L'avenir de l'OMC et du système commercial multilatéral

Remarques de M. Alan Wm. Wolff, Directeur général adjoint de l'Organisation mondiale du commerce

Peterson Institute for International Economics, Washington, D.C. - 17 décembre 2018

Le contexte

Nous vivons une époque où bien trop de gens se demandent s'il est possible de maintenir un système économique, social et géopolitique international libéral. Ils disent que les raisons initiales de créer le système actuel, fondé en 1947, sont trop éloignées, que la mémoire n'a pas survécu au passage de deux générations. Cette réflexion a également été exprimée à l'occasion du décès, il y a quelques semaines seulement, de l'ancien Président George Herbert Walker Bush. Janan Ganesh l'a formulée ainsi dans les colonnes du Financial Times: "L'ordre social s'annule en quelque sorte de lui-même. Plus il dure, plus on le considère comme acquis. Les événements historiques qui nous mettent en garde contre cet excès de confiance passent de la mémoire vive au folklore, puis à quelque chose qui ressemble plus à une rumeur."⁽¹⁾

Le point de vue exprimé par Robert Kagan dans son livre The Jungle Grows Back est plus dérangeant. Il conclut que les 70 dernières années ont été une aberration, que c'était une époque exceptionnelle marquée par l'absence de guerre entre les grandes puissances et par une liberté toujours plus grande pour le commerce international. Il nous dit que c'était une période exceptionnelle créée par les États-Unis avec l'aide de quelques autres, que le système a été établi à la suite de deux guerres mondiales épouvantables séparées par la Grande Dépression. Il pense que, si nous ne l'entretenons pas, le jardin que nous habitons finira par être envahi par la jungle et que cela entraînera la fin de l'ordre mondial libéral.

Je suis en partie d'accord avec lui. Je souscris sans réserve à l'idée que le système commercial multilatéral, s'il n'est pas entretenu et amélioré, peut se détériorer ou pire en ces temps très perturbés. Mais il existe une voie qui peut permettre de le renforcer et d'assurer son avenir. On reconnaît de plus en plus qu'une réforme est nécessaire, ainsi que l'ont dit les dirigeants du G-20 dans leur déclaration au sommet de Buenos Aires le 1er décembre: "Le système est actuellement en deçà de ses objectifs, et des améliorations sont possibles. Nous apportons donc notre soutien à la réforme nécessaire de l'OMC pour améliorer son fonctionnement."⁽²⁾ Plus récemment, les 164 Membres réunis en session formelle mercredi dernier 12 décembre à Genève ont autorisé un processus de consultation sur ce qui devrait être fait en matière de réforme, si réforme il doit y avoir.

Les 164 pays de l'OMC et les presque 2 dizaines environ de pays candidats à l'accession affirment régulièrement que le système commercial multilatéral est essentiel. C'est un sentiment louable. Mais il faut plus que des mots: il faudra des actes. Il ne s'agit pas là d'une critique de la déclaration du G-20 ni des initiatives prises à l'OMC, qui sont tout à fait bienvenues. Il s'agit d'un constat.

La question est de savoir si un effort pour maintenir et améliorer le système aboutira. C'est possible et je pense qu'il en sera ainsi. Cela prendra peut-être plus de temps que dans l'idéal, mais cela se fera.

Je suis résolument optimiste quant à l'avenir du système commercial multilatéral et de l'OMC. Cela ne veut pas dire que le système ne traversera pas de sérieuses difficultés, loin de là. Il y aura des moments de faiblesse, au cours desquels il paraîtra s'enfoncer dans le "bourbier du découragement".⁽³⁾ Mais je pense qu'il se relèvera de toutes ses épreuves.

Mon objectif est aujourd'hui d'expliquer pourquoi l'optimisme est justifié, de dire la nécessité de trouver des solutions pour surmonter les difficultés majeures (certains disent existentielles) que rencontre actuellement le système commercial multilatéral, de démontrer l'intérêt grandissant pour la réforme de l'OMC, de suggérer dans une certaine mesure ce qui reste à faire pour accroître les avantages qu'il procure, et enfin d'offrir un point de vue personnel fondé sur mon expérience actuelle dans l'Organisation. Je joindrai au texte de ces remarques un bref inventaire de certains domaines dans lesquels l'OMC apporte une contribution utile. Et surtout, je proposerai des domaines dans lesquels le Peterson Institute pourrait envisager des travaux analytiques futurs.

Partie I. Les raisons d'être optimiste

Il y a de nombreuses raisons solides d'être optimiste quant à la pérennité du système commercial multilatéral et de l'OMC.

Premièrement, il y a la force de la physique ricardienne. David Riccardo avait raison: l'ouverture des frontières et, j'ajouterai, le commerce fondé sur des règles sont meilleurs que la protection pour les économies nationales dans leur ensemble, et bien meilleurs que la recherche de l'autarcie. La nécessité de l'efficience est mise en relief quotidiennement. Ceux qui se dérobent à la concurrence sont laissés en arrière. Cela est encore plus vrai aujourd'hui qu'au cours de n'importe quelle période antérieure car le monde s'est rétréci grâce au progrès technologique, au commerce électronique et aux systèmes de transport beaucoup plus puissants qui existent presque partout.

Deuxièmement, presque tous les gouvernements sont fondamentalement conscients de l'utilité d'avoir un système commercial multilatéral. C'est pourquoi, malgré des exceptions très remarquables, l'essentiel du commerce mondial s'effectue actuellement dans le cadre des règles de l'OMC. Jusqu'à ce jour, il n'y a eu aucune contagion, aucune extension à d'autres produits, aucune imitation par d'autres pays conduisant à une imposition généralisée de restrictions commerciales. Même si elles ne couvrent pas la totalité des échanges, les règles en gouvernent la plus grande partie, du moins ce qui concerne les marchandises. Les droits de douane sont globalement imposés dans les limites convenues. Les normes de produits, beaucoup plus menaçantes pour le commerce que les droits de douane, font partie d'un domaine de l'OMC caractérisé par une excellente coopération, avec des pays qui notifient leurs projets de normes, consultent les autres pays et tiennent compte des observations reçues, ce qui encourage le commerce, tant à l'importation qu'à l'exportation.

Troisièmement, en dehors du système commercial multilatéral, il est absolument impossible d'avoir confiance dans le fait que l'accès aux marchés et aux approvisionnements étrangers ne sera pas entravé. Le pragmatisme pousse les Membres de l'OMC à honorer les accords qu'ils concluent. Dans le droit international, un principe essentiel est: pacta sunt servanda⁽⁴⁾ - les accords doivent être respectés. Dans toutes les transactions, y compris entre les nations, il est important de tenir parole, de créer la confiance. Jusqu'à présent, l'équilibre de la confiance a été largement positif dans le système mais plus il est mis à l'épreuve, plus il risque d'être érodé. Une autre base qui permettrait de s'en remettre au système serait la morale. Il se peut que les nations aient une morale autant que des intérêts. Je l'espère, mais la réponse à cette question exige plus de réflexion⁽⁵⁾ et nous la réserverons pour un autre jour.

Quatrièmement, l'OMC offre, grâce au système commercial multilatéral, des avantages qui ne peuvent pas être reproduits dans les accords plurilatéraux ou régionaux. Quelques exemples:

• La non-discrimination ayant force exécutoire au niveau mondial est un avantage que seul peut conférer un accord mondial.
• Concrètement, les limites en matière de subventions agricoles ne peuvent pas être négociées au niveau bilatéral ou régional. Il faut un accord réunissant l'ensemble des principaux pourvoyeurs de subventions.

• Il en est de même pour les subventions à la pêche.

Cinquièmement, les Accords et les procédures de l'OMC constituent le point de référence des règles multilatérales qui empêchent le commerce mondial d'être découpé en blocs commerciaux. Tous les accords commerciaux régionaux et bilatéraux ont pour fondement les règles de l'OMC. Les règles de l'OMC sont au fondement de l'Accord États-Unis-Mexique-Canada (USMCA) (anciennement ALENA), des accords de libre-échange de l'UE avec l'Union économique eurasiatique, de l'Accord de partenariat transpacifique global et progressiste et de l'Accord fraîchement conclu sur la zone continentale de libre-échange africaine.

Sixièmement, il y a un effort collectif pour améliorer le système et non pour le mettre au rebut. Le détracteur le plus vigoureux de l'OMC a dit: "Si nous n'avions pas l'OMC, il faudrait la créer." Aucun Membre n'a quitté l'Organisation, et 22 pays s'efforcent actuellement d'y accéder.

Septièmement, le système commercial multilatéral l'emportera car les pays qui ont essayé d'autres modèles, ignorant les impératifs des forces du marché mondial et des marchés intérieurs, ont finalement modifié leurs politiques ou échoué. Cette conclusion a été corroborée de la façon la plus spectaculaire par la dissolution de l'Union soviétique. Il y a eu d'autres exemples. La plupart des pays sont désormais passés à des politiques plus orientées vers le marché. La leçon a été comprise par les grandes économies d'Amérique latine, par le Japon que nous connaissons aujourd'hui comparé à celui qui existait entre les années 1960 et le début des années 1990 et par le passage à une économie de marché engagée dans le commerce mondial que l'on constate, entre autres choses, en Asie centrale et plus généralement dans la région - au Kazakhstan et à Moldova, et l'on prévoit que ce sera aussi le cas au Bélarus et en Ouzbékistan.

Si un pays est suffisamment grand, il peut essayer l'autarcie en visant un niveau élevé d'autosuffisance, mais cet objectif ne peut mener qu'à une impasse. Le mercantilisme a ses limites. À savoir que les autres ne jouent pas le même jeu.

Huitièmement, sans la primauté du droit, c'est le chaos. Le commerce mondial ne peut prospérer qu'avec la certitude. Les accords bilatéraux et régionaux peuvent offrir un patchwork de règles et de mécanismes de conformité. Ces arrangements sous-multilatéraux peuvent accroître les échanges et même contribuer à une hausse du PIB mondial. Mais, pour le commerce mondial, il n'y a qu'un lieu où des règles d'application générale peuvent être élaborées et appliquées, c'est l'OMC. Ce qui distingue l'OMC de nombreux autres arrangements internationaux, c'est qu'elle crée des obligations ayant force exécutoire.

Neuvièmement et dernièrement, les politiques nationales finiront par s'aligner sur la réalité sous-jacente selon laquelle il est dans l'intérêt fondamental des pays d'avoir un système commercial mondial qui fonctionne bien. Les agriculteurs, les éleveurs, les fabricants, les fournisseurs de services, les inventeurs, les investisseurs et les consommateurs ont tous un intérêt fondamental dans un système commercial multilatéral qui fonctionne. Ceux qui pensent autrement finiront par comprendre qu'il en est ainsi. Et en attendant, ils risquent de connaître des temps difficiles.

Partie II. Un système menacé

La plupart des commentateurs seraient d'accord sur le fait que les deux défis les plus urgents pour le système commercial multilatéral sont les échanges entre les États-Unis et la Chine au sujet des droits de douane et le démantèlement de l'Organe d'appel de l'OMC.

• La guerre tarifaire entre les États-Unis et la Chine

En tant que fonctionnaire de l'OMC, je suis nécessairement un observateur neutre. Bien que Fred Bergsten et moi-même soyons enclins aux commentaires acérés, je n'approuverai ni ne condamnerai aucune conduite et n'avaliserai aucune proposition de solution. Ma neutralité ne s'étend cependant pas jusqu'à la pertinence des règles de l'OMC pour ce qui est d'améliorer les échanges et les relations commerciales. Si l'élaboration de règles peut faire partie d'une solution aux hostilités commerciales, ce sera manifestement un bon résultat.

Deux des trois pierres angulaires de l'OMC sont le respect des niveaux tarifaires qui ont été consolidés de façon contractuelle et l'octroi du traitement inconditionnel de la nation la plus favorisée, ce dernier signifiant l'absence de discrimination entre les importations sur la base du pays d'origine - sauf quelques exceptions spécifiées qui autorisent une dérogation à ces règles fondamentales. À ma connaissance, ni les États-Unis ni la Chine n'ont formulé une défense juridique concernant la légitimité des plus de 300 milliards de dollars de commerce mutuel qui ont été assujettis à des droits de douane additionnels.

