Notre conférence s'intitule "Repenser l'architecture du commerce international". Pour commencer, je peux vous dire qu'actuellement il n'y a pas de démarche manifeste visant à repenser l'architecture du commerce international engagée à Genève ou à l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

Cela ne veut pas dire qu'il n'y a pas de négociations en cours concernant de nouvelles règles. Il y en a, par exemple dans le domaine du commerce électronique – une entreprise extrêmement importante menée par l'Ambassadrice de l'Australie auprès de l'OMC, Mme Frances Lisson. Simplement, cela signifie littéralement que les modifications de l'architecture du système commercial ne font pas l'objet de discussions.

Bien sûr, il y a en dehors de l'OMC beaucoup d'activités liées à cette architecture. On observe dans de nombreux pays une montée des nationalismes. L'intérêt personnel perçu n'aboutit pas à la mise en place de nouvelles institutions multilatérales. Les accords régionaux et bilatéraux sont très en vogue. Ces arrangements plus limités cadrent davantage avec le tempérament actuel. Ils modifient l'apparence de l'architecture de base du commerce mondial. Tous reposent sur les fondations du système multilatéral. Ils relient plusieurs nœuds nationaux mais sont, je crois, transitoires. Je pense qu'à l'instar des portiques ajoutés aux bâtiments de style "Greek Revival" pendant l'époque victorienne, ils seront supprimés par une prochaine génération, aux fins de la pureté de la conception et de l'amélioration du fonctionnement.

Dans un avenir proche, il est fort probable que les forces de la désintégration mondiale (qui ne signifie pas l'effondrement, mais un recours accru aux arrangements régionaux et bilatéraux, ainsi qu'aux mesures unilatérales) soient supérieures à celles de l'intégration mondiale. Le contexte économique sera certainement difficile, en particulier compte tenu des perturbations causées par l'automatisation liée à l'intelligence artificielle. Dans ce contexte, il y a peu de chances que la libéralisation des échanges soit une politique dominante. Mais la tendance à long terme, qui remonte aux politiques britanniques engagées au milieu du XIXe siècle et se prolonge jusqu'au présent et dans l'avenir, est et restera l'ouverture mondiale. Tout comme les Lumières n'ont pas déterminé toutes les activités humaines ultérieures, mais ont été à terme la force intellectuelle motrice du progrès humain, l'approche multilatérale prévaudra au bout du compte. Quoi qu'il arrive d'ici là, ce moment viendra. C'est là-dessus que porteront mes observations d'aujourd'hui.

L'OMC en 2050

Cela ne veut pas dire que nous ne pouvons pas, ici et maintenant, aborder la question que les organisateurs de cette conférence ont soulevée et examiner ce que l'avenir réserve à l'architecture du commerce international. Pour ce faire, je propose que nous tentions de visualiser au mieux ce que sera le système commercial mondial en 2050. Une fois cette vision définie, nous pourrons réfléchir aux changements qu'il pourrait être nécessaire d'apporter, d'ici là, aux structures institutionnelles existantes.

Prévoir l'avenir peut être un exercice difficile. Parmi les personnes qui ont assisté au lancement du premier satellite terrestre – Spoutnik – par l'Union soviétique en 1957, rares sont celles qui auraient pu facilement imaginer que l'Union soviétique n'existerait plus 34 ans plus tard.

Même si le rythme des évolutions technologiques et autres changements ne cesse de s'accélérer, dans le domaine du commerce nous pouvons raisonnablement être sûrs de certaines des conditions fondamentales qui façonneront les échanges dans trois décennies:

