effectuent conformément aux règles de l'Organisation, et tous les accords bilatéraux et régionaux reposent sur son existence. Il est impossible de savoir si l'OMC aurait pu être maintenue plus longtemps telle qu'elle était, en grande partie inchangée depuis sa création, mais c'est peu probable.

Pendant plus de 70 ans, les États-Unis ont été le principal moteur de la création d'un ordre économique libéral, qui a apporté un niveau élevé de croissance économique, de stabilité et de paix dans le monde. Le Royaume-Uni et l'UE étaient ses alliés et partenaires, mais sans l'intervention des États-Unis à partir de la fin de la Seconde Guerre mondiale, l'ordre mondial actuel n'existerait pas. Selon Robert Kagan, auteur d'un ouvrage important "The Jungle Grows Back" paru récemment, cette période fut une anomalie, une sorte de parenthèse dans les interactions normales entre les nations par l'absence de conflits mondiaux entre les principaux pays et de rivalités économiques sans merci.

Il est incontestable que Washington est à l'origine de ces perturbations du fait de sa volonté de s'écarter des accords commerciaux (Partenariat transpacifique, par exemple), de son utilisation généralisée de droits de douane accrus, de son intention déclarée de déclencher des guerres commerciales, de sa manière de formuler ses objectifs nationaux, de sa volonté d'utiliser les inégalités de pouvoir pour modifier l'équilibre des relations commerciales, de sa préférence déclarée pour les arrangements bilatéraux plutôt que les arrangements multilatéraux et, surtout, de la manière dont elle traite le pays dont l'économie a le plus progressé au cours des deux dernières décennies, à savoir la Chine. Les effets des multiples perturbations causées par la politique commerciale des États-Unis varient. Ce qui importe le plus pour l'avenir du système commercial mondial, c'est le fait que les États-Unis ne jouent plus le rôle qu'ils avaient depuis sept décennies, celui de principal moteur et garant de l'ordre économique mondial. Les temps changent.

Il convient de noter qu'à plus d'une occasion les conflits commerciaux passés ont été l'occasion de réexaminer les règles ou d'améliorer les comportements, ou les deux. Ce fut le cas avec le leadership des États-Unis après la Seconde Guerre mondiale, ou l'unilatéralisme américain qui a donné naissance à la surtaxe à l'importation de 1971 ayant précédé la création du régime des taux de change flottants et des premiers accords sur les obstacles non tarifaires lors du Tokyo Round, ou encore avec l'unilatéralisme américain qui a ouvert la voie à la création de l'OMC elle-même. Le plus souvent, on a trouvé les moyens d'utiliser les conflits économiques pour stimuler l'amélioration du système économique international. Il ne s'agit pas d'argumenter en faveur des perturbations du commerce et des dérogations aux normes commerciales acceptées, mais de travailler avec la situation telle qu'elle se présente et d'avancer vers des solutions constructives. La voie à suivre doit être abordée de manière pragmatique et avec le moins de passion possible.

Quant aux échanges entre la Chine et les États-Unis, il est trop tôt pour juger à quel moment le point d'équilibre sera atteint dans les relations économiques entre les deux pays. Certains problèmes seront-ils résolus ou les mesures de rétorsion et de contre-rétorsion entraîneront-elles une accumulation de restrictions au commerce et à l'investissement? Les États-Unis ou la Chine savent-ils où le nouvel équilibre sera établi ou à quel niveau? Je ne pense pas. Nous ne savons pas quelle sera l'issue finale, mais une solution intermédiaire est possible. (C'était vrai même pendant la guerre froide géopolitique entre l'Occident et l'URSS). Tout accord conclu, qu'il soit formel ou de fait, devrait inclure des règles commerciales améliorées, de sorte que les relations soient régies dans une plus large mesure par des règles convenues et se déroulent davantage dans le cadre du système. Une telle solution intermédiaire devrait être possible.

Ce n'est pas le fin mot de l'histoire

Je crois que l'OMC perdurera et qu'elle sera renforcée et améliorée, parce qu'il est dans l'intérêt de ses Membres qu'il en soit ainsi. Avec de la bonne volonté et de la créativité, on peut obtenir des résultats positifs. Pour y parvenir, les Membres devront faire preuve d'agilité, de créativité et de pragmatisme, et chacun devra être disposé à apporter une contribution nette pour le bien du système. Cela profiterait à tous. Les événements l'exigent. Il est essentiel d'obtenir un résultat positif.

L'OMC a tendance à changer avec la lenteur d'un glacier en marche et, dans la situation actuelle, certains glaciers reculent. Le temps est un luxe que le processus de réforme de l'OMC ne peut pas se permettre. Les négociations bilatérales peuvent donner une idée de ce que pourraient devenir les règles convenues au niveau multilatéral. L'absence de changement pourrait facilement conduire à une dégénérescence du système commercial. Faire du surplace n'est pas envisageable. Le système commercial multilatéral risque d'être contourné par un recours croissant à des mesures adoptées en dehors des règles. Il risque également d'être dépassé par l'évolution de l'économie mondiale, qui changera tant que les règles deviendront de moins en moins pertinentes. Dans un cas comme dans l'autre, l'économie mondiale subira de graves dommages.

Les perturbations peuvent facilement causer des dommages, mais elles peuvent apporter des avantages. Pour faire de l'OMC une meilleure organisation, ses Membres devront fournir un effort commun. Un sentiment d'urgence croissant sera nécessaire, notamment pour créer un système de règlement des différends dont la légitimité sera plus largement reconnue, avant que le système actuel ne cesse de fonctionner. Ce sont le pragmatisme et la créativité qui ont conduit à la mise en place d'un système de règlement des différends, et il n'y a aucune raison pour que ces éléments ne constituent pas une fois encore la base d'un nouvel accord.