Le rôle des Membres de l'OMC de niveau intermédiaire dans la lutte contre la pandémie de COVID-19
Observations de M. Alan Wm. Wolff, Directeur général adjoint, Organisation mondiale du commerce, formulées lors d'une réunion virtuelle

L'économie et les populations mondiales ont été touchées par la pandémie de COVID-19. Les réponses apportées ont été à la fois d'envergure nationale et internationale. Au niveau national, les initiatives prises comprenaient des mesures ayant un effet restrictif sur le commerce — généralement des restrictions à l'exportation de biens médicaux et, dans certains cas, de denrées alimentaires — et des mesures de facilitation des échanges, qui ont pris la forme de suspension des droits de douane et des taxes intérieures sur les importations, et d'un assouplissement des normes et des prescriptions en matière de conformité aux normes. Les subventions jouent aussi un rôle important.

Les réponses collectives se sont traduites par des déclarations d'intention commune ainsi que, s'agissant du commerce, par un renforcement de la surveillance et une augmentation de la collecte de notifications aux fins d'une plus grande transparence dans le cadre de l'OMC. L'Organisation a livré son analyse de l'impact de la pandémie sur le commerce dans ses récentes Prévisions commerciales, selon lesquelles les échanges commerciaux devraient cette année accuser une baisse comprise entre 13% et 32%, et connaître une reprise en 2021, selon les circonstances. L'OMC a renforcé sa coopération avec d'autres institutions multilatérales telles que l'OMS, la FAO, le FMI et l'OMD.

Le commerce mondial n'avait pas été touché aussi fortement depuis la crise financière de 2007-2008, et le ralentissement pourrait être encore plus marqué qu'alors. Contrairement à ce qui s'est passé lors de la crise financière, les perturbations ont touché le monde entier, et l'offre comme la demande ont été affectées. Les chaînes de valeur mondiales ont été désorganisées, car les usines ont fermé pour protéger les travailleurs. En raison de la suspension de la plupart des vols commerciaux de passagers, la capacité de fret aérien a été considérablement réduite. L'arrêt des économies a fait chuter la demande, de sorte que les navires évitent désormais les livraisons programmées. L'absence de main-d'œuvre migrante due à la fermeture des frontières menace la plantation et la récolte de certaines cultures.

Les effets économiques de la pandémie sont particulièrement néfastes pour les pays en développement, dont la marge de manœuvre est considérablement limitée par la faiblesse de leurs ressources financières, y compris leurs réserves en devises. Le financement du commerce, qui n'a pas totalement retrouvé son niveau d'avant la crise financière, a accusé une forte baisse. La capacité des pays en développement de produire des fournitures médicales ou de soutenir la concurrence avec les autres pays pour obtenir des ressources rares est encore plus réduite.

Impact de la pandémie sur l'Arabie saoudite

Selon une récente mise à jour de l'OMS (4 mai 2020), l'Arabie saoudite a enregistré 28 656 cas de COVID-19 et 191 décès dus au virus. La pandémie s'est largement répandue au cours des 2 dernières semaines, le nombre de cas ayant pratiquement doublé sur une période de 10 jours seulement. Au total, la région arabe a enregistré environ 87 000 cas de COVID-19. Bien que les pays arabes aient intensifié les tests et mis en place des protocoles sanitaires, les lacunes des infrastructures sanitaires et le manque de ressources pourraient entraver les efforts déployés pour lutter contre le virus. Au cours des dernières semaines, de nombreux pays de cette région, dont l'Arabie saoudite, ont augmenté le nombre de tests tout en assouplissant les restrictions sociales strictes liées à la situation sanitaire.

Selon les prévisions actuelles, l'économie saoudienne devrait se contracter de 2,3% en 2020, alors qu'on tablait précédemment sur une croissance de 2,2%. Dans un entretien récent, le Ministre saoudien des finances a déclaré que les revenus pétroliers pour le premier trimestre de 2020 avaient chuté d'environ 22% par rapport au premier trimestre de l'année précédente. Les mesures de confinement strictes qui ont été appliquées au niveau national ont restreint la mobilité des civils, ce qui a fait chuter la consommation des ménages et les niveaux de production. La contraction de la consommation a eu des répercussions sur l'économie nationale. Selon les prévisions régionales de l'OIT, la région arabe devrait être particulièrement touchée, les fermetures et la fragilité du secteur pétrolier devant accroître les taux de chômage. Selon des estimations, le nombre d'heures travaillées devrait, dans cette région, diminuer dans l'ensemble de 8,1% au cours du deuxième trimestre de 2020, ce qui correspond approximativement à une perte de 5 millions d'emplois à temps plein.

