Je remercie l'Ambassadeur Didier Chambovey de m'avoir invité, dans le cadre de la Semaine du commerce à Genève (Geneva Trade Week), à intégrer le groupe d'experts chargé du thème suivant: “TIRER DES ENSEIGNEMENTS DE LA PANDÉMIE DE COVID-19: COMMENT GARANTIR LA STABILITÉ DES FLUX D'ÉCHANGES EN PÉRIODE DE CRISE SANITAIRE MONDIALE?” Je vais tenter de répondre aux questions ci-après, qui m'ont été adressées.

L'un des moyens les plus efficaces de répondre à cette crise était de disposer de renseignements précis en temps voulu. À cette fin, l'OMC a compilé les mesures commerciales prises dans le contexte de la crise. Quelles sont les principales conclusions que l'on peut tirer de ces données? Comment ont évolué les mesures commerciales prises par les Membres depuis le début de la pandémie? 

Dès le tout début de la crise, il est apparu clairement que les gouvernements utilisaient des instruments de politique commerciale dans le cadre de leurs actions visant à accroître la disponibilité — principalement pour la consommation sur le marché intérieur — des équipements de protection individuelle, des respirateurs et d'autres produits essentiels.

L'une des missions fondamentales de l'OMC étant de promouvoir la transparence au sein du système commercial, nous avons rapidement établi un groupe d'experts, composé de différents fonctionnaires du Secrétariat, pour suivre la multiplication des mesures commerciales prises en réponse à la crise et analyser plus largement la façon dont la pandémie affectait le commerce mondial. Les Membres ont participé à ces travaux de manière constructive et, sur la page du site Web de l'OMC consacrée à la COVID-19, vous pouvez trouver à la fois les analyses et la liste des mesures commerciales, qui est régulièrement actualisée.

L'évolution des mesures commerciales prises tout au long de la crise peut être résumée ainsi: au tout début, lorsque les fournitures essentielles sont brusquement venues à manquer, de nombreuses interdictions d'exporter ont été prises pour les produits médicaux et même les produits alimentaires. Mais, rapidement après, des mesures ont été adoptées pour faciliter les importations, y compris l'abaissement des droits de douane et autres taxes visant les produits tels que les EPI, les désinfectants, le matériel médical et les médicaments; la simplification des procédures douanières et des prescriptions en matière de documents requis; l'établissement de circuits prioritaires; et la coopération en matière d'approbation douanière et réglementaire. Beaucoup d'interdictions d'exporter ont été supprimées, même s'il est possible que cette dynamique soit en train de fléchir.

Parmi les centaines de mesures spécifiques à la COVID-19 qui ont été compilées entre février et la fin du mois d'août, 63% pourraient être considérées comme des mesures de facilitation des échanges, tandis que les 37% restants pourraient être considérées comme des mesures restrictives pour le commerce. Environ 22% des mesures restrictives pour le commerce mises en œuvre par les économies du G-20 ont été supprimées.

À cet égard, l'un des enseignements importants à tirer est que le commerce contribue à satisfaire la demande de produits essentiels. En mars, l'OMS a estimé que la hausse de la demande d'équipements de protection individuelle nécessiterait une augmentation de la production manufacturière de 40%. D'après les données commerciales préliminaires communiquées par 94 économies, au premier semestre de 2020, les échanges mondiaux d'un ensemble de produits essentiels à la lutte contre la COVID-19, incluant les EPI, le désinfectant pour les mains et les respirateurs, avaient augmenté de 30% par rapport au premier semestre de l'année dernière. Il ne faut pas en conclure hâtivement qu'il n'existe plus de pénuries périodiques ou localisées de certains produits, y compris sur les grands marchés. Mais cela montre clairement que la fermeture des marchés n'est pas la voie à suivre pour garantir la sécurité de l'approvisionnement.

Un certain nombre de Membres, y compris ceux qui participent à ce groupe d'experts, ont relevé le défi. Ils n'ont pas attendu que tous les Membres agissent à l'unisson pour annoncer leurs propres mesures correctives favorables au commerce - ce qu'ils feraient et ce qu'ils s'abstiendraient de faire. Plusieurs Membres ont souscrit à ces déclarations. C'est ainsi que l'on a commencé à élaborer la réponse systémique nécessaire.