• La population mondiale augmentera de 2,2 milliards.
• De ce fait, la demande de produits alimentaires augmentera considérablement, et le bassin de talents humains et de main-d'œuvre connaîtra simultanément une vaste expansion.
• Les évolutions démographiques modifieront l'influence relative des pays.
• L'Inde, l'Indonésie, le Nigéria et le Pakistan auront une plus grande influence, à la fois en tant que marchés et sources d'approvisionnement. Les États-Unis verront eux aussi leur population croître et demeureront influents.⁽¹⁾
• Pour les principaux pays commerçants, l'augmentation de la puissance économique s'accompagnera probablement d'une propension à favoriser l'ouverture des marchés (libre-échange)⁽²⁾. Tel a été le cas pour le Royaume-Uni, les États-Unis et la Chine, et d'autres emprunteront cette voie.
• Bien sûr, la taille n'est pas le seul facteur d'influence. Singapour et la Jamaïque sont de petits pays mais ont apporté au système commercial multilatéral une contribution plus grande que leur taille ne le laisserait supposer. Dans bien des cas, de petits pays ont été des exemples d'ouverture, mais ils ne peuvent pas à eux seuls configurer un système, sauf si les pays plus grands apportent également leur concours.
• Du fait des changements météorologiques, qui rendent les récoltes moins fiables, le commerce mondial de produits agricoles devra être plus ouvert et plus souple pour que les denrées puissent être transférées des régions excédentaires vers les régions déficitaires.⁽³⁾
• L'essentiel du commerce mondial sera numérique.

La poursuite du développement de l'impression 3D et d'autres avancées technologiques modifieront la nature des échanges.

