Il y a 14 ans, on disait qu'avec la technologie la terre deviendrait plate.⁽¹⁾ À l'époque, cela voulait dire que la mondialisation serait synonyme d'égalité des chances sur les marchés mondiaux.  Et dans une large mesure, c'est ce qu'on a pu constater, pour de nombreuses entreprises, et avec une intensité et une vitesse croissantes.  La mondialisation a accéléré la création de chaînes de valeur mondiales.  Elle a offert aux entreprises de toutes tailles la possibilité d'accéder à des marchés partout dans le monde. 

• Le commerce mondial de marchandises a plus que doublé depuis la création de l'OMC, avec un volume 2,7 fois plus important qu'en 1995. ⁽²⁾ 
• La valeur des exportations mondiales de marchandises a été multipliée par 3,8 entre 1995 et 2018, passant de 5,17 à 19,48 billions de dollars.
• Le PIB mondial est passé de 31,00 à 84,74 billions de dollars, soit 2,7 fois plus. 

Face à ces résultats, le progrès économique de l'humanité est-il presque universellement salué ? 

Et bien non.

On assiste à un rejet, dont la technologie n'est pas la principale victime.  Presque personne n'est prêt à jeter son smartphone.  Mais il y a une réaction contre les forces externes, contre la mondialisation, que l'on accuse de menacer un certain mode de vie, et plus précisément de causer la répartition inégale des avantages d'un monde plus ouvert.  Cette réaction se traduit par une vague de repli et par moins d'enthousiasme pour les échanges internationaux.  Elle s'exprime en France quand les gilets jaunes descendent dans la rue, mais elle contribue aussi à expliquer de nombreux résultats électoraux et l'adoption par plusieurs gouvernements de mesures qui témoignent d'un glissement vers le populisme et le nationalisme.  Or le discours populiste prône le rétablissment des frontières, non seulement contre la circulation des personnes mais aussi contre le commerce : il s'agit de modifier la taxation des entreprises internationales, parfois d'agir sur la politique de la concurrence, et surtout d'adopter des politiques commerciales agressives et souvent restrictives.   En dehors de l'immigration, le commerce est une cible de prédilection.  Peut-être parce que c'est un phénomène particulièrement visible qui peut sembler relativement facile à comprendre, même si ce n'est pas vraiment le cas.

Le mécontentement et le cynisme vont de pair.  Je me suis rendu récemment à Washington et je suis rentré à Genève hier, en passant par le Japon pour la réunion des Ministres de l'agriculture du G20.  On comprend bien la consternation qui règne dans la capitale des États-Unis, mais elle s'accompagne d'un cynisme contre-productif de la part de ceux qui devraient défendre sans relâche ce qui a été et peut encore être accompli par le système commercial multilatéral et à travers lui.  Les spécialistes des politiques commerciales sont au-delà de la désillusion ; ils ne proposent plus aucune orientation pour l'avenir.

Les analystes de la politique étrangère pensent désormais que l'absence de conflit entre grandes puissances depuis la deuxième guerre mondiale est une anomalie historique.  La paix en tant que situation internationale est considérée comme une aberration.  L'ordre international mené par les États-Unis et leurs alliés, tout comme les alliances elles-mêmes, semblent plus fragiles que jamais, de même que l'alliance qui le fonde.  Ce dont on parle moins, alors qu'il faudrait en parler davantage, c'est de l'existence du système commercial multilatéral, qui fait lui-même l'objet d'attaques.  Ce système est devenu une évidence, il faisait partie des meubles, mais voilà qu'on s'interroge - jusqu'à présent pas assez systématiquement - sur l'opportunité d'un réaménagement.

La complaisance doublée d'inattention est parfois une malédiction.  On dit que la mémoire est courte et qu'on ne se souvient de rien au-delà de ses grands-parents. Les témoins directs ayant disparu, une crue survenue trois générations auparavant ne dissuade pas de reconstruire sur des terrains inondables.  De même, les guerres tarifaires des années 1930 relèvent plus de la légende que de l'expérience.  Peu sont ceux que ce risque inquiète, malgré les salves échangées par les deux plus grandes nations commerçantes. 