Dans les discours que vous avez prononcés ces six derniers mois au sujet de la COVID-19, vous avez fréquemment insisté sur l'importance de la transparence et de la coopération. Comment améliorer l'échange de renseignements et la coopération entre les Membres et les organisations internationales dans les prochaines situations d'urgence sanitaire? Comment simplifier encore davantage le processus de notification et s'assurer que les Membres présentent les notifications requises?

La pandémie a montré combien il était important d'institutionnaliser la transparence et la coopération. Le fait de pouvoir obtenir, en temps réel, des renseignements sur les mesures commerciales adoptées par les autres pays permet de prendre des décisions de politique nationale éclairées. Beaucoup de Membres ont contribué au processus de suivi de l'OMC en partageant régulièrement des renseignements et en exprimant leur soutien à l'exercice. Dans le système de l'OMC, rien ne peut remplacer la volonté des Membres de coopérer et d'assurer la transparence.

Nous comptons aussi sur les autres organisations internationales, chacune tirant parti de son avantage comparatif pour transmettre des renseignements utiles. Par exemple, l'Organisation mondiale de la santé a utilisé son expertise pour définir les médicaments et fournitures médicales essentiels, tandis que l'Organisation mondiale des douanes a identifié les codes de classification du SH de chaque produit. L'OMC a produit des notes d'information synthétisant ce qu'entreprend chaque acteur dans les différents domaines. Une note fort pertinente sera publiée prochainement sur les questions de politique commerciale qui sont liées à la transmission des maladies animales aux êtres humains (zoonoses).

Comme dans n'importe quel système, des améliorations sont possibles. Cela est vrai aussi bien pour l'exercice de suivi du commerce que pour les notifications formelles des Membres. Hier après-midi, dans le cadre de la Semaine du commerce à Genève, j'ai pris part à une réunion d'experts au cours de laquelle nous avons examiné un certain nombre d'améliorations qui pourraient être apportées. Mes observations peuvent être consultées sur le site Web de l'OMC.

De manière plus générale, qu'est-ce que l'OMC pourrait faire de plus?

J'aime regarder les séries télévisées politiques dans lesquelles une crise éclate dans chaque épisode. Je peux citer notamment la série américaine sortie il y a plusieurs années “À la Maison Blanche”, la série danoise “Borgen”, la série française “Marseille” et la série norvégienne diffusée actuellement “Occupied”. Dans chacune d'entre elles, il y a un personnage fort, un leader qui apporte des solutions.

L'OMC n'a pas d'organe exécutif, mais des présidents temporaires et, généralement, un Directeur général. Tous ces fonctionnaires, bien que talentueux, ont un mandat différent de celui des dirigeants nationaux. Leur mission principale est de parvenir à un consensus.

Que pourrait-on faire différemment si cette forme de gouvernance est maintenue? Tout groupe de Membres ou Président pourrait demander au Secrétariat de compiler toutes les options de réponse à une crise — y compris des améliorations dans le suivi. C'est la première chose que devraient faire les héros de fiction des séries télévisées, mais ils ne le font pas car ils savent déjà comment résoudre tous les problèmes.

À l'avenir, le Secrétariat de l'OMC pourrait adopter une approche plus prospective et au moins rassembler les meilleures idées — ou même les idées plausibles — pour les mettre à la disposition des Membres et les éclairer dans leur action. Les Membres pourraient décider comment ils souhaitent procéder pour examiner les différentes options.

Nous ne pouvons nous laisser gagner par la lassitude, comme s'il était impossible d'apporter des réponses commerciales aux crises — qu'il s'agisse d'une maladie humaine ou animale, de graves événements climatiques ou d'une crise financière, voire d'une crise institutionnelle de notre propre fait.

Nous, fonctionnaires du Secrétariat, et les représentants des Membres ici et dans les capitales devons réfléchir aux moyens d'améliorer notre démarche de planification prospective pour le système commercial mondial. Cela nécessitera des efforts spécifiques. En attendant, il nous faut faire face à la pandémie et il y a bien évidemment toute une série de réponses commerciales systémiques qui nécessitent notre attention immédiate.