• Les progrès des transports réduiront encore davantage les distances géographiques.
• Les drones et autres systèmes autonomes de livraison aéroportée permettront probablement de déplacer de plus grandes quantités de marchandises d'une région à une autre, en utilisant moins d'énergie.⁽⁴⁾
• Le recours à l'intelligence artificielle (IA) transformera l'administration du système commercial mondial. D'immenses progrès auront été réalisés s'agissant de l'intelligence artificielle forte ou singularité (capacité de raisonnement équivalente à celle du cerveau humain, mais beaucoup plus rapide et avec des aptitudes bien plus importantes).
• La transparence sera monnaie courante.
• D'après les renseignements disponibles, les détaillants en ligne disposent aujourd'hui de 30 000 données sur chaque consommateur en ligne.
• À l'avenir, avec l'utilisation de l'intelligence artificielle, la quantité de données disponibles sur les mesures gouvernementales sera considérablement plus importante.
• Les mesures commerciales seront instantanément connues de tous et seront consignées par l'OMC, sans que les Membres aient besoin de présenter des notifications.
• Les propositions de modification des droits de douane nationaux et autres mesures affectant les échanges seront évaluées par l'IA à l'état de projet, s'agissant à la fois de leur impact et de leur compatibilité avec les obligations de l'OMC.
• Toute proposition de mesure nationale sera examinée au préalable, et un droit immédiat à une compensation commerciale définie existera dès lors que l'IA aura identifié une violation des accords (soumis à de rares appels).
• Élaboration des règles
• Les négociations commerciales bénéficieront des analyses fournies par l'IA, mais au final les jugements humains détermineront ce qui est faisable et souhaitable sur les plans politique et économique.⁽⁵⁾ Les négociations commerciales seront toujours un processus politique, au niveau national et international. L'IA ne pourra jamais imposer des obligations aux Membres. Comme toujours, une décision souveraine de chaque Membre sera requise.
• Les décisions continueront d'être prises par consensus, mais il sera entendu par tous que le consensus ne signifie pas l'unanimité.
• L'adoption de nouveaux accords nécessitera un soutien solide d'un nombre suffisant de Membres et le consentement des autres, pour que les nouveaux accords intègrent l'acquis de l'OMC.
• En 2050, la plupart des pays en développement auront considérablement progressé, et l'attention sera concentrée sur les pays les moins avancés restants.
• Le développement économique sera stimulé par des programmes d'assistance adaptés proposés par des applications d'IA.
• Les exemples de réussites passées serviront de modèle, telle l'assistance mondiale fournie entre 2020 et 2025 au groupe "Coton-4" (Bénin, Burkina Faso, Mali et Tchad), un programme conçu pour améliorer les revenus tirés des produits dérivés du coton, limiter les subventions nationales accordées aux fournisseurs concurrents et accroître l'accès aux marchés.
• L'IA aura examiné tous les cas de protection des industries naissantes et en aura planifié les résultats, à l'instar d'AlphaGo⁽⁶⁾, y compris les conséquences de l'application de la protection, le point de savoir si les autres pays protégeraient également leurs industries, la probabilité qu'une industrie protégée devienne compétitive sur le plan international, les coûts supportés par les concurrents étrangers et les consommateurs nationaux, etc.⁽⁷⁾
• Les propositions de règlement des différends seront identifiées en une fraction de seconde.
• Le différend de 15 ans entre Boeing et Airbus sera utilisé comme affaire-type pour tester les nouvelles capacités de calcul, de la même façon que le jeu de go a été utilisé récemment.
• Les résultats déterminés par l'IA dans des cas de règlement des différends pourront faire l'objet d'appels, mais une lourde charge de la preuve sera exigée afin d'éviter qu'un Membre perdant une affaire soit contraint par le résultat proposé par l'IA.
• L'établissement d'un système automatisé de règlement des différends nécessitera d'intenses négociations s'agissant des hypothèses (algorithmes) à intégrer dans les programmes pertinents. Les négociations porteront sur les facteurs à prendre en compte et les méthodes d'analyse à utiliser.
• Si plus d'un résultat est légalement possible, outre les critères à appliquer, on examinera l'option la plus appropriée pour le système commercial.
• Pour garantir la viabilité du système de règlement des différends, les Membres s'engageant dans un processus d'examen devront jouer un rôle actif. Les Membres détermineront le règlement d'une question, par exemple, lorsqu'il est allégué que la règle à appliquer n'est pas justifiée au regard des circonstances, ou que le résultat est inapproprié d'un point de vue systémique. L'OMC du futur aura une capacité à légiférer, sur laquelle elle s'appuiera.
• Les préférences des consommateurs joueront un rôle bien plus important dans la détermination des flux d'échanges.
• On peut citer un exemple de 2019, lorsque Greta Thunberg, qui faisait l'école buissonnière pour militer en faveur de l'écologie, a fondé un mouvement étudiant puissant.⁽⁸⁾
• Tous les biens et services favorisant l'environnement bénéficieront d'une franchise de droits.
• Les stocks de poissons auront été reconstitués grâce aux restrictions des subventions à la pêche et l'accord sur les subventions à la pêche aura permis de réduire considérablement les activités de pêche illicite, non déclarée et non réglementée.
• Les subventions aux carburants fossiles auront été supprimées.
• Le soutien interne à l'agriculture sera fortement réduit, aussi bien à cause des contraintes budgétaires que des limites négociées, mais également parce que l'augmentation de la demande mondiale entraînera une diminution des demandes de protection et de subventionnement.
• Des limites seront fixées pour réglementer l'octroi de subventions internes à l'industrie.
• Il y aura eu une grande convergence des systèmes économiques nationaux qui aura fait disparaître une source majeure de conflits passés.
• Les aspects liés au commerce de la politique de la concurrence seront visés par les règles de l'OMC.
• L'introduction de nouvelles technologies comme l'IA aura continué d'entraîner d'importantes destructions d'emplois, mais la réaction négative à l'égard de la mondialisation aura disparu en même temps que la génération la plus préoccupée par ce sujet.
• Les sphères d'influence commerciale se seront évaporées, de la même façon que les préférences impériales de la Grande-Bretagne des années 1930 sont devenues un artefact historique.
• L'histoire du siècle dernier et des deux premières décennies du siècle présent est celle de la lutte contre les discriminations. Les pays commerçants seront généralement arrivés à la conclusion que la solution inégalitaire et peu efficace des ACR et des ALE n'est plus un choix rationnel car des progrès peuvent être accomplis sur un front plus large.
• Les accords de "libre-échange" bilatéraux longue distance auront été supprimés des années plus tôt; en effet, le respect des règles d'origine ne méritait pas l'effort fourni par les acteurs du commerce et la discrimination inhérente à ces accords avait finalement été considérée nocive par les tierces parties.
• La véritable intégration régionale, engagée avec la formation et l'élargissement de l'Union européenne, l'ALENA, et stimulée par le succès de l'Accord de libre-échange continental africain, aura entraîné une plus grande libéralisation des échanges au niveau régional. Les aspects commerciaux auront été largement intégrés au système commercial multilatéral.
• L'approfondissement de l'intégration, au travers des marchés uniques et de certains domaines de coordination, comme la définition conjointe de normes ou l'établissement de critères communs pour certains services, aura encore un rôle à jouer.
• Un ordre mondial, le système commercial multilatéral, deviendra universel et remplacera les autres arrangements (autres que les accords encourageant l'intégration régionale) car, pour la plupart des hauts fonctionnaires du commerce, l'efficacité selon David Ricardo est le principe directeur le plus important. Les forces centripètes se révéleront plus fortes que les forces centrifuges.
• L'OMC sera l'enceinte mondiale pour les négociations commerciales, l'instance mondiale de règlement des différends commerciaux et la première source de connaissances, données et analyses sur le commerce international, lesquelles seront aisément accessibles à tous.
• Pour traiter l'immense quantité de données disponibles, aider les Membres à envisager des solutions alternatives, fournir des analyses aux Membres et au public, et favoriser le respect des obligations, l'OMC du futur devra disposer d'un secrétariat fonctionnant davantage comme ceux de ses organisations internationales sœurs, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale.