De nombreux pays ont mis en œuvre d'importantes mesures budgétaires et monétaires d'un montant estimé à 8 000 milliards d'USD à la mi-avril, sous la forme notamment d'une réduction des taux d'intérêt et d'un assouplissement des prescriptions concernant les réserves minimales obligatoires. L'Agence monétaire saoudienne (SAMA) a abaissé les taux d'intérêt à deux reprises en mars et a demandé aux banques commerciales de faciliter la restructuration des prêts pour les entreprises confrontées à des contraintes importantes en raison du ralentissement provoqué par la COVID-19. Les institutions financières internationales ont un rôle essentiel à jouer dans ce contexte. Le FMI, en particulier, s'est engagé à déployer un plan d'aide à la lutte contre la COVID-19 en cinq volets comprenant l'octroi d'un financement d'urgence, un allègement immédiat du service de la dette, le renforcement des mesures d'injection de liquidités et l'ajustement des accords de prêt existants. Le Groupe de la Banque mondiale a quant à lui annoncé une enveloppe de 14 milliards d'USD pour faire face aux conséquences sanitaires et sociales immédiates de l'épidémie.

En annonçant une contribution de 500 millions d'EUR lors de la conférence organisée par la Commission européenne afin de récolter des fonds pour la lutte contre le coronavirus, l'Arabie saoudite a manifesté son intention de contribuer aux efforts déployés au niveau multilatéral pour freiner la propagation de la pandémie. Le Fonds saoudien d'investissement public (FIP) — le fonds souverain de l'Arabie saoudite, dont la valeur est actuellement estimée à 320 milliards d'USD — peut également jouer un rôle dans ce contexte en investissant dans des initiatives qui soutiennent les efforts de relance au niveau mondial. En outre, les mesures prises pour combattre le virus et favoriser la reprise peuvent faciliter les efforts de diversification économique au sein de la région, ce qui permettra d'améliorer les perspectives de croissance et de diminuer la vulnérabilité des pays à de tels chocs dans le futur.

Les pays commencent à ouvrir leurs économies. Alors que la tempête fait toujours rage et qu'une seconde vague menace, il est temps d'agir plutôt que de réfléchir. Il est possible de renforcer la coopération internationale pour favoriser la mise en œuvre de mesures multilatérales, sans quoi le monde sera encore plus fragmenté. À un niveau élevé, la coopération internationale a été assurée par le G-20, actuellement présidé par l'Arabie saoudite. Le Groupe a donné le ton général pour l'orientation que devraient prendre les mesures commerciales adoptées pour lutter contre la pandémie: elles devraient être “ciblées, proportionnées, transparentes et temporaires”. Le G-20 n'est toutefois pas un organe de réglementation. Les obligations commerciales internationales relèvent de la compétence de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).. 

Pour ce qui est du système commercial multilatéral, la réponse au défi actuel se décompose en trois phases: premièrement, examiner les mesures que les nations (y compris l'Union européenne) ont mises en place ou devraient mettre en place pour faire face à la situation d'urgence sanitaire mondiale; deuxièmement, coopérer afin de soutenir la relance économique nécessaire au regard des dégâts actuels; et, troisièmement, renforcer la résilience et l'efficacité du système commercial multilatéral en vue de garantir une croissance économique mondiale partagée dans l'avenir. 

