Je remercie le Ministère français des finances, en sa qualité de président du G‑7, d'avoir convoqué cette réunion aujourd'hui et d'avoir invité l'OMC à y participer.

La création d'un système commercial multilatéral est une réalisation remarquable, un jalon de la coopération entre les nations commerçantes sans précédent dans l'histoire du monde. C'est une composante essentielle de l'ordre économique international libéral. À Bretton Woods, il y a 75 ans, ce n'était guère plus qu'une lueur dans les yeux des participants. Le système commercial multilatéral n'est devenu réalité qu'un peu plus tard.

Le système reposait sur le principe que des marchés ouverts contribuent de manière substantielle au maintien d'une paix durable. Cette vision a été exposée par Woodrow Wilson à Versailles en 1919. Bien que son plan ait été adopté formellement à la Conférence de paix, il n'a jamais été mis en œuvre.

Après la dépression économique et le début d'une autre guerre mondiale, l'égalité d'accès aux marchés a été inscrite comme un objectif clé de Franklin Roosevelt et Winston Churchill dans leur Charte atlantique. C'était un élément central de leur plan pour façonner la paix qui allait suivre cette guerre. Leur concept a été reconnu dans la Charte de La Havane de 1948 pour l'Organisation internationale du commerce, liant le commerce à la cause de la paix. Les tous premiers mots de cette charte pour le commerce mondial l'affirment:

"Reconnaissant que les Nations Unies sont résolues à créer les conditions de stabilité et de bien-être qui sont nécessaires pour assurer des relations pacifiques et amicales entre les nations, …"

La vision selon laquelle là où il y a du commerce, il y a plus de probabilités de vivre en paix est bien vivante aujourd'hui. Les représentants des pays qui ont récemment accédé à l'OMC – l'Afghanistan et le Libéria – et de ceux qui aspirent à y entrer, en témoignent avec éloquence. Ils voient un lien fort entre l'amélioration des conditions économiques de leurs peuples et la paix. Parmi les pays en passe d'accéder à l'OMC, 13 sur 22 sont considérés comme fragiles ou touchés par un conflit. Cette liste comprend la Bosnie-Herzégovine, la Somalie, le Soudan, le Soudan du Sud, l'Irak, l'Éthiopie et le Timor‑Leste. Il y a onze jours, l'Ambassadeur du Soudan a déclaré lors d'une réunion à l'OMC qu'avec le rétablissement de l'ordre civil la veille même, le Soudan était prêt à reprendre ses efforts pour accéder à l'OMC.

Ces pays fragiles et touchés par des conflits considèrent l'accession à l'OMC comme un moyen de bâtir et de transformer leur économie, de créer un cadre commercial et politique crédible grâce à des réformes compatibles avec les règles de l'OMC pour le redressement et le développement après le conflit, la construction de l'État et la promotion de la paix. Leurs aspirations sont un rappel puissant et actuel des conditions qui ont conduit à la création du système commercial multilatéral.

À la différence de ses sœurs aînées, le système commercial n'est pas dans un lieu idyllique et sylvestre comme Bretton Woods. L'organisation envisagée pour le commerce à Bretton Woods qui a émergé après La Havane n'est pas devenue réalité, car les États‑Unis n'ont pas pu la ratifier.⁽¹⁾ Malgré ce début peu prometteur, des fonctionnaires pragmatiques de 23 pays ont sauvé un code de règles importantes pour le commerce international, sans toutefois parvenir à créer un instrument officiel pour leur administration. Il s'agissait du contrat multilatéral connu sous le nom d'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT).

Le système commercial multilatéral tel que nous le connaissons aujourd'hui n'a vu le jour qu'un demi‑siècle plus tard. C'est le résultat cumulé d'un processus long et laborieux, qui a nécessité huit cycles successifs de négociations sur une période de sept décennies, avec une participation toujours plus grande, chacun d'eux ayant éliminé des barrières commerciales à la frontière, et finalement à l'intérieur des frontières nationales.⁽²⁾,⁽³⁾ L'accord sur la création du cadre institutionnelle, l'Organisation mondiale du commerce (OMC), s'est fait seulement à la conclusion des négociations du Cycle d'Uruguay (1986-1993).