Des questions sont posées quant à la durabilité et même aux avantages du système commercial multilatéral, et il faut y répondre.

Si on assiste à une guerre commerciale, est-ce que cela ne prouve pas que l'OMC a perdu toute pertinence ?

Et bien non. Aucun pacte international n'a jamais empêché qu'une guerre éclate quand une ou plusieurs parties avaient décidé d'ouvrir les hostilités.  Les accords internationaux ne sont clairement pas une garantie à toute épreuve contre les conflits, qu'ils soient armés ou commerciaux.

Le cynisme à l'égard de l'OMC que l'on observe dans la communauté commerciale à Washington est en partie lié aux augmentations réciproques des droits de douane entre les États-Unis et la Chine, et dans une moindre mesure à la hausse des restrictions commerciales concernant l'acier et l'aluminium et menaçant le secteur automobile.  Cela veut-il dire que le système est de moins en moins pertinent ?  Non - bien au contraire, dans la plupart des cas le commerce mondial se déroule encore dans le cadre des règles.  Et même en ce qui concerne les relations commerciales entre les États-Unis et la Chine, plusieurs différends sont en cours d'examen par des groupes spéciaux de l'OMC.  Les deux plus grandes nations commerçantes cherchent activement un nouvel équilibre, comme cela se passe à chaque fois qu'une puissance montante déstabilise l'ordre mondial établi. L'épilogue de cette histoire n'est pas écrit, et ne le sera peut-être pas avant de nombreuses années.

La pertinence de l'OMC est aussi mise en cause par le recours accru des pays à des accords commerciaux bilatéraux de préférence au système commercial multilatéral.  Le bilan est mitigé quant à la contribution à l'économie mondiale des accords bilatéraux et régionaux.  Ils peuvent permettre de tester de nouvelles idées, ce qui est utile.  Beaucoup de dispositions spécifiques figurant dans des accords bilatéraux servent à présent de modèle pour les négociations multilatérales.  C'est particulièrement vrai pour le commerce électronique. L'initiative conjointe lancée par 77 Membres de l'OMC représentant trois quarts de l'économie mondiale fait fond sur des dispositions relatives au commerce électronique qu'on retrouve dans des accords bilatéraux et régionaux.

La question se pose aussi de manière plus générale : si les pays ont de plus en plus recours à des accords bilatéraux pour régir leurs échanges commerciaux, est-ce que globalement une bonne chose pour le commerce mondial ?  Or dans une large mesure cette question n'est abordée ni par les participants par les non-participants.  Le problème est que les concessions commerciales bilatérales peuvent détourner des échanges plus qu'elles n'en génèrent. Il arrive simplement que la discrimination, la complexité et les coûts augmentent, souvent à cause de prescriptions relatives à la teneur en éléments régionaux.

Que le bilan soit neutre, positif ou négatif pour le commerce mondial, les accords bilatéraux ne pourraient pas exister sous leur forme actuelle sans le fondement que constituent les règles et procédures du système commercial multilatéral.

L'OMC est-elle impassible face à la montée du populisme, au creusement des inégalités de revenus et à la souffrance de ceux qui sont ou semblent être les oubliés de la mondialisation?

Face à cette accusation, il est tout à fait inapproprié de se contenter de répondre (même si c'est vrai) que la répartition des avantages du commerce et l'accompagnement des changements qui en découlent relèvent principalement des gouvernements nationaux.  Ces banalités n'enlèvent rien aux critiques qui visent le commerce international.  Il ne suffit pas de dire que ce n'est pas notre problème si on veut recueillir un soutien politique pour un système commercial international ouvert.  On ne suscite pas non plus un enthousiasme délirant en expliquant que l'économiste David Riccardo avait parfaitement raison.  Il faut absolument donner une réponse plus convaincante. Et la voici.