Mon hypothèse était et reste qu'une partie de la réponse qui permettrait aux deux de trouver un nouvel équilibre dans leurs relations économiques devrait résider dans une modification des règles de l'OMC de sorte que la conduite de chacune des parties relève davantage, voire entièrement, des règles de l'OMC. Le commerce fondé sur des règles offre une plus grande certitude sur le point de savoir quelles mesures commerciales sont admissibles. J'ai emprunté une métaphore qu'un négociateur chinois et un négociateur européen avaient employée dans un contexte différent lors de l'accession de la Chine à l'OMC il y a 23 ans, à savoir qu'il était très important que les Membres de l'OMC ne conduisent pas sur les 2 côtés de la route. Les collisions entre partenaires commerciaux sont probables si la route n'est pas élargie.

L'effort trilatéral engagé il y a un an à Buenos Aires par les États-Unis, le Japon et l'UE était destiné à étendre la portée des règles. Il pourrait élargir la route et réduire les collisions. Pour que cela fasse partie du chemin aboutissant au moins à une trêve, il faudrait évidemment que la Chine considère toute modification des règles comme étant dans son intérêt.

Le dernier grand affrontement au sein du système commercial impliquant une puissance économique montante et la puissance dominante de l'époque opposait le Japon et les États-Unis. À l'occasion de la récente disparition du Président George Bush ("41"), il m'est revenu deux brefs échanges que j'avais eus avec lui, un direct et un indirect. Le premier était une brève conversation sur une question commerciale qui se posait à l'époque. La réponse que m'avait faite instinctivement le Président Bush est que le Japon n'obtiendrait jamais de résultats dans le domaine commercial. Cela s'est révélé inexact. Dans le second cas, j'ai demandé au Président de la Commission des finances du Sénat, le Sénateur Lloyd Bentsen, de demander au Président Bush de soulever une question commerciale avec le Premier Ministre japonais de l'époque lors de la visite qu'il devait faire à Tokyo. Malgré son scepticisme, le Président Bush n'a jamais renoncé à essayer. Cette attitude consistant à ne jamais renoncer à tenter de résoudre des divergences devrait être encore d'actualité dans les circonstances présentes.

• La disparition de l'Organe d'appel

En Amérique, on ne s'attend pas à ce que les fonctionnaires élus aillent au-delà du terme de leur mandat. Les secrétaires de cabinet débarrassent habituellement leur bureau avant la prise de fonction du nouveau Président, quand bien même leur poste ne serait pas pourvu par la nouvelle administration avant des mois.

À l'OMC, les membres de l'Organe d'appel continuent de rendre des décisions après l'expiration de leur mandat. Je crois savoir que cela s'est fait une fois avec l'approbation des Membres de l'OMC, puis cette pratique a été adoptée comme règle par l'Organe d'appel lui-même, dans l'intérêt du bon ordre, comme on peut le supposer, et cela n'a pas créé d'inquiétudes ni même de préoccupations chez la plupart des Membres. C'est l'un des nombreux chefs d'accusation des États-Unis à propos de ce qu'ils considèrent comme un empiétement par l'Organe d'appel.⁽⁶⁾ La plupart des revendications formulées par les États-Unis le sont depuis longtemps et remontent à plusieurs administrations.⁽⁷⁾ La liste n'est pas courte et elle a été longuement détaillée par les États-Unis lors de réunions à l'OMC.

Un ancien membre de l'Organe d'appel a accusé les États-Unis d'asphyxier l'Organe d'appel en refusant que les postes vacants soient pourvus. Le point de vue des États-Unis est peut-être que leurs actions reviennent plutôt à assister à un suicide. D'une façon ou d'une autre, il faudrait éviter de perdre un système efficace de règlement des différends. D'ici à un an au plus tard, si les questions en suspens ne sont pas réglées, l'Organe d'appel aura cessé d'exister. Je suis résolument favorable à toute solution propre à rétablir la légitimité du règlement des différends de l'OMC et qui serait acceptée par l'ensemble des 164 Membres de l'OMC.

Certaines revendications des États-Unis concernent les procédures, et d'autres vont beaucoup plus loin. Bien que, statistiquement, les États-Unis aient gain de cause dans la plupart des actions qu'ils engageaient, il est également statistiquement exact qu'ils sont déboutés dans la plupart des actions engagées contre eux lorsqu'elles portent sur l'utilisation de mesures correctives commerciales. La plupart des autres Membres de l'OMC qui suivent cette question accueillent avec satisfaction les décisions de l'Organe d'appel qui ont pour effet de réduire la marge d'utilisation des mesures correctives commerciales.

Mon intention n'est pas de prendre parti pour l'une ou l'autre de ces deux écoles de pensée ni de contester l'exactitude juridique d'une quelconque décision liée au règlement des différends, mais d'examiner ce qui est par essence un problème politique. Sauf si les décisions émanent exclusivement des juges, comme en situation de krytarchie, un système de gouvernance ne sera équilibré que si les gouvernés ont un moyen d'apporter une contribution politique. Dans la structure de l'OMC, on peut supposer que cela devait venir des fonctions législatives des Membres qui consistent à modifier les accords ou à en élaborer de nouveaux, des orientations données par l'Organe de règlement des différends, d'un comité réunissant tous les Membres auquel les décisions de l'Organe d'appel sont renvoyées pour approbation, ou du Conseil général, qui réunit lui aussi l'ensemble des Membres. Il s'est révélé en fin de compte que la fonction d'élaboration des règles de l'OMC et les contributions utiles de l'Organe de règlement des différends ou du Conseil général n'ont jamais été effectives.

La mise en place du règlement des différends de l'OMC s'est faite avec un mélange d'ingéniosité et de pragmatisme. Je pense qu'il est possible de trouver une solution à l'impasse actuelle. Il y a actuellement un consensus parmi les Membres de l'OMC pour engager une discussion sérieuse et approfondie en vue de sortir de cette impasse. Il y a, depuis mercredi dernier, un début de dialogue. Bien que les positions soient encore séparées par une distance considérable, il y a des progrès. La devise de la ville de Genève est Post Tenebras Lux: Après l'obscurité, la lumière.⁽⁸⁾ Personne ne peut prédire avec certitude le résultat. Nous verrons.

Je ne pense pas qu'il soit possible de trouver un accord pour revenir au système préexistant du GATT, dans lequel l'adoption des rapports des groupes spéciaux pouvait être bloquée par la partie perdante.⁽⁹⁾ Ce résultat serait probablement inacceptable pour la plupart des Membres de l'OMC. Et je ne pense pas non plus que ce que certains pourraient considérer comme l'époque bénie du GATT puisse être ressuscitée.

Il y a au moins trois tests qui permettraient de déterminer si le rétablissement du système de règlement des différends du GATT serait effectivement béni. Premièrement, que se passerait-il si la partie perdante estimait que la règle elle-même n'a pas de fondement logique? Si les affaires Législation fiscale des États-Unis (DISC) ou Sociétés de ventes à l'étranger étaient rejugées aujourd'hui, les États-Unis considérant que rien ne peut justifier une règle qui fait une différence entre l'abattement d'impôts directs (par exemple les impôts sur les sociétés) qui serait interdit et l'abattement d'impôts indirects (par exemple la TVA) qui serait autorisé, le résultat sera le même: la condamnation du premier. Dans le contexte actuel, il est probable que la décision serait acceptée par la partie perdante et que la disposition serait abrogée. Si les États-Unis engageaient une action contre une subvention accordée par ce qui a été déclaré comme n'étant pas un "organisme public" aux termes du règlement des différends, se conformeraient-ils à la décision ou passeraient-ils outre et prendraient-ils des mesures de rétorsion? Enfin, si une mesure alléguée comme nécessaire à la sécurité nationale n'était pas acceptée dans le cadre du règlement des différends de l'OMC, y aurait-il aujourd'hui une forte probabilité que cette constatation soit respectée?

Le système du GATT dépendait entièrement de la mise en conformité volontaire avec les décisions des groupes spéciaux, et le taux de mise en conformité était élevé. Ce monde vertueux risque de ne pas revenir de sitôt.

Que veulent les États-Unis pour sortir de l'impasse de l'Organe d'appel? Ils ne l'ont pas dit. La déclaration qui fait le plus autorité et celle d'il y a un an, à savoir qu'il ne devrait pas être possible d'obtenir par une procédure ce qui ne peut être obtenu par la négociation⁽¹⁰⁾ - point de vue que les États-Unis continuent de maintenir. Pour trouver une solution, il faudra du pragmatisme et de l'ingéniosité. Je pense qu'une fonction d'appel est très utile pour remédier aux erreurs flagrantes et assurer une cohérence dans l'interprétation des règles de l'OMC. Il se peut que les Membres ne soient pas d'accord. Cela vaut la peine de chercher une solution convenue, et l'on constate aujourd'hui à Genève les débuts d'une réflexion sérieuse sur ce sujet.

Partie III. La réforme

La Réunion ministérielle de l'OMC qui s'est tenue à Buenos Aires il y a un an, en décembre 2017, pourrait, nonobstant toutes les informations contraires qui ont été diffusées à l'époque, être considérée comme un tournant pour le système commercial multilatéral.

• Les États-Unis étaient présents, ce qui n'était pas acquis d'avance, et ils se sont exprimés en faveur du système, appelant à trois réformes systémiques spécifiques.
• Quatre grandes initiatives conjointes ont été lancées, à savoir des discussions ouvertes sur la manière de créer un environnement positif pour le commerce électronique, d'inclure davantage les petites entreprises et d'accroître la participation des femmes aux avantages du commerce, d'améliorer l'environnement mondial pour l'investissement et de traiter la réglementation intérieure des services.
• Les États-Unis, le Japon et l'Union européenne ont annoncé qu'ils commençaient à travailler sur certains domaines en vue de modifier les règles. (La première des initiatives trilatérales, à laquelle certains autres Membres se sont joints, a été présentée pour examen au Conseil général de l'OMC. Il s'agit d'un mécanisme d'application destiné à favoriser le respect des obligations de notification.)⁽¹¹⁾

• En mai, le Président français Emmanuel Macron a appelé à une réforme de l'OMC. Par la suite, le Canada a organisé une réunion des Ministres du commerce à Ottawa au sujet de la réforme, accompagnée d'un document de travail approfondi, puis le Canada, la Chine, le Honduras et l'UE ont présenté des propositions pour examen à Genève. L'UE, dont les pays représentent le tiers du commerce mondial, s'est engagée avec force en présentant des propositions de réforme détaillées (dont beaucoup n'ont pas trouvé d'écho notamment auprès des États-Unis mais qui ont marqué le début d'un processus d'engagement sur les questions soulevées). Toutefois, une proposition conjointe formulée à l'initiative des États-Unis, selon laquelle les notifications devraient être rendues obligatoires, ce qui améliorerait grandement la transparence, a été présentée. Et, bien entendu, Buenos Aires a de nouveau été évoqué avec l'appel récent du G-20 en faveur d'une réforme de l'OMC.

Les éléments de réforme susmentionnés sont essentiellement destinés à résoudre les crises. Mais il y a aussi des tentatives de certains Membres pour rendre plus efficace la conduite des travaux de l'OMC. Le moment est venu pour les Membres et les universitaires, y compris au Peterson Institute, d'examiner la qualité du fonctionnement de l'OMC.

La gouvernance de toute structure sociétale se compose de trois éléments fonctionnels: l'administration, l'élaboration de règles et le règlement des différends.