Avant la pandémie, les Membres étudiaient déjà des moyens d'améliorer la fonction de transparence de l'OMC avec différentes propositions visant à accroître la rapidité et la précision du processus de notification. Il nous faut au moins obtenir des résultats dans ce domaine. Mais c'est un minimum. Je pense que l'appel à la réforme de l'OMC lancé par le G-20 doit être entendu par tous comme un appel à examiner plus globalement les règles mondiales et à garantir la stabilité des flux commerciaux, aujourd'hui et lors des crises futures, ainsi que dans les périodes plus normales.

Le système commercial multilatéral a été créé par des responsables dont la vision nous a amené vers un monde bien meilleur, même si nous n'en avons pas toujours conscience. Ce monde est bien meilleur que celui qu'ils ont connu durant la première moitié du XXe siècle. Mais le système qu'ils ont conçu prévoit des règles d'urgence — sur les restrictions à l'exportation ou les mesures liées à la santé ou à la sécurité — qui sont adaptées à un monde dans lequel les situations d'urgence sont nationales ou régionales. Dans un monde où les crises ont un caractère simultané et mondial, pour des raisons sanitaires ou liées au changement climatique, il est nécessaire de mener une réflexion nouvelle sur les règles commerciales susceptibles de garantir au mieux le bien-être des peuples que le système commercial doit servir.

Comment les responsables de l'élaboration des politiques peuvent-ils garantir le maintien de l'ouverture des chaînes d'approvisionnement et protéger les flux d'échanges des perturbations causées par les crises sanitaires afin d'éviter les pénuries de produits essentiels?

Premièrement, nous devons maintenir l'ouverture des échanges et mettre l'accent sur la coopération.

• Le début de la pandémie a été marqué par une brusque pénurie de matériel médical. Les industries manufacturières nationales n'ont pas pu y répondre immédiatement. À présent, les pénuries de matériel médical survenues dans le monde se sont atténuées, car la production et les échanges ont augmenté pour répondre au pic de la demande.

Le commerce joue son rôle. Les instruments de l'OMC peuvent aider les Membres à adopter et à mettre en œuvre des politiques afin de faciliter les échanges.   

De nombreux gouvernements ont pris des mesures pour faciliter l'importation de certains produits médicaux et d'équipements de protection individuelle. Les mesures de facilitation ont inclus la suppression de droits d'importation, la mise en place de circuits de dédouanement prioritaires, la réduction et la simplification des prescriptions en matière de documents requis, et la coopération avec les organismes présents aux frontières. Les droits, taxes et impositions sur les produits médicaux essentiels et autres fournitures critiques en rapport avec la COVID-19 ont été temporairement supprimés ou reportés par 40 Membres de l'OMC, dont 12 membres du G-20.

Dans le même temps, les pénuries mondiales de plusieurs produits ont poussé de nombreux gouvernements à imposer des mesures de restriction à l'exportation. Les restrictions en situation de pénurie sont autorisées. Mais les restrictions à l'exportation devraient être ciblées, proportionnées, transparentes et temporaires. La plupart des mesures de restriction à l'exportation mises en œuvre face à la pandémie ont été décrites comme temporaires et un grand nombre d'entre elles ont déjà été supprimées.

Deuxièmement, nous devons étudier comment gérer au mieux les risques.

Les responsables gouvernementaux ne réfléchissent pas seulement à la gestion de l'approvisionnement mais aussi à la manière de constituer et de gérer des stocks d'urgence dans un climat d'incertitude accrue. Cette question doit être étudiée sous l'angle de la durabilité. La constitution de stocks publics a un coût élevé et les données d'expérience récentes montrent clairement que l'engagement de maintien des stocks s'amenuise au fil du temps. En outre, la constitution d'une réserve de capacités de production supplémentaires ou pouvant être facilement réorientées serait coûteuse et nécessiterait des ressources qui pourraient être déployées ailleurs.

Une solution intégrant la perspective régionale ou multilatérale pourrait être plus solide, plus résiliente. Des pics de demande pourraient survenir en différents endroits, pour différents produits et services. Plus les modalités seront souples et sûres, plus la solution sera efficace.

Quels sont les efforts entrepris par le secteur privé pour accroître la résilience des chaînes d'approvisionnement en période d'urgence et comment la politique commerciale peut-elle contribuer à ces efforts?