Le système commercial est un gage d'équité et de prévisibilité.  Quand vous traversez à un passage piéton, vous comptez sur un système de règles que suivent les automobilistes, et grâce auquel il est fort probable que vous parveniez à atteindre l'autre côté de la rue. Les règles du système commercial international jouent le même rôle pour les échanges mondiaux.  L'OMC donne l'assurance que la plupart des droits de douane ne seront pas soudainement relevés au-dessus des niveaux d'engagement des Membres de l'Organisation, et qu'il n'y aura pas non plus de contingents.  On lit dans les journaux qu'il y a des exceptions majeures à ce tableau rassurant, mais pour l'essentiel les échanges commerciaux s'effectuent dans le cadre des règles.  

Si vous êtes particulièrement doués pour la fabrication d'un certain produit, la conception d'une nouvelle application ingénieuse, la fourniture d'un service innovant ou très utile, si vous veillez à la qualité et à l'efficacité sur une chaîne de montage ou devant votre ordinateur, vous voulez ne pas être lésés et profiter des possibilités infinies qu'offrent les marchés mondiaux, pour que votre talent et vos efforts soient récompensés à leur juste valeur.  Et si vous êtes moins adaptables, plus âgés, et si vous ne participez pas au commerce international, vous aimeriez quand même que vos enfants et petits-enfants puissent vivre dans un monde plus juste. 

Deux grands principes fondamentaux de l'OMC permettent d'assurer cette équité : il ne peut y avoir de discrimination ni à l'entrée sur le territoire en fonction de la provenance d'un produit, ni après le dédouanement une fois que le produit est entré dans le circuit national.  Au plan humain, on comprend bien la justesse du concept "à travail égal, salaire égal".  Et bien pour les commerçants, l'égalité des chances pour vendre un produit sur n'importe quel marché, quelle que soit sa provenance, est un droit fondamental garanti par l'OMC et applicable dans les 164 pays Membres.

Il y a ensuite des règles plus spécifiques.  Les normes discriminatoires réduisent les échanges bien plus efficacement que les droits de douane, mais grâce aux règles de l'OMC il est relativement rare que des normes soient imposées principalement à des fins de protection.

Garantir l’équité et des règles appropriées pour la concurrence internationale, voilà l’objectif central de l’OMC.  Et il est absolument essentiel que ce soit pour les agriculteurs aujourd'hui et demain, pour les industriels ou encore pour les informaticiens.  David Riccardo avait raison.  Le commerce tire les économies mondiales vers le haut, mais c'est bien trop ésotérique pour justifier l'existence du système commercial à un public de non-spécialistes.  Les partisans du système commercial multilatéral font ce qu'il faut mais ne savent pas expliquer au grand public pourquoi l'OMC existe.  Pourtant, l'équité est une notion bien compréhensible, que l'on peut illustrer par d'innombrables exemples en montrant comment elle est garantie par les règles du système commercial multilatéral.

L'OMC est-elle adaptée à son objet ? 

Sans divergence apparente, les pays du G20 se sont réunis le 1er décembre dernier et ont affirmé que le système commercial devait être réformé.  Les dirigeants du G20, n'ayant pas donné d'orientation quant aux réformes en question, nous ont laissé le soin d'apporter des réponses : à nous tous, fonctionnaires en charge du commerce, personnel du Secrétariat de l'OMC, universitaires, représentants d'organisations non gouvernementales, et bien entendu entrepreneurs.  Il y a des années, le célèbre consultant Peter Drucker⁽³⁾ a dit que la responsabilité incombait aux chefs d'entreprises de façonner leur environnement concurrentiel.   Il ne parlait pas de modifier les goûts des consommateurs.  Il voulait dire que les cadres supérieurs doivent, pour augmenter les chances de succès de leurs entreprises, participer à l'élaboration des politiques publiques qui les affectent.  Tous les sujets abordés ici — fiscalité, politique de la concurrence, commerce et investissement — ont de fortes répercussions sur les entreprises à l'échelle internationale.   