Fonctions exécutives

Au sein des gouvernements nationaux, et parfois des organisations internationales, l'exécutif propose des initiatives, surveille le respect des règles convenues, sanctionne leur non-respect et en assure l'administration générale. À l'OMC, la fonction exécutive n'est pas explicitement prévue. Les présidents temporaires des comités sont choisis parmi le corps des ambassadeurs.⁽¹²⁾ Les initiatives sont censées venir des Membres et non des présidents. Le Secrétariat apporte un soutien aux présidents et aux Membres lorsque cela lui est demandé. La surveillance du respect des règles se limite aux contre-notifications des Membres et au règlement des différends dont ils ont l'initiative.

Fonction législative

On me dit que l'OMC a été conçue comme une enceinte de négociation permanente. Cela se produit effectivement en partie dans le cadre des progrès souvent ignorés accomplis au sein des comités permanents et qui sont en grande partie consignés dans des conclusions informelles. ⁽¹³⁾ Depuis la création de l'OMC, l'élaboration formelle de règles, ou fonction législative, s'est limitée à quelques points non dépourvus d'importance, par exemple l'interdiction des subventions à l'exportation de produits agricoles, l'adoption de l'Accord sur la facilitation des échanges et l'élargissement de la portée de l'Accord sur les technologies de l'information. L'obligation de réunir un consensus entre les 164 Membres de l'OMC a bloqué les progrès. Un ancien fonctionnaire important de l'OMC a dit que le consensus ne signifiait pas l'unanimité. Autrement dit, il se peut que tous les Membres ne soient pas d'accord pour adopter une proposition mais qu'aucun d'eux n'entrave le processus. Les raisons de bloquer une décision vont de l'opposition sur le fond à la prise en otage d'un élément pour obtenir autre chose. La prise en otage n'est pas un phénomène inconnu dans les organes politiques mais, lorsqu'on en abuse, elle conduit au dysfonctionnement, à la paralysie du système. L'immobilisme résulte du fait que les Membres appliquent une tactique du "moi d'abord". Personne n'obtient rien à moins que les obstacles soient contournés pour permettre des progrès. Cela constitue en soi une menace importante pour le système commercial multilatéral.

Le monde a considérablement changé depuis la période du Cycle d'Uruguay (1985-1994), quand les règles de l'OMC ont été négociées, et la fondation du GATT en 1947 est plus éloignée encore. Le consensus fondé sur un but commun risque de se modifier sur une longue période et peut même faire défaut. Toute institution, au bout d'un certain temps, nécessite un réexamen concernant la pertinence de ses règles de fond, ainsi que pour trouver des moyens plus efficaces de faciliter l'élaboration des règles. Une voie choisie par un grand nombre de Membres, représentant les trois quarts du PIB mondial, est de travailler sur un mode plurilatéral mais ouvert à tous. La participation s'est étendue bien au-delà des signataires originels. Les questions non encore résolues sont de savoir comment les nouveaux droits et obligations s'appliqueront aux non-Membres et comment les résultats seront intégrés dans la structure existante de l'OMC.

Règlement des différends

(Sujet traité dans le cadre de l'impasse de l'Organe d'appel).

Leadership

Pour parvenir à une réforme entre les 164 Membres, ou même une partie d'entre eux, il faut un leadership. L'Ambassadeur des États-Unis auprès de l'OMC fait observer à juste titre que les États-Unis jouent un rôle très actif dans tous les comités de l'OMC et dans de nombreuses initiatives conjointes et qu'ils sont aussi à l'origine de la proposition relative à la transparence au moyen des notifications, qui est la première proposition de réforme concrète présentée à l'OMC. Toutefois, les États-Unis ne pourraient affirmer qu'ils n'ont pas varié par rapport aux administrations précédentes quant aux politiques commerciales qu'ils poursuivent ni même à leur rôle au sein de l'OMC. Pour autant que je puisse en juger, au moins sur ce point, les États-Unis ne se considèrent pas comme le garant, le moteur principal, du système commercial multilatéral.

Les autres Membres doivent faire plus, et cela commence à se dessiner. Comme indiqué, des documents sur la réforme ont été présentés pour examen la semaine dernière, par l'Union européenne, par le Canada sur la base des discussions initiales qui ont eu lieu à Ottawa en octobre entre 13 Membres de l'OMC, par le Honduras et par la Chine. Il y aura des discussions permanentes sur la réforme en marge du Forum économique mondial de Davos et une série de réunions d'ici à la prochaine réunion du G-20 qui doit se tenir au Japon fin juin 2019. Il y a une fermentation, ce qui signifie que l'on se préoccupe d'améliorer l'OMC. Nous n'en sommes qu'au début, mais il se peut qu'une forme de consensus aide l'OMC à aller de l'avant.

Ce qui est nécessaire de la part de tous les Membres qui joueraient un rôle de leader ou participeraient à un leadership collectif (et cela devrait, en principe, inclure tous les Membres), c'est qu'ils apportent une contribution positive nette au système commercial multilatéral. Sauf lorsqu'il s'agit de traiter les problèmes des pays les moins avancés et de certains autres dont le développement est proche de ce niveau, les instincts philanthropiques des négociateurs commerciaux et des ministères dont ils reçoivent leurs instructions sont généralement sous-développés. Ce qu'il faut comprendre, c'est que le système commercial multilatéral est un bien qui nécessite d'être entretenu. Cela va au-delà de l'échange de concessions réciproques en matière d'accès aux marchés. Il faut un investissement dans le système lui-même pour le bien commun. Le retour sur investissement, c'est d'avoir un système commercial.

Partie IV. Marge de manœuvre

Lorsque je me rends dans des ministères gouvernementaux pour le compte de l'OMC, je prends soin de m'adresser à des étudiants dans des universités. À la fin d'un exposé que j'avais fait sur le système commercial multilatéral, une étudiante d'une université en Eurasie a posé la première question. Elle a demandé ce que l'OMC comptait faire au sujet de la peine de mort. J'ai répondu que l'OMC ne réglementait pas les questions intérieures, sauf si elles entravaient ou faussaient d'une autre manière les échanges. Cela laisse une immense marge de manœuvre à ses Membres.

Une perception erronée courante est que, d'une façon ou d'une autre, les règles de l'OMC empêcheraient, par exemple, l'adoption de réglementations environnementales. La relation entre le commerce et l'environnement a fait l'objet d'une table ronde de haut niveau au cours du Forum public de l'OMC qui s'est tenu début octobre de cette année. Les réglementations environnementales ne sont jamais empêchées, elles sont seulement limitées par les règles de l'OMC si elles établissent une discrimination à l'encontre des importations, c'est-à-dire si elles sont utilisées comme des mesures protectionnistes déguisées. Et cela est rare.

L'un des grands problèmes actuels à l'OMC est le recours excessif à des subventions internes tant dans l'industrie que dans l'agriculture. Les subventions internes ont pour but d'augmenter l'emploi dans le pays et, de plus en plus, d'élargir la part des industries futures. Cela peut avoir pour conséquence que l'emploi dans les autres pays diminue et que ceux-ci y voient une entrave au développement futur de leur économie.

Il y a un consensus sur le fait que la marge de manœuvre en matière de subventions internes est trop grande (bien qu'il n'y ait actuellement aucun accord sur le point de savoir quelles subventions et les subventions de qui doivent être soumises à des disciplines internationales). Tout pays qui peut se permettre d'accorder des subventions internes, et peut-être même certains qui ne le peuvent pas, y ont recours. Ces subventions échappent presque totalement aux règles de l'OMC. Théoriquement, les subventions posent un problème lorsqu'elles déplacent le fardeau de l'ajustement du pays qui les accorde vers d'autres, ces effets étant transmis au moyen de distorsions des échanges ou de l'investissement. Durant les années 1930, les mesures qui déchargeaient un pays des coûts d'ajustement au détriment des autres étaient appelées politiques "de l'égoïsme sacré", expression originale et exacte qui est tombée en désuétude.

Le seul domaine que tous les Membres de l'OMC se sont engagés à résoudre d'ici à la prochaine Réunion ministérielle prévue à Astana en juin 2020 est la création de disciplines sur les subventions à la pêche. Il y a impérativement besoin d'une avancée dans ce domaine, et une tentative importante est actuellement dirigée par l'Ambassadeur du Mexique Roberto Zapata, un vétéran des négociations sur le Partenariat transpacifique, en vue d'aboutir à des résultats positifs. Cette question, contrairement à d'autres points d'achoppement des négociations, est une question Sud-Sud. Je vais en donner une illustration. Il y a deux semaines, regardant la mer depuis ma chambre d'hôtel à Djibouti, je pouvais voir une flotte de navires-citernes et de cargos de grande dimension. Djibouti est un port important de la Corne de l'Afrique. Il y avait aussi en permanence un navire de guerre. Je ne connais pas sa nationalité. Il y a à Djibouti une importante présence militaire de l'Allemagne, de l'Espagne, de la France, de l'Italie, du Japon, de la Chine et des États-Unis. L'un des graves problèmes dans cette partie du monde est la piraterie. On dit que la présence d'énormes navires de pêche étrangers lourdement subventionnés a réduit à néant les moyens d'existence des pêcheurs somaliens, les obligeant à chercher un autre emploi, bien souvent dans la piraterie. Les subventions ne font que créer des coûts d'ajustement à l'exportation, augmentant l'emploi dans le pays aux dépens de l'emploi à l'étranger.

C'est là un excellent exemple de politique intérieure qui nécessite des disciplines internationales. Ce n'est pas le cas de la plupart des politiques intérieures. Il y aura toujours des domaines importants de la politique intérieure qui ne seront pas régis par les règles du système commercial mondial. Quant aux avantages de cette liberté, ils dépendent beaucoup de la façon dont est utilisée l'absence de règles internationales. La marge de manœuvre ne stimule pas à elle seule le progrès économique intérieur. Les pays de l'URSS ont eu 80 ans de marge de manœuvre sans aucune entrave par des règles internationales. Ces économies ont pris tellement de retard que l'ex-URSS s'est effondrée et que des réformes orientées sur le marché sont désormais en place. Et ce n'est pas le seul exemple.

Une question que les universitaires pourraient étudier est la mesure dans laquelle la liberté de protéger des industries nationales en l'absence d'obligations internationales peut fonctionner dans un monde numérisé. Tous les pays ne peuvent pas, et ne devraient peut-être même pas, développer leurs propres plates-formes de commerce électronique, maintenir leurs propres services en nuage, leurs parcs de serveurs, etc. tout en s'abstenant d'utiliser des services étrangers et des applications d'origine étrangère dans l'espoir que des applications nationales seront créées et qu'elles seront suffisantes. Un sujet d'intérêt majeur au niveau international est aujourd'hui la numérisation de l'agriculture. C'était le sujet d'une conférence à laquelle j'ai assisté à Beijing cette année et ce sera celui d'une grande conférence des Ministres de l'agriculture à laquelle je participerai au mois de février à Berlin. Le numérique fait désormais partie de l'environnement dans lequel se déroule le commerce, et il est devenu presque aussi répandu que l'air que nous respirons. Le protectionnisme numérique aurait de graves conséquences sur l'économie des pays qui le pratiqueraient.

Partie V. ATTENTION À L'INTERVALLE: ce qui reste à faire

Je trouve inquiétant, du point de vue de ce qu'il dit sur le système commercial multilatéral, le mémorandum du Trésor du Royaume-Uni sur le coût du Brexit pour la Grande-Bretagne. Il indique que la perte de PIB d'ici à 2035 serait de 2% si le Brexit aboutissait à un accord du type de celui passé avec la Norvège (acceptation de la plupart des règles de l'UE pour une grande partie de son commerce), de 5% s'il y avait un accord économique et commercial global (ALE du type UE-Canada) et de 8% si les relations commerciales entre le Royaume-Uni et l'UE ne relevaient plus que des règles de l'OMC. Au niveau mondial, cela représente une perte de près de 90 000 milliards de dollars d'ici à 2035. Pour mettre ce chiffre en perspective, le PIB total du continent africain est actuellement de 3 300 milliards de dollars.