Il est essentiel d'écouter les acteurs du secteur privé. Après tout, ce sont à eux que s'appliquent les règles négociées dans le système.

Au mois de mai⁽¹⁾, des dirigeants d'entreprises ont souligné l'importance de maintenir un approvisionnement ininterrompu de biens et services essentiels en temps de crise. Ils ont aussi insisté sur la valeur des investissements numériques, qu'il s'agisse des services financiers ou de la connectivité numérique.

• Ils ont demandé une mise en œuvre effective et rapide de l'Accord de l'OMC sur la facilitation des échanges.
• Les participants ont souligné l'importance d'une coordination internationale des politiques et ont prié instamment les gouvernements de considérer le commerce comme un complément à la production nationale.
• Plus précisément, les représentants des entreprises ont formulé les suggestions suivantes:
• abaisser les droits de douane visant les médicaments et d'autres produits essentiels, par exemple en modifiant et en élargissant l'Accord de l'OMC sur les produits pharmaceutiques.
• mettre en place des disciplines plus strictes sur les contrôles à l'exportation et faire preuve de vigilance s'agissant des nouvelles restrictions à l'importation.
• négocier des règles transparentes et harmonisées sur le commerce numérique et investir davantage dans la numérisation des données.
• accélérer l'économie circulaire et mettre l'accent sur les initiatives qui favorisent le développement durable.
• s'abstenir d'imposer des contraintes fiscales supplémentaires pendant la période de reprise post-pandémie, notamment des taxes numériques qui pourraient freiner la reprise et
• notifier à l'OMC toutes les mesures prises en réponse à la crise

Nous devons aussi accorder une attention accrue aux petites et moyennes entreprises qui ont été lourdement affectées par la pandémie.

Les petites entreprises sont nombreuses dans les secteurs comme le tourisme et les services de restauration, la culture et la vente au détail — soit les secteurs économiques qui sont les plus gravement touchés par les mesures de distanciation sociale et les restrictions visant les transports. Du fait de leur petite taille, ces entreprises ont aussi plus de difficultés à faire face aux chocs économiques. De manière générale, elles disposent de réserves de liquidités plus faibles et de réseaux de fournisseurs plus petits que les grandes entreprises. Il est donc indispensable de chercher des solutions pour répondre à l'impératif de promotion du financement du commerce, en particulier pour les petites et moyennes entreprises.

Certains Membres de l'OMC ont pris des mesures douanières pour accroître les possibilités commerciales offertes aux petites et moyennes entreprises, par exemple la simplification des procédures douanières ou la réduction des droits de douane, notamment sur les fournitures médicales et les produits agricoles. La numérisation peut aussi aider les MPME à pallier la perturbation des chaînes d'approvisionnement en leur permettant de se tourner vers un éventail plus large d'acheteurs internationaux et de fournisseurs.

Comment s'assurer que les mesures restrictives pour le commerce prises par les Membres en réponse à une crise sanitaire restent ciblées, proportionnées, transparentes et temporaires et ne génèrent pas d'obstacles non nécessaires au commerce ou de perturbations des chaînes d'approvisionnement?

La transparence est essentielle à cette fin. Pour que les échanges de marchandises et de services puissent avoir lieu, les négociants et les gouvernements doivent connaître les règles.

Cela permet aux Membres de l'OMC de se familiariser avec l'ensemble des mesures adoptées, afin que des décisions nationales éclairées puissent être prises. Cela permet aussi à ceux qui subissent des conséquences négatives de soulever des questions et de prendre part aux débats publics sur les politiques et mesures possibles.

L'OMC a été particulièrement réactive dans ce domaine. Le système de l'OMC garantit la transparence grâce à divers mécanismes et favorise la centralisation des renseignements sur une plate-forme multilatérale. Notre dernier rapport de suivi, qui porte sur la période allant de mi-octobre 2019 à mi-mai 2020, montre que 70% des mesures adoptées pendant cette période (256 au total) étaient liées à la pandémie de COVID-19. Parmi ces 256 mesures, 147 étaient des mesures de facilitation des échanges et 109 des mesures restrictives pour le commerce.

Pour limiter l'incertitude, il est indispensable d'assurer la transparence des mesures.