La pertinence actuelle de l'OMC forte de 164 Membres pour l'économie mondiale est démontrée par le fait qu'aujourd'hui, la majeure partie du commerce mondial se fait conformément aux règles de l'OMC:

• Elle prévoit que les produits et services des Membres ne feront l'objet d'aucune discrimination.
• Elle fixe les droits maximums qui peuvent appliqués aux marchandises importées.
• Elle interdit généralement l'utilisation de contingents d'importation et prévoit un accès important aux marchés pour le commerce international des services.
• Elle interdit l'imposition de taxes discriminatoires sur les biens des Membres une fois qu'ils entrent dans un autre pays.
• Elle exige que les normes relatives aux produits soient transparentes et ne soient pas utilisées comme une protection déguisée.

Les règles multilatérales constituent la base sur laquelle tous les accords bilatéraux et régionaux sont conclus. C'est ce qu'a démontré tout récemment le lancement, il y a neuf jours à Niamey, au Niger, de l'Accord de libre‑échange continental africain (AfCFTA), un accord historique entre les 55 pays d'Afrique, qui n'aurait pu être conclu sous sa forme actuelle sans être soutenu par le système commercial multilatéral.

Et surtout, l'OMC continue de fournir un moyen de régler les différends par des groupes spéciaux composés de personnes indépendantes ayant une expérience dans le domaine du commerce.

Il y a beaucoup plus: une myriade d'autres activités sont en cours à l'OMC. Les Membres échangent leurs projets de normes pour recueillir les commentaires les uns des autres; ils soutiennent le renforcement de la capacité des pays en développement à satisfaire aux normes internationales de sécurité sanitaire des aliments; et ils s'attachent de plus en plus à permettre aux femmes et aux petites entreprises de bénéficier d'une participation accrue au commerce international.

En grande partie grâce à ce cadre multilatéral pour les échanges internationaux, le commerce mondial et le PIB mondial ont tous deux triplé par rapport à leur niveau d'il y a 24 ans lorsque l'OMC a été fondée, et depuis l'entrée en vigueur du système le volume des échanges s'est multiplié par 40 environ.

Cela dit, le système est actuellement confronté à un certain nombre de défis importants:

• le mécontentement populaire découlant de l'inégalité des revenus, les bouleversements dus à l'évolution technologique et la mondialisation sapent l'appui politique interne nécessaire à la poursuite de la libéralisation du commerce;
• il existe des différences majeures entre les Membres en ce qui concerne l'expansion du champ d'application des règles du système, la forme du règlement des différents et la meilleure façon de soutenir le développement économique; et
• si le système s'est exceptionnellement bien comporté pendant la crise financière de 2008 et les années qui ont suivi, faisant barrage contre le protectionnisme, cette même année la dernière tentative de conclure un important cycle de négociations sur de multiples sujets, le Programme de Doha pour le développement, a échoué et n'a pu être relancé, ni remplacé d'un commun accord.

Dans ce contexte, les difficultés rencontrées se sont transformées en crise. Les causes immédiates étaient:

• L'existence d'une guerre commerciale manifeste entre les deux plus grands pays commerçants.
• La fréquence croissante avec laquelle les accords internationaux étaient mis de côté.
• La possible disparition en décembre de cette année de l'Organe d'appel de l'OMC tel qu'il est actuellement constitué.
• L'imposition de tarifs douaniers accrus au nom des droits accordés en vertu des dispositions de sécurité nationale et de sauvegarde de l'OMC, avec la possibilité que les mesures s'étendent à d'autres secteurs de produits.
• Le risque que le moratoire appliqué depuis 21 ans sur l'imposition de droits de douane sur les transmissions électroniques ne soit pas renouvelé.
• Le fait que les Membres de l'OMC ont préféré négocier des accords commerciaux bilatéraux et régionaux plutôt que progresser sur la voie des accords multilatéraux.
• L'incompréhension généralisé de ce qu'est et de ce que fait l'OMC.