Même si aucun pays ne vise un marché unique mondial, il y a nécessairement des domaines importants où des améliorations peuvent être apportées concernant aussi bien l'ouverture des marchés que de nouvelles règles internationales. Des exposés ont été présentés au Peterson Institute sur les gains qui résulteraient uniquement de la libéralisation des services fournis aux entreprises. Ces gains seraient très élevés. Voilà un autre sujet d'étude pour le Peterson Institute. Il y a de nombreuses années, la Commission Williams s'est penchée sur les gains économiques qui résulteraient de la lutte contre les obstacles non tarifaires. Ces travaux ont posé les fondements de négociations internationales. Le Peterson Institute pourrait commencer à travailler, et peut-être l'a-t-il déjà fait, sur les gains qui résulteraient si l'on comblait une partie du manque à gagner dû à l'absence d'évolution vers un marché unique mondial.

Partie VI. Espoir et paix

Il y a de nombreux domaines de l'OMC où les progrès sont difficiles. J'ai mentionné l'effort de longue date pour mettre un frein aux subventions à la pêche. Les questions agricoles aussi sont toujours difficiles. La libéralisation industrielle, par exemple un accord pour supprimer les droits de douane sur les biens environnementaux, n'a même pas été mentionnée par qui que ce soit, pour autant que je sache, depuis les 15 mois que je suis à l'OMC.

Mais il y a des domaines de grande valeur qui n'ont guère été remarqués par le public et où il existe toujours une excellente coopération au sein de l'OMC. J'en prends au hasard deux auxquels j'ai la chance de participer et qui sont extrêmement satisfaisants.

Je préside le Mécanisme du cadre consultatif du Directeur général en faveur du coton. L'élément moteur de cette initiative, ce sont quatre des Membres les plus pauvres de l'OMC, quatre pays d'Afrique de l'Ouest: le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Tchad. Nos réunions sont caractérisées par la bonne volonté et les actions positives sous la forme d'efforts concertés de la part de tous les pays producteurs et consommateurs de coton ainsi que des institutions internationales pour favoriser le développement dans les pays où la croissance du revenu dépendra beaucoup du coton.

Un second domaine auquel j'ai le privilège de participer est l'accession de nouveaux Membres à l'OMC. Beaucoup sont fragiles et sont ou ont été touchés par des conflits. Parmi eux figurent l'Éthiopie, la Somalie, le Soudan, le Soudan du Sud, la Syrie et le Timor-Leste. Ce que cherchent ces pays, c'est à s'intégrer dans l'économie mondiale afin d'améliorer le niveau de vie de leur population et d'avoir ainsi une meilleure chance de connaître la paix et la stabilité.

Les deux derniers pays admis à l'OMC, en 2015, étaient le Libéria, qui se relevait d'une guerre civile et d'une épidémie d'Ebola, et l'Afghanistan. Leurs ambassadeurs sont de fervents défenseurs de l'OMC et offrent des témoignages très convaincants et éloquents quant à la valeur de l'Organisation. Lors de la conférence sur les accessions à l'OMC qui s'est tenue dans la Corne de l'Afrique, le représentant du Soudan a conclu son exposé par ces mots: "S'il y a du commerce, il y aura de la paix."

Le système commercial multilatéral a été créé en tant qu'élément du cadre institutionnel pour la reconstruction et le développement et afin de contribuer à garantir la paix après la Seconde Guerre mondiale. Il n'est pas besoin de voyager loin en Europe pour trouver un mémorial ou un musée qui témoigne des catastrophes du siècle dernier, depuis les musées consacrés à la Grande Guerre patriotique qui se trouvent à Moscou et à Minsk jusqu'au mémorial en souvenir du goulag, à 30 kilomètres au sud d'Astana, capitale du Kazakhstan, en passant par le Musée de la résistance et la déportation à Nantua (France), à une heure de route de Genève, sans parler des plaques commémoratives apposées presque partout. Les cicatrices physiques sont toujours présentes.

Le système commercial multilatéral incarné par les règles et les processus de l'OMC fait partie du pare-feu destiné à éviter le retour des temps effroyables, à faire en sorte qu'ils ne soient pas revécus. C'est un lieu où l'ordre commercial mondial libéral peut être cultivé et amélioré. Il offre de grandes promesses. C'est un jardin qu'il faut entretenir.

17 décembre 2018

Bref inventaire des activités de l'OMC dans l'administration du système commercial multilatéral

Introduction: Ce dont on ne parle guère dans la presse en raison du fait que les crises actuelles occultent son travail quotidien est que l'OMC fonctionne pleinement et soutient de multiples façons le commerce et le développement au niveau international. On trouvera ci-après quelques exemples de sa contribution fournis par des hauts fonctionnaires du Secrétariat, avec quelques renseignements complémentaires.

Aperçu général

Le huitième cycle de négociations commerciales multilatérales, le Cycle d'Uruguay, qui s'est conclu par l'Accord de Marrakech instituant l'OMC et par toute une série d'autres accords, mérite une mention particulière car les règles négociées à cette occasion sont celles qui régissent encore aujourd'hui une part considérable du commerce mondial. Il a multilatéralisé plusieurs anciens codes plurilatéraux du GATT et donné naissance à de nouveaux accords sur le commerce des marchandises, le commerce des services et les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce.

Pour la première fois, l'accès aux marchés pour les produits agricoles a été entièrement intégré dans le cadre des règles du GATT au moyen d'un nouvel Accord sur l'agriculture. Toutes les restrictions quantitatives ont dû être converties en droits de douane au moyen d'un processus de tarification, et les tarifs agricoles ont dû faire l'objet d'engagements juridiques ou consolidations.

En ce qui concerne les produits non agricoles, qui représentent en pratique 95% du commerce mondial des marchandises, le Cycle d'Uruguay a considérablement augmenté le nombre des droits consolidés et réduit de 40% les droits de douane des pays développés sur près de 800 milliards de dollars de produits industriels échangés.

Les accords conclus sur les obstacles techniques au commerce et les mesures sanitaires et phytosanitaires sont venus compléter l'ouverture des marchés grâce à de nouvelles disciplines applicables aux obstacles réglementaires non tarifaires qui visent les produits agricoles et non agricoles.

Le Cycle d'Uruguay a aussi permis de réviser les règles et procédures applicables aux mesures antidumping ainsi qu'aux sauvegardes qui, de même que les subventions, ont fait l'objet de nouveaux accords détaillés et distincts. Les autres accords relatifs aux marchandises ont élargi ou restreint les règles existantes concernant les procédures de licences d'importation, l'évaluation en douane, l'inspection avant expédition, les mesures concernant les investissements et liées au commerce et les règles d'origine.

Les services sont le secteur de l'économie mondiale qui croît le plus rapidement. Ils représentent actuellement les deux tiers de la production mondiale et plus de 40% du commerce international, selon les estimations. L'Accord général sur le commerce des services (AGCS) se compose de trois éléments: le texte principal qui énonce les obligations et disciplines générales; les annexes contenant les règles applicables aux différents secteurs; et les engagements spécifiques des différents pays inscrits dans des listes qui assurent l'accès à leur marché. Le Document de référence sur les télécommunications, qui régit la réglementation et la libéralisation du secteur des télécommunications et est repris dans une série d'engagements inscrits par les Membres, constitue une réalisation notable.

L'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) a été conçu pour réduire les conflits relatifs à la protection de la propriété intellectuelle par les États Membres qui sont dus aux différences entre les normes. Il définit aussi quels types de matériels les Membres doivent protéger et énonce "les obligations des gouvernements membres en ce qui concerne les procédures et mesures correctives relevant de leur législation nationale et destinées à faire respecter de manière efficace les droits de propriété intellectuelle, tant par les détenteurs de droits étrangers que par leurs propres ressortissants".

Les engagements contractés entre les Membres de l'OMC portent sur 98% des échanges mondiaux. Et, malgré la progression considérable des initiatives régionales au cours des dernières années, l'essentiel du commerce mondial des marchandises - environ 80% - reste dominé par les échanges NPF non préférentiels qui sont réglementés par les engagements en matière d'accès aux marchés contractés dans le cadre de l'OMC.

L'éventail des comités et conseils permanents établis aux termes des divers Accords de l'OMC offre aux Membres une enceinte pour examiner leurs préoccupations relatives aux réglementations commerciales des autres Membres et trouver des solutions. L'objectif est de tenter de résoudre les problèmes au moyen de processus informels avant qu'ils ne dégénèrent en différends formels, et les Membres y sont parvenus dans un certain nombre de cas. Un travail similaire est accompli par la quasi-totalité des comités de l'OMC.

Mais si les problèmes dégénèrent, l'OMC offre un cadre complet pour régler les différends qui se rapportent à l'un quelconque de ce qu'on appelle les "accords visés".

La décision prise lors du Cycle d'Uruguay de passer à un règlement des différends beaucoup plus automatique ou obligatoire que celui qui s'appliquait jusque-là dans le cadre du GATT a été très consciente. Il s'agissait de faire en sorte qu'il y ait un moyen de demander des comptes aux partenaires commerciaux grâce à un système efficace, en sachant parfaitement que le prix à payer était que l'on pouvait soi-même être exposé à des contestations en cas de non-conformité.

Le système initial de règlement des différends au titre du GATT est resté extrêmement informel durant les premières années, même s'il s'est davantage formalisé au travers d'un processus de groupe spécial les dernières années. Toutefois, un défendeur pouvait bloquer la demande de constitution d'un groupe spécial du GATT faite par un plaignant ou l'adoption d'un rapport final. Sur les 136 rapports de règlement des différends établis pendant la période du GATT, seuls 95 ont été adoptés, les 41 autres (30%) ne l'ayant pas été pour diverses raisons.

Le système de règlement des différends de l'OMC issu du Cycle d'Uruguay a constitué en grande partie une réaction à cette expérience de "blocage". Plus particulièrement, l'Organe de règlement des différends, qui surveille la mise en œuvre du "Mémorandum d'accord sur le règlement des différends", non seulement établit automatiquement les groupes spéciaux chargés d'examiner les plaintes, mais adopte automatiquement les constatations des groupes spéciaux et de l'Organe d'appel - sauf si les Membres de l'OMC décident à l'unanimité du contraire au moyen d'un "consensus inverse".

Le nouveau système permettait en outre aux Membres de faire appel des décisions devant une nouvelle institution: l'Organe d'appel de l'OMC. La raison d'être de ce droit d'appel était d'offrir une garantie contre les rapports des groupes spéciaux qui seraient juridiquement viciés d'une manière ou d'une autre. Cette considération était jugée particulièrement importante du fait que, aux termes des nouvelles règles, les groupes spéciaux seraient établis de façon automatique et que leurs rapports seraient automatiquement adoptés, sauf si les Membres en décidaient autrement par consensus. Le nouveau système prévoyait aussi un moyen de demander réparation en cas de non-mise en conformité en donnant à l'Organe de règlement des différends la possibilité d'autoriser la suspension de concessions (rétorsion).

À ce jour, environ 600 différends entre les Membres ont ainsi été portés devant l'OMC. Sur les 164 Membres, environ 110, pays développés et pays en développement, ont participé à ces différends en tant que plaignants, défendeurs ou tierces parties. Les États-Unis ont été le Membre le plus actif, engageant plus de 125 procédures et se trouvant défendeur dans plus de 150 affaires, suivis de près par l'Union européenne.

L'OMC est une enceinte pour des négociations commerciales continues. Bon nombre d'Accords du Cycle d'Uruguay, lorsqu'ils sont entrés en vigueur en 1995, fixaient des calendriers pour les travaux futurs, y compris dans les domaines essentiels de l'agriculture et des services. Ces "programmes incorporés", qui portaient sur plus de 30 sujets, ont débuté presque immédiatement après la fin du Cycle. Dans certains domaines, ils prévoyaient l'ouverture ou la poursuite de négociations.

La formule de base qui a guidé l'Organisation est l'accord par consensus entre tous les Membres pour l'adoption de nouvelles règles. Techniquement, tous les Membres de l'OMC ont un droit de veto puisque le consensus est requis pour l'adoption de résultats.