Le système commercial mondial en 2020

Nous pouvons tenter d'imaginer l'avenir, mais nous vivons dans le présent.⁽⁹⁾ Pour atterrir là où nous le souhaitons en 2050, il nous faut relever les défis actuels, dont les sept cités ci-après sont les plus importants:

1. Les conflits entre les nations. (La guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine a été suivie d'une flambée d'hostilités commerciales entre le Japon et la Corée). Malheureusement, les accords internationaux ne peuvent empêcher l'éclatement de guerres, quelle que soit leur nature,  y compris commerciale. Les questions en jeu devront être réglées par les parties intéressées. Cela ne signifie pas que le système commercial multilatéral n'est pas pertinent. La résolution des conflits peut être encouragée par le système commercial et peut aboutir à des améliorations de ce même système.
2. La dénonciation d'accords internationaux n'est plus un fait rare. Cela accroît l'incertitude dans bien des domaines des relations internationales, y compris les relations commerciales. Outre des ajustements au système, il faudra se remettre à respecter le principe pacta sunt servanda (les traités internationaux devraient être soutenus par tous les signataires).
3. L'absence d'un processus d'appel dans le système de règlement des différends de l'OMC peut entraîner une augmentation des mesures de rétorsion et de contre-rétorsion. Il existe un consensus grandissant en faveur d'améliorations du système encourageant un mouvement vers la sortie de l'impasse actuelle. En attendant, des méthodes pragmatiques permettent de corriger le système avec des arrangements de substitution. La solution par défaut sera plus probablement le pragmatisme que le chaos.
4. L'efficacité de la plupart des systèmes juridiques repose davantage sur la retenue que sur la coercition. La tendance à la retenue peut s'amenuiser, les violations peuvent s'accumuler, et une avulsion (à la manière d'une falaise s'effondrant dans la mer) peut se produire.⁽¹⁰⁾ Tout système international s'appuie principalement sur la confiance. La confiance peut aussi être retrouvée. Il faut qu'il y ait une série d'expériences positives dans les relations commerciales, des exemples de coopération, des petits accords menant à des accords plus importants. Si l'équilibre des principales relations commerciales bilatérales est rétabli, même de façon provisoire, la confiance peut être retrouvée même là où il existe des conflits aujourd'hui.

• Une interprétation libérale des droits conférés par les Accords de l'OMC s'agissant de l'imposition de mesures et de contre-mesures "dans les règles" peut devenir plus répandue. Le résultat est un nouvel équilibre de concessions commerciales, mais à un niveau plus restrictif. À l'aide d'accords internationaux appropriés, ce type de droits de douane peut être supprimé.