Un niveau élevé d'incertitude amplifie l'impact des coûts du commerce sur le commerce international. Par exemple, au premier trimestre de 2020, un indicateur largement utilisé pour mesurer le niveau mondial d'incertitude⁽²⁾ a enregistré des niveaux 60% supérieurs à ceux qu'avaient déclenchés la guerre en Iraq et la flambée de syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) en 2003. L'incertitude dissuade les entreprises d'investir dans de nouvelles relations commerciales et l'augmentation de l'incertitude peut aussi se traduire par une contraction du financement du commerce susceptible de pénaliser lourdement les économies émergentes et les économies en développement.

Quelles nouvelles disciplines pourraient être adoptées pour éviter de telles perturbations à l'avenir? Comment les règles commerciales peuvent-elles inciter les Membres de l'OMC à coordonner leurs réponses politiques lorsque surviendra la prochaine situation d'urgence?

De nombreuses idées spécifiques soulevées par les Membres pourraient rendre les règles plus adaptées à une future pandémie.

Ces idées sont notamment les suivantes:

• Transparence: soutenir le processus de notification à l'OMC et étudier comment il peut être davantage simplifié à l'aide d'outils numériques. Les renseignements qui en résultent peuvent ensuite être rapidement rendus publics; ils seront fiables et seront vérifiés par le pays qui impose la mesure. Une autre idée consiste à mettre en place un mécanisme de consultation entre les autorités compétentes des pays signataires afin d'identifier et de traiter les perturbations commerciales qui affectent le commerce des biens essentiels.
• Agriculture: favoriser l'analyse et l'examen des mesures que les Membres de l'OMC pourraient prendre pour continuer à améliorer le commerce des produits agricoles sur la base des enseignements tirés de la pandémie de COVID-19.
• Commerce électronique: faire progresser les discussions sur le commerce électronique tenues à l'OMC.
• Facilitation des échanges: élargir et approfondir la mise en œuvre de l'Accord sur la facilitation des échanges et encourager le recours accru aux moyens électroniques pour le traitement douanier afin de réduire au minimum les interactions en face-à-face sans allonger les délais de traitement.
• Élément d'action de l'Initiative du Groupe d'Ottawa sur les fournitures médicales: examiner les mesures que les Membres de l'OMC pourraient prendre pour faciliter les échanges de fournitures médicales afin de contribuer à faire en sorte que le monde soit mieux préparé à faire face à de futures situations d'urgence sanitaire.

Nous devons aussi nous intéresser à l'évolution du paysage économique.

La pandémie de COVID-19 a exacerbé ou accéléré plusieurs processus:  

• Augmentation du commerce numérique transfrontières
• Augmentation de la diversification au sein des chaînes d'approvisionnement
• Augmentation de l'automatisation des étapes de la chaîne de production et de la chaîne d'approvisionnement
• Augmentation de la flexibilité des processus de production

Idéalement, le système commercial devrait évoluer pour contribuer à soutenir ces efforts. Les discussions en cours sur le commerce électronique, la facilitation de l'investissement et la réglementation intérieure dans le domaine des services illustrent bien la façon dont les Membres de l'OMC utilisent la plate-forme de l'Organisation pour exploiter les possibilités qu'ils identifient dans un système commercial dynamique. 

Comment les règles commerciales peuvent-elles soutenir au mieux les efforts de lutte contre la COVID-19 et accroître la résilience face aux futures pandémies?

Œuvrer à une plus grande ouverture.

Durant les trois dernières décennies, le monde a connu une importante vague de libéralisation des politiques commerciales. Toutefois, selon les estimations, les obstacles liés à la politique commerciale et les divergences réglementaires continuent de représenter au moins 10% des coûts du commerce dans tous les secteurs. Il s'agit notamment des mesures tarifaires et non tarifaires, des obstacles temporaires au commerce, des divergences réglementaires et des coûts de franchissement des frontières, ainsi que d'autres politiques qui ont une incidence sur le commerce telles que l'absence de facilitation de l'investissement ou de protection de la propriété intellectuelle. En s'efforçant de supprimer ces obstacles, il est possible de favoriser considérablement la facilitation des échanges.

Tirer parti des technologies les plus récentes.