En 2013, pour la première fois depuis le Cycle d'Uruguay, un Accord de l'OMC entièrement nouveau a été adopté, l'Accord sur la facilitation des échanges. Cet accord, entré en vigueur l'an dernier, contient des dispositions visant à accélérer le mouvement, la mainlevée et le dédouanement des marchandises, y compris des marchandises en transit. Il prévoit aussi des mesures permettant d'assurer une coopération effective entre les douanes et les autres autorités compétentes sur les questions de facilitation des échanges et de respect des procédures douanières. Il comporte par ailleurs des dispositions relatives à l'assistance technique et au renforcement des capacités dans ce domaine.

La dixième Conférence ministérielle de l'OMC s'est tenue à Nairobi (Kenya), du 15 au 19 décembre 2015. L'ensemble de résultats adopté à cette occasion contenait une série de six décisions ministérielles sur l'agriculture, le coton et les questions concernant les pays les moins avancés (PMA), ainsi qu'un nouvel accord pour réduire les droits de douane sur les produits des technologies de l'information, dont le commerce est évalué à 1 300 milliards de dollars par an. Il est important de noter que, parmi ces décisions, il y en avait une tout à fait historique par laquelle les Ministres convenaient de supprimer entièrement les subventions à l'exportation de produits agricoles. Cette décision a été largement considérée comme l'étape la plus importante dans la réforme du commerce des produits agricoles depuis la conclusion du Cycle d'Uruguay.

Dans son allocution de clôture à la onzième Conférence ministérielle en décembre 2017, le Directeur général de l'OMC, M. Roberto Azevêdo, après avoir constaté qu'un consensus s'était révélé impossible dans la plupart des domaines, a résumé la façon dont il voyait la suite des événements après Buenos Aires. Il a dit ceci:

"Si nous soutenons tous réellement l'OMC, si nous la soutenons vraiment, nous devons garder à l'esprit que le multilatéralisme ne consiste pas à obtenir ce que nous voulons. Il consiste à obtenir ce qui est possible.

On ne peut pas espérer que le multilatéralisme fonctionne et, en même temps, espérer obtenir tout ce que nous voulons. Cela mène tout droit à l'échec.

Si nous accordons de la valeur au système, nous devons nous réunir en sachant que nous devrons faire des compromis. Des compromis parfois difficiles."

Il importe cependant de comprendre que le fait que la conclusion d'accords multilatéraux importants soit demeurée hors de portée ne signifie pas que les Membres ont cessé de travailler sur la poursuite de la réforme du commerce. Au sein de l'OMC, des négociations actives se poursuivent dans le domaine des subventions à la pêche, ainsi que des discussions sur une série d'autres sujets. À Buenos Aires, des sous-groupes de Membres ont notamment proposé d'approuver plusieurs initiatives plurilatérales dans des domaines tels que le commerce électronique et la facilitation de l'investissement.

En ce qui concerne la mise en œuvre des engagements existants, un domaine important sur lequel se concentrent plusieurs Membres est la nécessité d'améliorer la transparence grâce à des renseignements plus actuels et de meilleure qualité sur les politiques commerciales que les Membres sont tenus de présenter au moyen des notifications formelles. Le respect des obligations de notification a été inégal, et il est faible dans bien des cas, sauf pour les mesures SPS et OTC.

Un deuxième domaine qui fait l'objet d'une attention depuis quelque temps est l'appel lancé par certains Membres de l'OMC, notamment les États-Unis, le Japon et l'UE mais aussi d'autres, pour améliorer les règles de l'OMC dans des domaines tels que les subventions et les ADPIC, où ils les jugent déséquilibrées car elles ne traitent pas efficacement de ce qu'ils considèrent comme des pratiques commerciales déloyales de certains Membres.

Une autre question concentre aussi l'attention: le statut de pays en développement et la question de savoir à qui il devrait s'appliquer dans l'OMC d'aujourd'hui. Cette question ne se posait pas réellement dans la Déclaration de Punta del Este, qui postulait simplement une séparation des Membres entre pays développés et pays en développement, séparation qui est aujourd'hui très contestée dans bien des cas. Il est probable qu'aucune de ces questions ne sera facilement ou rapidement tranchée au moyen d'accords adoptés par consensus, mais il est clair qu'elles continueront à faire l'objet de débats et de discussions durant la période à venir.

Plusieurs difficultés fondamentales sont apparues au cours des quelque 23 années d'existence du système de règlement des différends.

Premièrement, depuis quelques années, un certain nombre de différends sont devenus plus complexes et plus compliqués quant aux mesures en cause et aux arguments juridiques que ce n'était le cas lorsque le système a démarré il y a plus de 20 ans. Les communications et les pièces présentées peuvent être volumineuses, ce qui a une forte incidence sur la dimension des rapports des groupes spéciaux et sur les calendriers. Deuxièmement, un plus grand nombre de rapports de groupes spéciaux font l'objet d'un appel, la proportion ayant atteint le chiffre record de 90% en 2016, et un plus grand nombre d'allégations de non-conformité sont formulées, ce qui exige des groupes spéciaux qu'ils examinent si les Membres ont mis en œuvre les recommandations et décisions des groupes spéciaux et de l'Organe d'appel. Les déterminations établies par ces groupes spéciaux de la mise en conformité peuvent, elles aussi, faire l'objet d'un appel, ce qui prolonge le délai de règlement d'un différend. Troisièmement, dans divers domaines, les règles procédurales du Mémorandum d'accord sur le règlement des différends ne sont pas totalement claires du point de vue des Membres de l'OMC. L'exemple le plus évident est le débat entre les Membres sur ce qu'on appelle la "question de la chronologie".

Plus généralement, les résultats déterminés par les groupes spéciaux et l'Organe d'appel au cours de leur histoire ont parfois fait l'objet de critiques de la part des Membres. Cela n'est pas étonnant.

Le Mémorandum d'accord sur le règlement des différends de l'OMC comporte un avertissement spécifique contre l'empiétement par les organes juridictionnels. L'article 3:2 dit ceci:

"2. … Les Membres reconnaissent [que le système de règlement des différends de l'OMC] a pour objet de préserver les droits et les obligations résultant pour les Membres des accords visés, et de clarifier les dispositions existantes de ces accords conformément aux règles coutumières d'interprétation du droit international public. Les recommandations et décisions de l'ORD ne peuvent pas accroître ou diminuer les droits et obligations énoncés dans les accords visés."

Il s'agit donc d'une indication très claire donnée aux groupes spéciaux et à l'Organe d'appel sur ce qu'ils devraient et ne devraient pas faire. Ils ne devraient pas combler des lacunes, mais il y a un vif débat sur la question de savoir s'ils le font ou non.

Les conséquences de la non-résolution de cette question deviennent plus graves pour le fonctionnement du système de règlement des différends de l'OMC à mesure que le temps passe. En particulier, si l'Organe d'appel se réduit au point qu'il ne peut plus composer de sections de trois membres pour connaître des appels, cela aura des conséquences importantes. En effet, toute partie à un différend peut faire appel des constatations établies par un groupe spécial. Si une décision d'un groupe spécial fait l'objet d'un appel, le rapport du groupe spécial ne peut être soumis pour adoption tant que l'issue de l'appel n'est pas définitive, après quoi ce rapport, modifié par les décisions rendues en appel, sera présenté pour adoption à l'ORD. Si l'Organe d'appel était réduit au point qu'il ne pourrait plus convoquer une section pour un appel, le rapport ne pourrait plus être adopté, sauf si les parties au différend convenaient qu'il ne ferait pas l'objet d'un appel et pourrait être présenté pour adoption automatique par l'ORD. Cela voudrait dire qu'il serait possible d'éviter la mise en œuvre de la décision et les dispositions ultérieures relatives à la mise en conformité simplement en faisant appel.

La possibilité pour les Membres de l'OMC de s'obliger mutuellement à rendre compte des infractions perçues au moyen d'un processus qui se termine toujours, en dernier ressort, par l'adoption automatique des décisions (sauf en cas de consensus pour ne pas les adopter) disparaîtrait. Il reste à voir comment les Membres géreraient le règlement des différends dans le cas où le système connaîtrait une telle défaillance. Certains ont suggéré, par exemple, que les Membres parties aux différends pourraient convenir de ne pas faire appel des décisions des groupes spéciaux ou se mettre d'accord sur d'autres procédures d'arbitrage du règlement des différends au titre de l'article 25 du Mémorandum d'accord. D'autres ont dit que l'on reviendrait alors au règlement consensuel des différends comme à l'époque du GATT, toute partie perdante pouvant effectivement bloquer l'adoption d'un rapport. Cette allusion au GATT est certes en partie correcte, mais elle ne reconnaît pas qu'il fallait alors un consensus même pour établir un groupe spécial. Or, à l'OMC, l'établissement d'un groupe spécial reste automatique et cela ne changera pas, à moins que les règles actuelles du Mémorandum d'accord soient modifiées, ce qui exigerait un consensus. En un mot, s'agissant du système de règlement des différends, en l'absence d'un accord pour sortir de l'impasse actuelle, nous entrerons dans des terres inconnues.⁽¹⁴⁾

Impact économique de l'OMC

• Plusieurs études montrent que la prévisibilité des conditions commerciales garantie par l'OMC depuis 1995 revêt une grande valeur économique. Voici quelques données.
• Un élément important des coûts du commerce qui est souvent négligé est l'incertitude des politiques commerciales. Les exportateurs évaluent le risque associé à un renforcement possible des obstacles au commerce sur le marché de destination pour décider d'exporter ou non, et ils retardent les exportations vers les destinations risquées. La réduction de l'incertitude des politiques et l'absence de variation des droits de douane suffisent à expliquer 22% de la croissance des exportations chinoises vers les États-Unis à la suite de l'entrée de la Chine dans l'OMC.
• Les données empiriques indiquent clairement que l'OMC a freiné le recours à des mesures restrictives pour le commerce durant la crise. Les recherches effectuées par l'OMC montrent qu'il y aurait eu des augmentations tarifaires sur 9,5% des lignes tarifaires en plus que ce qui a réellement eu lieu (Groppo et Piermartini, 2014).
• Les recherches de la Banque mondiale et de l'OMC montrent que la prévisibilité des conditions commerciales garantie par les engagements contractés à l'OMC favorise les échanges dans une proportion comprise entre 10% et 30% par rapport à un monde où les droits de douane pourraient être à tout moment relevés jusqu'à un niveau arbitrairement élevé (Osnago, Piermartini et Rocha, 2018).
• Sans l'OMC, les prix seraient plus élevés. Les économistes ont estimé que la réduction de l'incertitude des politiques due aux engagements contraignants souscrits à l'OMC faisait baisser les prix. Pour les États-Unis, les recherches ont estimé que la baisse des prix consécutive à l'accession de la Chine à l'OMC a entraîné une augmentation d'au moins 0,8% du revenu des consommateurs, soit le bien-être équivalant à une baisse de 8 points de pourcentage des droits de douane (Handley et Limão, 2013)
• Les économistes estiment qu'en empêchant les guerres commerciales (dans lesquelles les pays fixent les droits de douane de façon libre et unilatérale jusqu'à leur optimum national) l'OMC a permis d'économiser jusqu'à 340 milliards de dollars par an (Ossa, 2014).
• Seul un système multilatéral fondé sur les principes de l'OMC peut apporter des solutions aux externalités des politiques commerciales qui, sans cela, conduiraient les grands pays à appliquer des politiques protectionnistes inefficaces (guerre commerciale). En d'autres termes, la coopération commerciale multilatérale est essentielle pour permettre aux pays de répondre à leurs intérêts nationaux sans nuire à ceux des autres pays.
• On reproche à l'OMC de ne pas parvenir à s'entendre sur de nouveaux accords commerciaux, mais l'absence de guerre commerciale est déjà un témoignage de son succès. Le système commercial multilatéral a résisté à de nombreux chocs, dont le moindre n'est pas la crise financière de 2008.
• Un environnement commercial prévisible est essentiel pour permettre aux entreprises de faire du commerce international et d'investir. Les engagements contractés à l'OMC et leur caractère exécutoire réduisent fortement l'incertitude des politiques.
• Le scénario du pire, celui d'une guerre commerciale, coûterait environ 17% de PIB mondial (Ralph Ossa, Université de Zurich).
• L'OMC est bien adaptée à la négociation sur des questions anciennes et nouvelles car elle possède les structures requises pour soutenir ces arrangements (Bernard Hoekman, Institut universitaire européen).