La pertinence de l'OMC est remise en question comme jamais auparavant. Après avoir été considérée comme acquise, l'organisation n'ayant plus été au centre de l'attention du public pendant plus d'une décennie, elle fait maintenant l'objet d'une attention et d'une préoccupation généralisées.

La réponse

Une période de crise peut créer des opportunités:

• La réforme de l'OMC a été demandée dans les deux derniers communiqués du G‑20.
• Bien qu'aucun accord international ne puisse jamais constituer une garantie contre la guerre entre deux de ses parties, dans le règlement des différends, si pour parvenir à un modus vivendi, les deux parties conviennent de règles qui pourraient être d'application générale, elles peuvent les proposer pour adoption par l'ensemble des Membres de l'OMC. Cela pourrait grandement bénéficier au système commercial international, et c'est un résultat qui ne devrait pas être exclu.
• Alors que la crise appelle à nouveau l'attention sur l'importance du système commercial multilatéral, les effets du considérable sous‑investissement dans sa santé constaté ces dix dernières années peuvent être surmontés. Ceux qui participent au commerce, ceux qui en pâtissent et les Membres de l'OMC doivent accorder plus d'attention à cette question. Cela commerce à se produire maintenant.
• L'incertitude quant à l'avenir de l'Organe d'appel a amené les Membres à examiner attentivement divers aspects du système de règlement des différends de l'OMC. La réitération de l'engagement en faveur d'un processus d'appel serait un résultat logique de tout effort de réforme. La réponse la plus appropriée n'est peut‑être pas immédiate, mais elle est devenue plus probable. En attendant, au final, les Membres trouveront probablement des moyens de régler leurs différends par l'intermédiaire de l'OMC.
• Les droits de douane additionnels, même s'ils sont assurément mal accueillis par les autres Membres de l'OMC, peuvent faire partie d'une option conduisant à un système commercial amélioré. L'imposition par les États-Unis d'une surtaxe à l'importation de 10% en 1971 avait entraîné le processus de réforme du système monétaire international, depuis l'abolition du rattachement du dollar à l'or jusqu'à l'adoption d'un système de taux de change flottants peu de temps après. Dans les années 1980, l'unilatéralisme américain fut, de l'avis du Directeur général du GATT de l'époque, nécessaire à la création de l'OMC. Il n'y a aucune garantie que de vastes réformes pour l'amélioration de l'OMC seront adoptées, mais elles ne seraient pas sérieusement envisagées sans le contexte actuel empreint d'un sentiment de crise.
• La menace de disparition du moratoire sur l'imposition de droits de douane sur les transmissions électroniques est grave, mais elle devrait conduire les Membres engagés dans l'Initiative conjointe sur le commerce électronique à redoubler d'efforts pour qu'elle aboutisse à une conclusion positive.
• La prolifération d'accords commerciaux bilatéraux et régionaux peut vider les efforts multilatéraux de leur énergie et nuire à une approche mondiale au lieu de la renforcer. Mais une intégration économique régionale plus poussée en Amérique du Nord, en Europe et maintenant potentiellement en Afrique, par exemple, peut contribuer au bien-être économique mondial. En outre, les accords bilatéraux et régionaux peuvent conduire à des améliorations du système commercial multilatéral en indiquant la voie à suivre. Les discussions et les négociations naissantes au sein de l'OMC concernant le commerce électronique ont donné lieu à un examen approfondi des dispositions pertinentes déjà contenues dans les accords bilatéraux et régionaux. Ces dispositions visent à trouver des solutions aux mêmes problèmes que ceux auxquels sont confrontés les négociateurs dans le cadre de l'OMC.