Alors que l'économie mondiale connaît une autre révolution sous l'impulsion de l'intelligence artificielle, du "Big Data" et de nouvelles technologies de tout acabit, il faut actualiser les règles du commerce international et examiner de près les mécanismes existants de l'OMC afin de garantir qu’ils soient suffisants pour faire face aux nouveaux défis.  La technologie progresse rapidement, contrairement à l'amélioration des mécanismes institutionnels.

Les Membres examinent si les Comités existants de l'OMC, qui effectuent la plupart des travaux de l'Organisation, fonctionnent bien ou si des changements sont nécessaires.  Dans certains domaines, de l'avis général l'administration est efficace : c'est le cas en particulier des normes, pour les produits manufacturés comme pour la sécurité sanitaire des produits alimentaires.  Il faut passer en revue tous les domaines pour déterminer si les travaux répondent aux attentes des Membres, et si objectivement le système commercial est administré comme il le mérite.  À mesure que la technologie évolue, il est de la responsabilité du Secrétariat de l'OMC d'utiliser les outils des technologies de l'information les plus modernes pour servir les Membres et le public.  Nous commençons tout juste à essayer de mieux comprendre comment l'intelligence artificielle et les mégadonnées peuvent être mises à profit pour cette cause.  Nous sommes en pleine mutation, et il faudra poursuivre constamment nos efforts d'adaptation. 

Nous avons vu que 77 Membres représentant trois quarts de l'économie mondiale s'étaient engagés à examiner des règles sur le commerce électronique.  Pour cette initiative conjointe, comme pour celle qui concerne l'investissement au service du développement, les travaux avancent vers l'élaboration d'un texte.  Les efforts concernant le commerce électronique ont pris une importance croissante car le moratoire sur les droits de douane visant les transmissions électroniques, qui est renouvelé tous les deux ans, pourrait finalement venir à expiration au mois de décembre.  On ne sait pas quelles seraient les conséquences pour le commerce, mais elles pourraient être extrêmement négatives.  Les données traversent les frontières, avec les services comptables, les rapports de consultant, les inventaires, les résultats de la recherche-développement, la musique, les films, l'assistance technique — en bref, toute l'information qui permet à l'économie mondiale moderne de fonctionner.  Toutes ces transmissions internationales pourraient-elles être soumises après décembre 2019 à des droits de douane dont le montant serait laissé au bon vouloir des gouvernements ?  Évidemment pas, car d'autres engagements commerciaux seraient touchés.  Mais dans une situation aussi incertaine, le risque augmenterait que l'impensable se produise, qu'il éclate une guerre tarifaire telle que le monde n'en a pas connue depuis la Grande Dépression. 

L'OMC est une organisation internationale, pas une entité supranationale.  Elle est ce que les Membres veulent d'elle.  Or ils ont créé des règles que dans une large mesure ils choisissent de respecter.  Pour une OMC 2.0, ils devront déterminer quelle efficacité ils attendent de la gouvernance (au sens de gestion, pas de gouvernement) du système commercial multilatéral par l'OMC.  Les trois fonctions de gouvernance essentielles sont l'élaboration des disciplines, le règlement des différends et la gestion exécutive.  Actuellement, les Membres prennent des mesures importantes concernant les disciplines, par exemple pour le commerce électronique.  Ils s'efforcent de surmonter les divergences entre les États-Unis et leurs partenaires commerciaux, dont on craint actuellement qu'elles n'aient raison de l'Organe d'appel (et dans une certaine mesure du mécanisme de règlement des différends) d'ici quelques mois.  Le troisième élément, à savoir l'amélioration des fonctions exécutives de l'Organisation, n'a pas encore été examiné d'aussi près.   

Conclusion

Il y a encore beaucoup à faire. Le monde n'est pas un marché unique.  C'est ce que nous réapprenons tous les jours, alors que les Britanniques sont en proie aux affres du Brexit.  S'il existait un marché unique mondial, il n'y aurait pas de débat sur le Brexit.  Mais ce débat est l'occasion d'évaluer ce que coûteraient au PIB britannique différents liens économiques avec le continent européen en dehors du marché unique, ou l'absence totale de liens, et il peut nous aider à réfléchir au décalage entre le système commercial international et ce qu'il pourrait être.