• Les accords commerciaux préférentiels (ACPr) ne sont pas une solution. Premièrement, les nouvelles questions deviennent difficiles à résoudre, même dans des contextes plus restreints. Deuxièmement, les ACPr se limitent souvent à un club fixe de membres et ont donc un effet limité sur la réduction du coût des obstacles réglementaires.

Règles

Le domaine des "Règles" est un aspect essentiel du système commercial multilatéral depuis sa création en 1947. Il vise à garantir que la libéralisation des échanges ne s'accompagne pas du développement de pratiques commerciales non réglementées ou déloyales. Les "Règles" englobent les disciplines relatives aux subventions, les entreprises commerciales d'État, l'investissement et le sujet important des mesures correctives commerciales. Les disciplines de l'OMC dans ce domaine se sont fortement développées et modernisées au fil du temps. Elles sont très proches d'un ensemble unique de règles sur la concurrence au niveau international.

Les règles ont deux fonctions principales: décourager les politiques publiques qui ont un effet défavorable sur la concurrence commerciale et, dans le même temps, offrir une soupape de sécurité temporaire aux Membres dont l'industrie nationale est affectée par les importations.

• La première fonction est remplie par l'établissement de règles sur des sujets aussi importants que les subventions accordées par les Membres, l'administration non discriminatoire des monopoles d'État et des autres entreprises commerciales d'État et la limitation des mesures concernant les investissements qui ont des effets de restriction et de distorsion des échanges. Aucune de ces pratiques n'est interdite en soi, mais les règles de l'OMC garantissent que les mesures qui ont le plus d'effets de distorsion des échanges seront sanctionnées. C'est par exemple le cas des subventions à l'exportation et des subventions subordonnées à l'utilisation de produits nationaux au lieu de produits importés. Outre l'établissement de règles de fond sur ces sujets, les règles de l'OMC portent sur la transparence: les Membres notifient leurs mesures et les soumettent à un examen par les autres Membres.
• Dans le même temps - et c'est la seconde fonction importante du système commercial fondé sur des règles -, les règles de l'OMC permettent aux Membres de réagir aux pratiques commerciales déloyales en imposant des mesures correctives à la frontière. Les droits antidumping visent à prévenir les effets dommageables des importations faisant l'objet d'un dumping; les mesures compensatoires visent à prévenir les effets dommageables des importations subventionnées; les mesures de sauvegarde permettent d'appliquer des restrictions temporaires ou de relever les droits de douane en cas d'augmentation imprévue des importations. Ces instruments jouent un rôle de soupape de sécurité sans lequel les Membres pourraient être dissuadés d'accorder des concessions tarifaires additionnelles et de poursuivre la libéralisation des échanges.

Le domaine des règles fait l'objet d'une attention considérable depuis quelques années. Mais ce qui est intéressant, c'est que les Membres ne demandent pas moins de disciplines en la matière, ils demandent un ensemble de règles plus précis et plus prévisible. La modernisation des règles existantes est considérée comme l'un des aspects essentiels de ce qu'on appelle la "réforme de l'OMC".

L'aide au développement par l'assistance technique

Pour faire en sorte que les Membres en développement, les Membres les moins avancés et les pays en développement observateurs bénéficient pleinement de leur participation aux travaux de l'OMC, celle-ci dispense une assistance technique liée au commerce dont l'objectif principal est de renforcer les ressources humaines et institutionnelles des bénéficiaires afin de leur permettre de tirer pleinement parti du système commercial multilatéral (SCM) fondé sur des règles, de remplir leurs obligations et de faire valoir leurs droits en tant que Membres, et de faire face à l'émergence de nouveaux défis en matière commerciale.

Les activités d'assistance technique et de renforcement des capacités menées par l'OMC sont centrées sur les besoins et les priorités des Membres et observateurs bénéficiaires. Les Membres affectent 20% des ressources de l'Organisation à cette activité, en plus des contributions volontaires qui illustrent leur engagement de faire en sorte que tous les Membres jouissent des privilèges résultant de l'appartenance à l'OMC et de la sécurité offerte par les règles commerciales.

Outre les fonctionnaires gouvernementaux qui bénéficient d'une formation, des programmes spécifiques sont destinés à des entités et à des représentants non gouvernementaux pour leur permettre de participer effectivement aux négociations et aux autres domaines de travail de l'OMC. Entre 2013 et 2017, l'OMC a formé au total plus de 79 000 personnes. Son soutien vise à ce que:

• les fonctionnaires gouvernementaux mettent en œuvre les Accords de l'OMC et exercent les droits et s'acquittent des obligations des Membres de façon complète;
• les gouvernements accédants participent aux négociations sur l'accession;
• les établissements universitaires et d'autres parties prenantes analysent les questions relatives à l'OMC et dialoguent avec les décideurs; et

• les parties prenantes non gouvernementales aient connaissance et soient bien informées des questions et travaux relatifs à l'OMC.

L'OMC a aussi comme rôle et comme responsabilité de faire en sorte que tous ses Membres participent effectivement à un commerce harmonieux, prévisible et équitable et en tirent profit. L'Initiative Aide pour le commerce aide les pays en développement à renforcer les capacités et l'infrastructure commerciales dont ils ont besoin pour tirer parti de l'ouverture des échanges. Pour prendre un seul exemple concret, on citera les travaux du Fonds pour l'application des normes et le développement du commerce (STDF), un partenariat mondial hébergé et géré par l'OMC. Le STDF aide les pays en développement à respecter les normes sanitaires et phytosanitaires (SPS) ainsi qu'à s'assurer et à conserver un accès aux marchés. Il offre une enceinte mondiale pour la coordination efficace des principaux experts en matière d'agriculture, de santé et de commerce appartenant aux organisations pertinentes telles que le Groupe de la Banque mondiale, l'Organisation des Nations Unies, l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), l'Organisation mondiale de la santé (OMS) et l'Organisation mondiale de la santé animale (OIE). À ce jour, le STDF a élaboré et financé plus de 180 projets de collaboration novateurs dans le monde, soutenant des agriculteurs en Ouganda, des transformateurs à Sri Lanka et des commerçants au Guatemala. Les Membres de l'OMC apprécient le rôle joué par le STDF dans la facilitation d'un commerce sûr et inclusif pour les pays en développement.

Le commerce et l'environnement

La politique commerciale n'est pas et ne peut pas être isolée des autres objectifs des politiques publiques. Le commerce est un moyen et non une fin en soi. C'est pour cette raison que les Parties à l'accord fondateur reconnaissent clairement, au paragraphe 1, que leurs rapports dans le domaine commercial doivent être orientés vers:

"l'accroissement de la production et du commerce de marchandises et de services, tout en permettant l'utilisation optimale des ressources mondiales conformément à l'objectif de développement durable, en vue à la fois de protéger et préserver l'environnement …".

Ce principe a été très efficace et puissant, et nous l'avons vu à l'œuvre pendant plus de 20 ans de jurisprudence à l'OMC. Dans les quelques cas où des mesures environnementales étaient considérées comme contraires aux règles de l'OMC, l'objectif environnemental n'a jamais été mis en cause. Dans toutes les affaires portant sur la pêche à la crevette ou au thon, un ou plusieurs éléments de la mesure constituaient une discrimination arbitraire ou injustifiable à l'encontre de l'objectif environnemental et non en sa faveur. L'OMC a montré la voie en faisant en sorte que le commerce ne prenne pas le pas sur les objectifs environnementaux, tout en ciblant l'élément protectionniste de la mesure. La jurisprudence de l'OMC a remédié à de nombreuses préoccupations et apaisé les tensions relatives à l'incidence des règles commerciales sur les mesures environnementales, ainsi qu'à celle des mesures environnementales sur le commerce.

Il ne faudrait pas oublier non plus que le commerce, dans le cadre de l'OMC, a permis à des millions de personnes de s'affranchir de la pauvreté et rendu possibles des gains d'efficacité dans l'utilisation des ressources, tout cela au bénéfice de l'environnement. Mieux nous utilisons nos ressources, plus il y a de personnes qui sortent de la pauvreté et mieux cela est pour l'environnement. Ces mots ne sont pas de moi mais d'un ancien Directeur exécutif chargé de l'environnement à l'ONU. Il ne fait aucun doute que nous avons besoin de plus de dialogue et de compréhension sur la contribution du commerce à la société. C'est pourquoi il y a à l'OMC un Comité du commerce et de l'environnement, où les Membres peuvent débattre, échanger leurs expériences, apprendre les uns des autres et discuter de la meilleure manière d'appliquer systématiquement des politiques gagnantes dans les trois domaines. La création de ce comité a été une étape importante dans le système de l'OMC. Sans une telle enceinte multilatérale pour débattre, exprimer des préoccupations et lancer des idées, la société civile se dirait beaucoup plus frustrée que les gouvernements ne prêtent pas attention à ses souhaits au niveau international et nous risquerions d'avoir beaucoup plus de protestation dans les rues! Cela alimenterait les tendances protectionnistes et aggraverait les malentendus sur le rôle du commerce.

Les obstacles techniques au commerce (OTC)

La plupart des marchandises qui traversent aujourd'hui les frontières sont visées, d'une façon ou d'une autre, par des normes et des réglementations. C'est d'ailleurs souvent lorsque les normes ne sont pas respectées qu'on les remarque: les prises électriques qui ne rentrent pas dans les prises étrangères ou les prescriptions de sécurité compliquées et parallèles des différents pays qui rendent antiéconomique l'enregistrement des véhicules, alors qu'elles sont censées viser le même objectif: la sécurité des voitures. Le coût élevé des normes inutiles ou injustifiées est particulièrement inefficace. Pour avoir accès à un marché, les fabricants étrangers sont parfois obligés de modifier la conception de leurs produits spécialement pour ce marché, alors que les produits existants répondent déjà au niveau de protection exigé en matière de santé ou de sécurité, ou de subir des procédures d'inspection, d'essai ou de certification qui font double emploi ou sont excessivement lourdes.

Un droit de douane peut rendre un produit plus cher, mais il n'empêche habituellement pas l'accès aux marchés. En outre, il est à la fois transparent et prévisible et ne crée pas de grandes incertitudes. Cela ne veut pas dire que les droits de douane sont un instrument commercial apprécié, ils sont simplement préférables à ceux qui sont pires. Mais on ne peut pas vivre sans normes ni réglementations. Celles-ci sont nécessaires à des fins de compatibilité et d'interopérabilité dans un monde toujours plus interconnecté, avec des chaînes de valeur fragmentées et géographiquement dispersées. Elles offrent un moyen essentiel de surmonter des difficultés mondiales communes dans des domaines allant de la santé à l'environnement. Les normes contribuent à instaurer la confiance nécessaire tout au long de la chaîne d'approvisionnement. Plus encore, elles incitent à innover et à coopérer et aident à diffuser les innovations.