5. Le moratoire relatif à l'imposition de droits de douane sur les transmissions électroniques, adopté en 1998 et renouvelé tous les deux ans depuis cette date, risque d'expirer en décembre de cette année. Le fait d'indiquer à tous les Membres de l'OMC qu'ils sont désormais libres d'imposer des droits de douane sur les transactions électroniques (lorsque leurs autres obligations au titre d'accords commerciaux le permettent) pourrait être à l'origine de bien des troubles et de potentiels maux.
6. L'investissement dans le bien commun. Le pays qui était l'un des principaux garants et fondateurs du système commercial multilatéral est devenu l'un de ses plus virulents détracteurs. Le point positif est que l'on procède en ce moment à un réexamen de différents aspects du système, au nom de la réforme, ce qui est une démarche saine. Pour que le système fonctionne, il doit y avoir une contribution positive nette de tous les Membres. Pour les Membres les moins avancés, cela peut prendre la forme d'idées constructives sur la meilleure façon de satisfaire leurs besoins de développement.

Il est certain que ces risques sont sérieux, mais ils peuvent être réduits, gérés, puis surmontés. Rares sont ceux qui ignorent la gravité de la situation. Cependant, on peut soit désespérer de parvenir à préserver et améliorer le système commercial multilatéral soit répondre par un programme d'action. Les Membres de l'OMC montrent un intérêt clair pour la préservation et l'amélioration du système commercial multilatéral.

Le système est mis à l'épreuve et continuera de l'être, mais il résistera, car il y va des intérêts des Membres et de l'intérêt plus large de tous les participants au commerce mondial.

De fait, à l'OMC des progrès sont réalisés sur plusieurs fronts. Dans les neuf mois qui nous séparent de la prochaine Conférence ministérielle de l'OMC (douzième Conférence ministérielle), qui se tiendra en juin 2020 à Nour-Sultan (Kazakhstan), les travaux des comités de l'OMC connaîtront des avancées durables, par exemple sur les normes de produit, les normes sanitaires et phytosanitaires, les différends en cours de règlement, et les groupes de travail des accessions, parmi un large éventail d'activités.

Des percées peuvent être accomplies, par exemple un accord potentiel pour restreindre les subventions à la pêche et la possible conclusion des accords plurilatéraux ouverts sur le commerce électronique et la facilitation de l'investissement. Les neuf prochains mois pourraient rappeler l'année 1979, lorsque de nouveaux accords (marchés publics, évaluation en douane et normes de produit) furent ajoutés aux règles existantes. Par ailleurs, l'OMC pourrait se rapprocher encore davantage de la participation universelle, puisque cinq pays sont susceptibles d'accéder à l'Organisation pendant, avant ou peu après la Conférence ministérielle de juin 2020.

Conclusion — Le chemin vers l'avenir.

Le système commercial multilatéral est essentiel à la santé de l'économie mondiale. Les règles et processus de l'OMC soutiennent le bien-être économique de toutes les nations commerçantes.

Les institutions qui échouent à s'adapter ne survivent pas. Cette vérité darwinienne s'applique aussi fortement aux organisations internationales qu'aux différentes espèces.

Les structures doivent être conçues avant tout pour servir les objectifs de leurs utilisateurs, et non une expression artistique de l'architecte.⁽¹¹⁾ Cela est particulièrement vrai pour l'architecture du commerce international. Le pragmatisme et l'utilité dicteront les résultats. La fonction dictera la forme. Comme le montrent clairement les considérations que j'ai listées, je pense que l'OMC existera en 2050, dans une version améliorée.

Les principaux attributs du système resteront l'inclusion, la composition universelle, la force exécutoire des obligations, avec une portée accrue pour couvrir le commerce international au fur et à mesure de son évolution. Le système commercial mondial sera plus efficace sur tous les aspects des besoins mondiaux, en particulier le développement économique. L'objectif ultime du système sera la convergence, et pas simplement la coexistence.

Pour ceux qui prennent actuellement part aux activités de l'OMC, en particulier les délégations accréditées auprès de l'Organisation, la mission est d'accomplir, à court terme autant que faire se peut, des progrès pour concrétiser leur vision de l'OMC en 2050, à savoir l'amélioration de l'efficacité des éléments constitutifs de l'Organisation – élaboration de règles, règlement des différends et suivi et analyse.