Il est important de souligner qu'il est difficile de faire comprendre plus largement aux personnes affectées par le commerce que le système commercial multilatéral œuvre en faveur de leurs intérêts, et non pas contre eux. L'objectif premier des règles actuelles de l'OMC et de celles qui sont envisagées pour l'avenir est d'assurer l'équité –

• l'équité par l'interdiction de la discrimination fondée sur le pays d'origine des biens et des services;
• l'équité par l'inclusivité;
• en cherchant à faciliter la participation des petites entreprises aux avantages du commerce international;
• l'équité par la promotion d'une participation accrue des femmes au commerce; et
• l'équité par le renforcement des capacités dans les pays les moins avancés et les autres pays en développement afin qu'ils puissent tirer profit du commerce.

Dans l'histoire de l'humanité, il y a des moments de changements, des moments charnière, lorsqu'on passe de quelque chose qui était à quelque chose qui sera. Nous marquons le souvenir de ces périodes de changement, comme l'ont fait de nombreux pays ici en France avec le récent 75ème anniversaire du débarquement de Normandie et aujourd'hui avec le 75ème anniversaire des Accords de Bretton Woods.

En ce qui concerne le système commercial multilatéral, nous pouvons distinguer trois périodes de changement: la première, dans les années 1940, a été une période de vision qui a mené à la création du système. La deuxième, dans les années 1990, a été la création de l'OMC en tant qu'institution chargée d'administrer un ensemble d'accords actualisé. La troisième est la période actuelle de réforme potentielle qui a débuté à la onzième Conférence ministérielle de l'OMC à Buenos Aires en décembre 2017. À cette conférence:

• Les États-Unis, garant historique du système commercial multilatéral, ont souligné l'importance essentielle de l'OMC et ont appelé à des réformes concernant le règlement des différends et les négociations à l'OMC, la délimitation du statut de pays en développement, et la nécessité pour les pays d'honorer leurs obligations de transparence. Tous ces éléments, bien qu'ils n'aient pas été unanimement acclamés, ont suscité réflexion et débat.
• Des pays Membres représentant les trois quarts ou plus du PIB mondial ont entamé des discussions ouvertes à tous sur le commerce électronique, la facilitation de l'investissement, la réglementation intérieure des services et l'amélioration du système pour que les petites et moyennes entreprises et les femmes tirent parti du commerce.
• Et trois Membres – l'Union européenne, les États-Unis et le Japon – ont déclaré qu'ils travailleraient ensemble sur de nouvelles disciplines proposées lorsqu'ils estimaient que les règles étaient inadéquates, notamment en ce qui concerne la transparence, les subventions à l'industrie, la création de capacités excédentaires, les activités commerciales des entreprises publiques, et le transfert forcé de technologie.

Depuis la Conférence ministérielle de Buenos Aires, de nombreuses propositions de réforme ont été présentées par divers Membres de l'OMC.

Bien qu'il y ait certainement des différences entre les Membres quant à l'orientation que ces efforts devraient faire prendre à l'Organisation, un sentiment de crise a suscité un regain de mobilisation pour améliorer le fonctionnement de l'OMC. Une occasion de changement par le biais de la réforme a été créée et ne doit pas être gâchée. Pour réussir, le processus de réforme exige un leadership et une vision comme au moment de la fondation du système commercial multilatéral; il exige le respect des obligations actuelles; et il exige le rétablissement de la légitimité aux yeux de tous d'un processus de règlement des différends amélioré. Il devrait en résulter une organisation plus efficace à tous égards, pour le bénéfice de tous les Membres, et la création d'un système commercial multilatéral actualisé et renforcé.

Un but commun doit être redécouvert. Les dirigeants doivent faire un pas en avant. L'ouverture du commerce en vertu de règles mondiales convenues est un élément essentiel pour un ordre économique international revitalisé qui peut continuer à offrir les avantages que ses fondateurs ont envisagés.