C'est en équilibrant le droit de réglementer et la nécessité de réduire le coût de la réglementation pour le commerce que l'Accord de l'OMC sur les obstacles techniques au commerce et le comité qui lui correspond ont apporté une contribution vitale à la société. Les disciplines inscrites dans l'Accord rendent plus transparentes des mesures qui sont souvent opaques et nébuleuses et réduisent la discrimination et les réglementations indûment lourdes, tout en préservant l'objectif légitime qui consiste à réglementer à des fins de politique publique. Le vigoureux encouragement à l'utilisation des normes internationales fournit une base commune pour les réglementations qui réduit les divergences, et donc les coûts. Le Comité OTC a accumulé une impressionnante série de décisions et de recommandations qui améliorent la transparence, établissent des principes pour la normalisation internationale et donnent des orientations sur les bonnes pratiques réglementaires et la coopération internationale en matière de réglementation. Elles constituent toutes des outils essentiels dont nous avons besoin pour continuer d'assurer le fonctionnement des marchés, la sécurité des produits et le bon déroulement des échanges internationaux. En examinant les préoccupations commerciales spécifiques, le Comité empêche aussi que ces préoccupations se transforment en problèmes sérieux soumis au règlement des différends. Sur plus de 500 préoccupations commerciales spécifiques, une poignée seulement a fini dans un rapport de groupe spécial chargé du règlement des différends. Le Comité OTC a pu faire tout cela parce qu'il jouit d'un large soutien de la part des gouvernements et du secteur privé. C'est l'un des grands motifs de satisfaction en ce qui concerne le système de l'OMC. Sans cet accord multilatéral, nous aurions une mosaïque beaucoup moins efficace de pratiques divergentes et des obstacles beaucoup plus nombreux.

Agriculture

Les travaux du Comité de l'agriculture constituent le fondement essentiel des travaux effectués dans d'autres parties de l'Organisation (négociations et règlement des différends). Au titre de l'Accord sur l'agriculture, les Membres doivent présenter des notifications relatives aux engagements inscrits sur leurs listes. Les données contenues dans ces notifications sont essentielles pour éclairer les discussions qui ont lieu lors des négociations. Au cours du processus d'examen mené par le Comité, les Membres de l'OMC peuvent poser des questions sur les renseignements notifiés de façon à accroître la valeur de l'information en clarifiant des concepts et en pointant des lacunes dans les données. Ce type d'échange de renseignements approfondit la transparence des mesures qui portent sur le commerce des produits agricoles. Les Membres utilisent le Comité pour exercer une pression collective sur leurs partenaires commerciaux afin qu'ils notifient des renseignements, notamment dans les domaines où les données publiques sont rares, comme les subventions agricoles. Au cours des dernières années, des bases de données publiques ont été mises en place; elles contiennent les données notifiées ainsi que le texte intégral des questions et réponses formulées au Comité, ce qui accroît encore la transparence des mesures gouvernementales qui ont une influence sur l'environnement du commerce des produits agricoles.

Le processus d'examen du Comité de l'agriculture offre aussi aux Membres un mécanisme permettant de suivre les mesures prises par leurs partenaires commerciaux qui ne sont pas liées aux notifications et peuvent avoir un impact sur les marchés agricoles internationaux. Ce suivi est un élément essentiel du renforcement et du maintien de la confiance, ainsi qu'un moyen d'éviter de recourir à un règlement des différends plus formel. Sans lui, les règles contenues dans l'Accord sur l'agriculture, qui sont destinées à limiter les distorsions du commerce international, seraient moins bien acceptées.

Le processus d'examen du Comité fonctionne d'autant mieux que les Membres y prennent une part active. Dans le même temps, les petites délégations peuvent bénéficier de ce supplément de transparence et de suivi à peu de frais. Comme on l'a indiqué ci-dessus, les données notifiées et les échanges qui ont lieu au Comité sont publiés au moyen de bases de données en ligne. Le Comité travaille ainsi dans l'intérêt des responsables politiques, des entreprises privées et de la société civile en renforçant la transparence et la prévisibilité.

Examens des politiques commerciales des différents Membres

• La transparence touchant le commerce et l'élaboration des politiques commerciales revêt une importance capitale pour les échanges mondiaux. Elle permet aux gouvernements et aux acteurs économiques de prendre des décisions éclairées, et aux marchés de fonctionner plus efficacement.

• À l'OMC, la transparence est assurée grâce aux notifications régulières (même s'il faut reconnaître que le bilan en matière de respect des obligations de notification pourrait être grandement amélioré) et au Mécanisme d'examen des politiques commerciales (MEPC).

• L'OMC procède à des examens des politiques commerciales de tous ses Membres. Aucune autre institution ou organisation mondiale ne se livre à ce genre d'exercice de transparence. Il n'existe aucun autre lieu où les gouvernements et les représentants du secteur privé peuvent trouver des descriptions objectives, impartiales et complètes de l'ensemble des politiques commerciales et liées au commerce de tous les Membres.

• Le MEPC offre à tous les représentants de gouvernements une occasion unique de poser des questions, de procéder à une évaluation et de demander des éclaircissements au Membre visé par l'examen. Et cela se fait au moyen d'un exercice d'examen collectif dénué d'affrontements. C'est aussi une occasion unique pour le Membre visé par l'examen d'obtenir un "audit" et une évaluation de ses politiques et pratiques commerciales. L'exercice représente une occasion unique de pression par les pairs en vue de faire réformer des politiques commerciales. Par exemple, en quel autre lieu les pays peuvent-ils examiner les politiques commerciales de la Chine, de la Fédération de Russie ou de l'Inde?

• L'OMC constitue une enceinte où tous les Membres peuvent évaluer les faits nouveaux dans le domaine des accords commerciaux régionaux (ACR). Il n'existe aucune autre institution ou organisation mondiale qui procède à un examen multilatéral des ACR. Il n'existe aucun autre lieu où les Membres peuvent évaluer collectivement le contenu et les incidences des ACR. Par exemple, en quel autre lieu les pays peuvent-ils évaluer les incidences de l'Union économique eurasiatique (UEE)?

• Lors de la crise financière mondiale de 2008-2009, l'OMC a offert une sorte de police d'assurance contre les tendances protectionnistes. De nombreux facteurs ont aidé à résister à la tentation d'ériger des obstacles au commerce en réponse à la crise. L'un d'eux est l'exercice collectif de suivi du commerce dans le cadre de l'OMC. Cet exercice offre une occasion unique de pression par les pairs et de discussion collective sur la base d'un compte rendu factuel actualisé de toutes les mesures commerciales. Il n'existe aucun autre lieu où ce type de renseignements peut être trouvé.

Droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC)

Il est important et opportun de réfléchir à la transformation fondamentale que représente la mise en œuvre de l'Accord sur les ADPIC. L'Accord sur les ADPIC sous-tend l'existence des droits exécutoires des inventeurs et des innovateurs. Il a conduit à un renforcement sans précédent de la protection de la propriété intellectuelle (PI) dans presque toutes les juridictions du monde. Il a permis l'introduction de milliers de nouvelles lois dans le monde entier; le remaniement et le renforcement de l'administration et de l'application de la propriété intellectuelle et, dans de nombreux cas, la mise en place des institutions nécessaires dans le cadre d'une approche ascendante et la nomination de juges qualifiés dans de nombreux pays où il n'y en avait pas.

L'Accord sur les ADPIC a également contribué à recadrer notre façon de voir le commerce et ses avantages sociaux et économiques. Il illustre la manière dont le savoir et le commerce du savoir en sont venus à occuper une place centrale dans la politique en matière de commerce et de développement. L'encre de l'Accord sur les ADPIC n'était pas encore sèche qu'Internet ouvrait la voie au commerce à forte intensité de connaissances, qui permet aujourd'hui le commerce de la PI en tant que telle; au même moment, Paul Romer, qui a reçu cette année le prix Nobel, publiait ses travaux décisifs sur la théorie de la croissance endogène - démontrant qu'une augmentation du pourcentage de personnes travaillant dans le secteur du savoir stimule la croissance économique.

Les statistiques montrent concrètement les avantages de l'Accord sur les ADPIC et soulignent la nécessité de prendre du recul par rapport aux statistiques classiques du commerce des marchandises pour évaluer les avantages d'une politique commerciale nationale. L'Accord sur les ADPIC n'est pas un jeu à somme nulle. La saine croissance du commerce de la PI en tant que telle et les licences de PI qui renforcent les chaînes de valeur mondiales expliquent l'augmentation remarquable des revenus tirés de l'octroi de licences sur la propriété intellectuelle. Il s'agit d'un domaine clé pour la compétitivité internationale et la création d'emplois.

Le code sur les marchés publics (AMP)

L'AMP est un domaine très dynamique au sein de l'OMC, qui démontre que les négociations peuvent aboutir sur la base d'intérêts communs entre partenaires commerciaux. L'entrée en vigueur de l'AMP modernisé et actualisé en 2014 a donné un nouvel élan à ce domaine de nos travaux. Les accessions à cet accord plurilatéral se sont accumulées à un rythme soutenu, la conclusion des négociations de l'Australie cette année ouvrant la voie à l'inclusion de toutes les économies industrialisées. L'AMP comprend actuellement 47 Membres de l'OMC (dont 19 parties à l'accord), tandis que 10 autres sont en cours d'accession.

La participation à l'AMP continue de susciter un intérêt croissant dans les régions en développement - et ce qui est frappant, c'est que cet intérêt ne repose pas seulement sur les intérêts commerciaux traditionnels et la recherche de l'optimisation des ressources pour le développement des grandes infrastructures. Il est également motivé par la volonté d'assurer la bonne gouvernance et de lutter contre la corruption. Récemment, le comité des marchés publics a accueilli son premier observateur des PMA (pays les moins avancés), l'Afghanistan, qui s'intéresse activement à l'Accord.

L'Accord garantit juridiquement l'accès à un marché mondial des marchés publics de quelque 1 700 milliards de dollars, couvrant de plus en plus les économies émergentes et en transition, parmi les plus dynamiques du monde. Les listes annexées à l'AMP se trouvent maintenant dans une base de données en ligne accessible, l'eGPA, qui aide les entreprises à identifier de nouvelles possibilités d'accès aux marchés. Le Comité des marchés publics poursuit activement ses travaux sur des questions clés, et l'assistance technique du Secrétariat dans ce domaine est très sollicitée, ce qui témoigne du vif intérêt que suscitent dans de nombreux pays en développement l'application d'une bonne politique de passation des marchés publics et la libéralisation du commerce dans ce domaine.

Accessions

L'un des objectifs de l'OMC est de faire en sorte que tous les pays qui le souhaitent puissent utiliser le commerce comme un instrument au service de la croissance économique et du développement. C'est pourquoi les accessions à l'OMC demeurent une priorité systémique. Depuis 1995, l'Organisation a traité 58 accessions, dont 36 ont abouti, les 22 autres restant à l'ordre du jour. Le vif intérêt que continuent d'exprimer les gouvernements qui souhaitent accéder à l'OMC témoigne de la valeur systémique de l'Organisation.

Derniers développements:

Les Membres de l'OMC ont répondu positivement à la demande d'accession du Soudan du Sud - qui est actuellement la plus jeune nation du monde puisqu'elle a obtenu son indépendance en 2011 - en convenant d'établir un groupe de travail de l'accession.

Les progrès se poursuivent en ce qui concerne l'accession de la Bosnie-Herzégovine. L'accession du Bélarus avance également. Le Bélarus est le dernier membre de l'Union économique eurasiatique (UEE) candidat à l'accession, après les accessions de la Fédération de Russie (2012) et du Kazakhstan (2015). De ce fait, il est confronté à des questions complexes liées à l'intégration d'une union économique et douanière régionale dans un système multilatéral fondé sur des règles. L'aboutissement de ce processus d'accession revêt donc une importance systémique, tant pour l'OMC que pour l'UEE.

Des progrès notables ont également été enregistrés dans l'accession des Bahamas, après six années d'inactivité. Le Groupe de travail a tenu sa première réunion sur la base d'un ensemble substantiel de contributions techniques. Il s'agit du dernier processus d'accession à l'OMC en cours dans l'hémisphère occidental.

Des progrès sont attendus avec les gouvernements de l'Éthiopie, de l'Ouzbékistan et de la Serbie. Les accessions de la Somalie, du Soudan du Sud et du Timor-Leste en sont encore aux premiers stades d'activation après l'établissement de leurs groupes de travail respectifs au cours des 24 derniers mois. Par ailleurs, la Guinée équatoriale, qui est sortie de la catégorie des PMA en 2017, a fait savoir récemment qu'elle souhaitait de nouveau avancer dans son processus d'accession.