 

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Footnotes

1. https://www.forbes.com/sites/niallmccarthy/2017/06/22/the-worlds-most-populous-nations-in-2050-infographic/#1e182d8139f6. Retour au texte
2. Dans son excellent ouvrage sur la politique commerciale des États-Unis, Craig VanGrasstek énonce cette proposition.  Trade and American Leadership, Cambridge University Press, 2019. Retour au texte
3. https://www.nytimes.com/2019/08/09/opinion/climate-change-food-report.html?action=click&module=Opinion&pgtype=Homepage.  Retour au texte
4. https://thefutureoftransportconference.com. Retour au texte
5. Pierre Wack, responsable de la stratégie de Shell Oil, est célèbre pour son arbre décisionnel qui a permis de prévoir les deux crises pétrolières des années 1970. L'IA met ce don au service à la fois de la négociation et du règlement des différends. Elle s'appuie sur l'expérience humaine et est complétée par l'utilisation du théorème de Bayes sur l'application de probabilités à des questions multiples, différentes mais liées, pour déterminer des résultats probables. Retour au texte
6. https://en.wikipedia.org/wiki/AlphaGo. Retour au texte
7. Les avantages et coûts de la protection des industries naissantes seront prévus grâce à l'IA, comme dans une partie de jeu de go ou d'échecs. Si l'industrie nationale des stylos est protégée, les stylos coûteront plus chers que si ce n'était pas le cas. Les écoles élémentaires pourraient en commander moins, ou abaisser le salaire des enseignants, ou acheter moins de ballons de football. La protection a un coût. Et, ce qui est pire pour la société, elle fait augmenter les coûts de l'éducation de base. Cela serait comme imposer des droits d'importation sur des flux transfrontières de données dont nous avons besoin, ce qui reviendrait à taxer les outils du développement économique. Maintenant, imaginons qu'en raison de la protection de l'industrie des stylos, les fabricants de cahiers, les producteurs de ballons de football, les fabricants de sac à dos ou de vêtements, et bien d'autres acteurs de l'économie demandent une "aide/protection" similaire. Brusquement, cela devient beaucoup plus cher et les coûts s'additionnent, et en définitive il reste très peu de ressources à consacrer aux "autres choses". Et, lorsqu'elles bénéficient d'une protection, les entreprises deviennent un peu paresseuses: souvent, elles ne cherchent pas à innover sur les processus de production ou les produits, mais elles dépensent ensuite des sommes importantes pour conserver leur position privilégiée sur le marché. Ces deux derniers points viennent s'ajouter aux critiques principales et très légitimes de la protection et de la notion d'industrie naissante. Bien sûr, certaines interventions fonctionneront, mais elles impliqueront généralement des producteurs nationaux qui bénéficient d'une protection nationale provisoire contre la concurrence, et obtiennent ensuite de bons résultats sur les marchés mondiaux. À ce stade, la réussite de la politique industrielle nécessite que les autres pays maintiennent leurs marchés ouverts (le succès est difficile si les concurrents étrangers sont eux aussi protégés). Je remercie Bob Koopman, économiste en chef de l'OMC, pour cet exemple. Retour au texte
8. https://edition.cnn.com/2019/03/14/world/global-climate-strike-teenagers-school-walkout-greta-thunberg-intl/index.html. Retour au texte
9. Écriteau vu dans la bibliothèque de l'école St. Paul à Christchurch (Nouvelle-Zélande):  "Si vous êtes intéressés par un voyage dans le temps, rendez-vous ici jeudi dernier à 20 heures". Retour au texte
10. Séparation subite d'une parcelle d'un terrain et rattachement de cette parcelle à un autre terrain, en particulier à cause d'une inondation ou de la modification du cours d'un fleuve Retour au texte
11. Cette opinion a été présentée en des termes très forts par le défunt mari de ma sœur, Martin Bloom, dont les idées sont rassemblées dans son livre, Accommodating Life: An Architect's View, disponible sur Amazon.com. Retour au texte