Aucun pays ne souhaite qu'on instaure un marché unique mondial, mais l'activité économique subira des pertes importantes si on ne libéralise pas davantage le commerce des services, des matières premières et des marchandises, si on ne protège pas mieux la propriété intellectuelle, et si on ne crée pas de nouvelles règles pour le commerce électronique.  Le commerce mondial se caractérise en quelque sorte par un écart global de type Brexit, qu'il est cependant tout à fait possible de réduire.  Si on n'améliore pas le travail de l'OMC et la façon dont elle l'effectue, quand l'Organisation aura 50 ans, en 2045, les pertes liées à cette inaction représenteront une grande partie du manque à gagner - 100 billions de dollars — à l'échelle mondiale. Cette estimation est basée sur le calcul — par le Trésor britannique - de la différence entre un marché unique et le niveau actuel de réglementation du commerce dans le cadre de l'OMC.

Il faut répondre au mandat donné par le G20 avec une liste détaillée d'améliorations pour l'OMC, élaborées progressivement, mais à mettre en œuvre sans tarder.  Aucun Membre de l'OMC ne semble vouloir jeter le système par-dessus bord.  De plus en plus de Membres se disent favorables à des améliorations.  Le fait que 22 pays souhaitent accéder et rejoindre les 164 Membres existants, sans qu'aucun n'ait abandonné le navire, atteste du mérite de l'Organisation.  Ne pas faire partie de l'OMC, c'est revenir à l'état de nature, avec en matière commerciale tous les risques et les faibles récompenses que cela comporte.

Obtenir un consensus international concernant les politiques et les règles du commerce est une entreprise longue et ardue.  Woodrow Wilson a présenté son projet de relations commerciales égales à tous les participants à la Conférence de paix de Paris en 1919.  Tous y étaient favorables, aucun ne l'a mis en œuvre.  Ce projet n'a été concrétisé qu'en 1947, et l'Organisation mondiale du commerce date seulement de 1995.  Il faut reconnaître que le progrès est souvent graduel et péniblement lent lorsqu'il s'agit des relations humaines — non pas pour s'armer de patience, mais pour comprendre la réalité et y faire face.  Cela dit, il y a aussi des tournants décisifs, comme en 1947 et en 1995.  Dans le premier cas, le contexte était extrêmement atypique, aux lendemains de la première guerre mondiale.  Dans le second cas, en 1995, il s'agissait simplement d'améliorer le système en raison de la recrudescence de conflits commerciaux relativement modestes (même s'ils n'étaient pas perçus comme tels à l'époque), et de se rendre compte que les règles du système commercial n'avaient pas une portée suffisante.

La propension à la discorde et au pire dans les relations entre les pays a maintes fois été démontrée au fil des millénaires de l'histoire humaine, et encore aujourd'hui.  La coopération et la collaboration sont plus difficiles qu'une complète liberté d'action, et elles peuvent être éphémères.  Nous devons valoriser ce que nous avons et travailler non seulement pour éviter un retour en arrière, mais également pour trouver les moyens d'avancer.  Le système n'est pas arrivé à ce stade si avancé pour échouer maintenant.

Pour en revenir au conseil de Peter Drucker, il incombe aux personnes exerçant des activités commerciales — les chefs d'entreprise — de contribuer à façonner un monde meilleur.  Non seulement c'est possible, mais cela a déjà été fait, et c'est encore plus important aujourd'hui.  Les accords entièrement nouveaux ajoutés dans le cadre des dernières grandes négociations des années 1990 sont le fruit de l'engagement et des efforts infatigables de chefs d'entreprise qui pensaient qu'un monde meilleur pouvait être créé pour le commerce des services et le respect de la propriété intellectuelle en vue de favoriser les échanges.  Le leadership des entreprises dans l'amélioration du système commercial multilatéral n'est pas seulement une possibilité, c'est peut-être un ingrédient clé du succès.