Prédire l'avenir

Pour prédire l'avenir, on se base sur les probabilités et les lois naturelles. Pour évaluer les probabilités, on utilise l'arbre décisionnel – à chaque bifurcation de la route, on choisit le chemin le plus susceptible d'être emprunté. À terme, les décisions prises seront pondérées en faveur de la croissance économique plutôt que de la stagnation, de la coopération plutôt que de la confrontation. Quant aux lois naturelles, je crois en la physique ricardienne. Le commerce a lieu parce qu'il est dicté par les besoins et les préférences des consommateurs, ce qui exige en fin de compte que le chemin emprunté soit celui qui mène à plus de bien-être économique.

Je suis convaincu qu'en définitive il s'avèrera que le système commercial multilatéral, si malmené qu'il soit par les turbulences actuelles, est la voie à suivre. Le recours à 500 accords bilatéraux tels qu'ils existent aujourd'hui, même s'ils deviennent plus de 1 000, n'est pas un moyen raisonnable d'organiser l'économie mondiale.

Agir en solitaire (faire cavalier seul) ou deux par deux, ce qui revient à peu près au même, mène finalement à un monde plus pauvre. Le bilatéralisme n'a fonctionné pour l'arche de Noé que parce que les passagers ont pu en sortir et prendre leur place dans un monde plus vaste.

À l'avenir, je crois qu'il y aura un renouvellement du consensus en faveur d'une plus grande ouverture qui soit inclusive et mondiale. Des dirigeants dotés de la clairvoyance nécessaire viendront de l'Afrique (y compris ses pays les plus peuplés), de la Chine, de l'Union européenne (sous l'influence des Membres qui veulent aller de l'avant), de l'Inde, du Royaume-Uni (dont la présence manque et nous manque), des États-Unis, et ceux qui ont des vues similaires dans d'autres pays – indépendamment de leur taille ou de leur localisation – se joindront à eux.

Le réalisme et l'idéalisme convergeront par nécessité économique et géopolitique. L'ère du "moi avant toi", dont tout le monde pâtit, va disparaître.

Ce ne sera pas immédiat. Il est probable que des temps difficiles nous attendent. Dans un avenir proche, il est fort probable que nous nous en sortirons tant bien que mal en affrontant de fortes tensions.

Mais les leçons de Bretton Woods ne seront pas perdues, elles ne seront jamais redécouvertes et appliquées. Elles survivront et façonneront l'avenir.

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Notes de bas de page

1. La Conférence de Bretton Woods a recommandé que les gouvernements participants s'entendent pour réduire les obstacles au commerce international. La recommandation a ensuite été incorporée dans le projet d'Organisation internationale du commerce (OIC). La charte de l'OIC a été adoptée lors de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et l'emploi (tenue à la Havane, Cuba, en mars 1948), mais elle n'a pas été approuvée par le Congrès américain. Par conséquent, l'OIC n'a jamais vu le jour. L'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), moins large, a été adopté à sa place. En 1995, à la suite des négociation du GATT, appelées Cycle d'Uruguay, l'Organisation mondiale du commerce (OMC) a été créée. Les principes et accords du GATT ont été adoptés par l'OMC, qui a été chargée de les administrer et de les étendre. Retour au texte
2. Pour en arriver à la création de l'OMC, il y a eu huit cycles de négociations commerciales multilatérales. Les six premières ont abouti à des réductions tarifaires, mais au septième cycle, le Cycle de Tokyo, les obstacles non tarifaires ont également été abordés, et au huitième cycle, le Cycle d'Uruguay, des accords sur l'agriculture, la propriété intellectuelle et les services ont été ajoutés, ainsi qu'un résultat non prévu à l'origine, l'OMC elle-même. Retour au texte
3. L'Accord sur la facilitation des échanges (AFE) est entré en vigueur le 22 février 2017. Retour au texte