Pendant la pandémie, des actions ont été prises pour faciliter le dédouanement des marchandises avec des procédures automatisées qui limitent les contacts physiques nécessaires. Par exemple, certains Membres ont indiqué à l'OMC que, durant la pandémie, ils acceptaient les certificats vétérinaires et phytosanitaires électroniques à la place des certificats classiques au format papier. Si elles sont maintenues, ces mesures pourraient permettre d'abaisser les coûts de franchissement des frontières.

Les discussions actuellement menées à l'OMC sur le commerce électronique sont particulièrement intéressantes à cet égard. Tirer parti de la technologie implique aussi de mettre en place les infrastructures nécessaires. L'amélioration de l'interconnexion des TIC peut contribuer à limiter les conséquences des restrictions visant les voyages et de la distanciation sociale. La couverture des services mobiles à large bande est particulièrement importante pour les entreprises qui tentent de remplacer la livraison physique par des interactions numériques et ont besoin d'un accès adéquat aux services des TIC. Dans le contexte de la pandémie de COVID-19, les gouvernements et les opérateurs du secteur privé prennent des mesures pour améliorer les communications telles que les services mobiles et Internet, y compris en abaissant le coût de l'accès à Internet.

Renforcer le système multilatéral

La contribution de l'OMC à la reprise post-COVID-19 serait beaucoup plus importante si les Membres faisaient avancer le processus de réforme systémique en cours. Cela impliquerait de redonner à l'OMC le rôle qui lui était initialement confié, à savoir celui d'une enceinte:

• dans laquelle des accords sont négociés avec succès afin de résoudre les problèmes urgents;
• dans laquelle les différends sont réglés au sein d'une structure contraignante et universellement acceptée; et
• dans laquelle un Secrétariat solide, dévoué et professionnel répond activement aux besoins des Membres.

Les Membres de l'OMC auront la possibilité de travailler avec le nouveau Directeur général afin d'améliorer encore davantage, pour l'avenir, les fondations du système commercial multilatéral et du commerce mondial.

Je pense qu'il est dans le grand intérêt de tous — les 164 Membres de l'OMC et les 23 pays qui souhaitent y accéder — de disposer d'un système commercial mondial solide, efficace et amélioré.

Prochaines étapes: s'appuyer sur les fondations existantes

• Améliorer le système de suivi.
• Actualiser l'Accord sur les produits pharmaceutiques. Cet accord a été actualisé pour la dernière fois en 2010. Au moment de sa négociation, il couvrait 90% de la production mondiale. Ce chiffre est désormais de 60%. Il y a aujourd'hui de grands pays producteurs qui, par le passé, n'avaient qu'une influence limitée sur le commerce des produits pharmaceutiques. La liste des médicaments doit elle aussi être mise à jour et il faut étudier la possibilité d'inclure les produits médicaux.
• Actualiser l'Accord sur les technologies de l'information. L'Accord devait être réexaminé en 2018, mais cela n'a pas eu lieu. Il serait utile d'analyser la portée de l'Accord dans le contexte de la pandémie, en incluant les équipements médicaux de pointe.
• Redynamiser les négociations relatives à l'Accord sur les biens et services environnementaux. Les événements climatiques font désormais partie de notre conscience collective. L'ABE devrait être considéré sous cet angle également dans le cadre de l'atténuation de la crise. Si la même configuration s'enlise dans des problèmes de définition, il faudrait envisager une approche de niveau supérieur.
• Commerce électronique. Il est impératif que ces discussions aboutissent à une conclusion satisfaisante.
• Financement du commerce. L'OMC a utilisé sa capacité de rassemblement pour réunir des institutions financières. Le financement du commerce ne s'est pas relevé de la crise financière survenue il y a plus d'une décennie.
• Aide au développement ciblée. La mise en œuvre de l'Accord sur la facilitation des échanges doit être plus complète. Pour cela, il faudra renforcer l'assistance technique et écouter attentivement les pays les moins avancés en particulier pour mieux comprendre leurs besoins.

Notes:

1. Réunion dans le cadre des Dialogues sur le commerce retour au texte
2. L'Indice mondial d'incertitude est calculé en déterminant la fréquence du mot “incertain” (ou de ses variantes) dans les rapports pays produits par l'Economist Intelligence Unit. retour au texte