Répondant à la demande permanente des Membres d'élargir les activités de sensibilisation et de soutien en faveur des gouvernements accédants, le Secrétariat a offert en 2018 des activités d'assistance technique et de renforcement des capacités à plus de 600 participants appartenant à des gouvernements accédants. Il a en particulier organisé des séminaires nationaux, des ateliers et des missions techniques spécifiques à l'accession dans le cas de huit gouvernements accédants. En outre, depuis la distribution du dernier rapport annuel, trois activités de partage d'expériences liées à l'accession ont été menées à bien: les sixième et septième Tables rondes de la Chine sur les accessions, accueillies respectivement par l'Argentine et le Kazakhstan et parrainées par la Chine; et le deuxième Dialogue régional pour les gouvernements accédants de la Grande Corne de l'Afrique, accueilli par Djibouti. Au début de 2019, le Secrétariat dispensera une formation spécialisée sur les règles d'accession à l'OMC, qui permettra d'examiner de près les disciplines juridiques de l'OMC en jeu dans les rapports des groupes de travail de l'accession.

Une nouvelle initiative a été lancée en marge de la Conférence ministérielle: le Groupe g7+ des accessions à l'OMC. L'objectif de ce groupe est de faciliter l'intégration des économies fragiles et sortant de conflits dans le système commercial multilatéral au moyen de réformes liées à l'accession à l'OMC. Établi en tant que sous-groupe du g7+⁽¹⁵⁾, il comprend huit PMA associés à l'accession à l'OMC, dont trois Membres relevant de l'article XII (Afghanistan, Libéria et Yémen) et cinq pays accédants (Comores, Somalie, Sao Tomé-et-Principe, Soudan du Sud et Timor-Leste). Son but est de faciliter l'intégration des économies fragiles et sortant de conflits dans le système commercial multilatéral au moyen de réformes liées à l'accession à l'OMC.

Un Dialogue informel entre les PMA accédants a été instauré pour promouvoir la coopération entre ces pays. Ces deux initiatives sont dirigées par les gouvernements accédants. Par ailleurs, une série d'activités nouvelles, parmi lesquelles des activités de partage d'expériences, a été lancée dans le cadre de l'initiative "Le commerce au service de la paix", sous la coordination de la Division des accessions. Ces nouvelles initiatives créent des réseaux de soutien supplémentaires et peuvent donc jouer un rôle important pour surmonter les difficultés associées au processus d'accession à l'OMC, qui reste complexe, multiforme et exigeant. Cela est notamment utile pour de nombreux candidats qui sont actuellement dans la file d'attente de l'accession - c'est-à-dire les petites et moyennes économies, qui comptent plusieurs États fragiles touchés par des conflits.

En accédant à l'OMC, les gouvernements envoient un message indiquant qu'ils sont attachés aux valeurs fondamentales d'ouverture, de transparence, de bonne gouvernance et de primauté du droit. Mais chaque accession est aussi un élément constitutif du système commercial multilatéral lui-même. Cette synergie est particulièrement utile aujourd'hui du fait que des questions fondamentales sont soulevées au sujet de la validité de l'approche du commerce international fondée sur des règles.

Des activités d'assistance technique et de renforcement des capacités liées à l'accession ont également été offertes par d'autres institutions, souvent en partenariat avec des Membres de l'OMC. Cette année, le Secrétariat a continué à travailler en partenariat avec l'Agence des États-Unis pour le développement international, la Banque africaine de développement, la Banque asiatique de développement, la Banque islamique de développement, la Banque mondiale, le Cadre intégré renforcé, le Centre consultatif sur la législation de l'OMC, le Centre du commerce international, la Commission économique et sociale pour l'Asie et le Pacifique de l'ONU, la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, le Fonds monétaire international, l'Organisation mondiale de la propriété intellectuelle et le Programme des Nations Unies pour le développement.

Réflexions finales

• L'OMC stimule les échanges; alors que les ACR sont habituellement négociés avec des alliés géographiques ou des pays "similaires", l'OMC a été particulièrement utile pour stimuler les échanges à l'échelle mondiale, y compris entre des pays "différents" (indépendamment des autres relations, etc.).
• L'OMC favorise donc la paix grâce au commerce (on n'attaque pas ses principaux marchés), tout en relevant les niveaux de vie.
• L'OMC simplifie les règles commerciales et accroît la prévisibilité de l'environnement commercial; elle réduit donc le coût des échanges.
• Sans l'OMC, nous nous retrouverions avec un écheveau de règles (multitude d'accords commerciaux régionaux (ACR) avec leurs règles différentes).
• Sans l'OMC, nous nous retrouverions dans un monde de méga-accords régionaux qui favoriseraient les pays plus forts (plus développés) par rapport aux plus faibles, avec de plus grandes divergences entre les types de règles appliqués, qui seraient souvent incompatibles entre eux.
• Un environnement commercial composé d'accords préférentiels ne ferait que compromettre la primauté du droit.
• Sans l'OMC, la "discrimination" remplacerait le principe de la "nation la plus favorisée" (NPF).

• Sans l'OMC, il n'y aurait pas de système efficace de règlement des différends (quelle serait l'alternative au règlement des différends de l'OMC?).

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Notes

1. Texte complet: L'ordre social s'annule en quelque sorte de lui-même. Plus il dure, plus on le considère comme acquis. Les événements historiques qui nous mettent en garde contre cet excès de confiance passent de la mémoire vive au folklore, puis à quelque chose qui ressemble plus à une rumeur. Des idées qui auraient fait frémir leurs aïeux deviennent crédibles et même excitantes. Songez à l'absurde allégresse de la Grande-Bretagne à la perspective de la guerre en 1914. Elle défie l'entendement, jusqu'à ce qu'on se souvienne de l'inexpérience du pays en matière de conflits mobilisant les masses depuis l'époque napoléonienne.
   Nous traversons peut-être une version (jusqu'à présent atténuée) du même phénomène: une ouverture aux extrêmes politiques résultant de la distance historique qui nous sépare de la dernière fois que nous nous y sommes aventurés. Les conséquences de cet argument sont aussi peu encourageantes que l'argument lui-même. Pour que l'Occident redécouvre son aversion à l'égard des idées folles, il faut peut-être qu'elles soient essayées jusqu'à l'échec. https://www.ft.com/content/921f8b8c-f7b3-11e8-8b7c-6fa24bd5409c
   Les deux derniers Présidents ayant servi durant la Seconde Guerre mondiale étaient George Bush (41ème Président des ÉU) et John F. Kennedy (35ème). L'un se trouvait dans son avion quand celui-ci a été abattu par l'ennemi, et l'autre était à bord d'un navire qui a été coulé après une collision avec un destroyer. Ils avaient un fort sentiment de l'ordre international que les États-Unis avaient créé et de la nécessité de le maintenir. Retour au texte
2. Le texte intégral de cette déclaration est le suivant: 27. Le commerce international et l'investissement sont d'importants moteurs de croissance, de productivité, d'innovation, de création d'emplois et de développement. Nous reconnaissons la contribution apportée dans ce sens par le système commercial multilatéral. Le système est actuellement en deçà de ses objectifs, et des améliorations sont possibles. Nous apportons donc notre soutien à la réforme nécessaire de l'OMC pour améliorer son fonctionnement. Nous ferons le bilan des progrès accomplis lors de notre prochain sommet. http://www.g20.utoronto.ca/2018/2018-leaders-declaration.html. Retour au texte
3. Le bourbier du découragement est un marécage imaginaire profond dans l'allégorie de John Bunyan, Le voyage du pèlerin, où le protagoniste Chrétien s'enfonce sous le poids de ses péchés et de la culpabilité qu'il en éprouve. Retour au texte
4. Hugo Grotius: le droit naturel donne naissance au droit positif des États; la validité de ce dernier dépend des fondements sous-jacents de toute obligation sociale, et en particulier de celle de la bonne foi quant au respect des conventions (la notion selon laquelle pacta sunt servanda). Retour au texte
5. "Même si l'intérêt national doit être protégé, il doit toujours être soumis à de strictes limites morales." The Moral Politics of Hans Morgenthau, A. J. H. Murray, à propos de l'opposition entre les écoles d'Augustin et de Hobbes-Machiavel. Retour au texte
6. La position des États-Unis est que l'Organe d'appel est devenu, au moins par défaut, une instance suprême dans le système de l'OMC sur la question de savoir ce que sont les droits et obligations des parties. Dans d'autres circonstances, cette question relève d'une autre autorité plus élevée. Voir Isaïe 2:4. Le Seigneur sera juge entre les nations et l'arbitre de peuples nombreux. De leurs épées, ils forgeront des socs, et de leurs lances, des faucilles. Jamais nation contre nation ne lèvera l'épée; ils n'apprendront plus la guerre. Dans le contexte laïc de l'OMC, ce sont apparemment les Membres qui doivent être l'instance suprême. Retour au texte
7. Dans la mythologie grecque, Icare a été mis en garde plusieurs fois par son père. – Dans l'histoire de Rome, l'alerte donnée par les oies du Capitole a été écartée. Retour au texte
8. L'influence de Jean Calvin. Retour au texte
9. Pour autant que je sache, en vertu des procédures de l'OMC, tout Membre peut bloquer l'adoption de tout ordre du jour, rapport, décision ou déclaration - à l'exception des rapports sur le règlement des différends. Retour au texte
10. Je suggère que nous appliquions ici le rasoir d'Occam (en latin: lex parsimoniae ou "principe de parcimonie"). C'est le principe de résolution des problèmes selon lequel la solution la plus simple tend à être la bonne. Lorsqu'on est face à des hypothèses concurrentes pour résoudre un problème, il faudrait choisir la solution qui comporte le moins d'hypothèses. Cette idée a été attribuée au frère franciscain anglais Guillaume d'Ockham (environ 1287-1347), philosophe et théologien scolastique. Retour au texte
11. L'OMC est confrontée à des problèmes d'un type énoncé pour la première fois en 1927 par le physicien allemand Werner Heisenberg, selon lequel la position et la vitesse d'un objet ne peuvent être mesurées avec exactitude au même moment, même en théorie, du moins pour les particules subatomiques. C'est ce qu'on appelle le principe d'incertitude ou principe d'indétermination. Le commerce dépend de la certitude mais, en l'absence des notifications requises, il y a une incertitude quant aux conditions dans lesquelles il se déroule à ce moment-là. Quand on ne peut prédire si les règles régiront des portions importantes du commerce et des distorsions des échanges, l'avenir du commerce mondial est de même incertain. Un système qui comporte trop d'inconnues est déficient s'agissant de conduire le commerce international et représente la déficience principale dans le système commercial multilatéral. Retour au texte
12. Dans presque tous les cas, le corps des Représentants permanents des Membres est tout sauf permanent. Le corps des Ambassadeurs est, dans son ensemble, composé de défenseurs qualifiés, expérimentés et éloquents des politiques de leur pays. Mais, dans son ensemble, il est impermanent. Il y a toujours une rotation de la représentation. Retour au texte
13. On en a un exemple avec la création, au Comité des obstacles techniques au commerce, d'une liste des meilleures pratiques concernant les normes. Retour au texte
14. Cette section est une version très abrégée des remarques excellentes et approfondies formulées par John Adank, Directeur de la Division des affaires juridiques de l'OMC, à l'Université de Manchester le 30 novembre 2018. Retour au texte
15. Le g7+ est une association de 20 États fragiles et touchés par des conflits, établie en 2010 à Dili (Timor-Leste), afin de créer les moyens de sortir de la fragilité et des conflits et de faciliter la transition et le développement économique. Ses membres sont les suivants: Afghanistan, Burundi, Comores, Côte d'Ivoire, Guinée, Guinée-Bissau, Haïti, Îles Salomon, Libéria, Papouasie-Nouvelle-Guinée, République centrafricaine, République démocratique du Congo, Sao Tomé-et-Principe, Sierra Leone, Somalie, Soudan du Sud, Tchad, Timor-Leste, Togo et Yémen. Retour au texte