Mesures nécessaires aujourd'hui

Les nouvelles mesures prises en vue de renforcer la coopération internationale prennent la forme d'initiatives des Membres de l'OMC, à savoir:

• la déclaration de principes de Singapour et de la Nouvelle-Zélande, par laquelle elles s'engagent à maintenir l'ouverture de leurs marchés et à laquelle se sont associés cinq autres Membres de l'OMC;
• une initiative conduite par le Canada regroupant 47 pays (en comptant séparément les États membres de l'UE) qui s'engagent en faveur de l'ouverture et des bonnes pratiques en matière de commerce mondial de produits agricoles; et
• une initiative suisse, soutenue par 42 pays qui s'engagent à lever dès que possible les restrictions à l'exportation imposées en réponse à la crise et qui encouragent l'OMC à mettre au point des mesures concrètes pour faciliter les flux transfrontaliers de fournitures, de services et d'équipements médicaux, à maintenir les chaînes d'approvisionnement agricole et à renforcer la sécurité alimentaire. Les signataires, soutenus par la plupart des pays de niveau intermédiaire, dont l'Arabie saoudite, s'engagent à ne pas imposer de restrictions à l'exportation des denrées alimentaires.  

Chacune de ces initiatives est actuellement diffusée à l'OMC, car les proposants cherchent à susciter de nouvelles adhésions. Il convient de noter que ce sont les pays de taille moyenne qui ont jusqu'à présent pris des initiatives collectives.

D'éminents spécialistes du commerce ont fait de nombreuses suggestions (dont certaines ont déjà été adoptées par Singapour et la Nouvelle-Zélande dans leur accord bilatéral, ouvert à tous). On trouvera ci-après des propositions de réponse à apporter dans l'immédiat au niveau national et collectif face à la COVID-19:

Assurer une complète transparence.

• Les mesures de notification devraient être plus complètes et rapides: avec les technologies actuelles, les notifications et la promulgation des mesures peuvent être simultanées

• Le suivi par l'OMC devrait être renforcé.

• En cas d'urgence, les préoccupations commerciales spécifiques des Membres devraient être traitées en priorité.

• Les mesures restrictives pour le commerce liées à la COVID-19 devraient être soumises à une consultation préalable ou rapide.

• Les mesures prises devraient être conformes aux principes du G-20 ainsi qu'aux obligations dans le cadre de l'OMC, mais ce n'est pas tout. Elles devraient aussi être limitées dans le temps par une clause d'extinction. Une certaine souplesse permettrait de les proroger en cas de besoin impérieux.

• Les mesures non conformes devraient au minimum être réduites et, de préférence, éliminées.

• Les droits de douane sur les fournitures médicales, le matériel médical et les produits pharmaceutiques pertinents devraient être suspendus. 

• Le efforts accrus visant à faciliter les échanges peuvent inclure des circuits verts, le prédédouanement des envois ainsi qu'un assouplissement raisonnable des procédures d'évaluation de la conformité et d'autres aspects de l'application des normes.

• Il conviendrait de faciliter les mouvements transfrontières du personnel assurant des services essentiels tels que les services médicaux et les travaux agricoles.

En outre, un groupe de réflexion des États-Unis a proposé:

• De créer une Équipe spéciale d'intervention d'urgence des Membres de l'OMC face à la COVID-19, ou, aux fins d'accélérer le processus, d'opter pour une structure moins formelle telle, par exemple, qu'un groupe d'action ou une autre forme d'instance.

Plus tard dans l'année

Étant donné que la pandémie de COVID-19 pourrait durer plus longtemps qu'attendu — puisque, lors des 10 pandémies ayant éclaté au cours des 250 dernières années, il y a eu à chaque fois au moins une deuxième vague —, il faudra peut-être renforcer l'action collective au second semestre de 2020 et au début de 2021. Il pourrait s'agir, à des degrés divers, de la publication de listes de meilleures pratiques, de l'adoption d'initiatives conjointes par un plus grand nombre de Membres de l'OMC et de la conclusion d'accords dans un certain nombre de domaines clés:

L'allocation des ressources limitées, y compris par l'adoption:

• de meilleures pratiques pour le partage de la propriété intellectuelle en ce qui concerne les fournitures médicales et le matériel médical, ainsi que des données issues d'essais et des formules destinées à l'élaboration de vaccins et de médicaments, l'objectif étant de promouvoir la mise au point de vaccins et leur mise à disposition à l'échelle mondiale

• d'un accord sur la réduction des mesures restrictives pour le commerce qui visent les aliments, les biens et les services, sous quelque forme que ce soit (y compris les directives nationales relatives aux achats, etc.)

• d'un accord sur la sécurité alimentaire assurée par des frontières plus ouvertes et non par l'imposition de restrictions à l'exportation ou l'accumulation de stocks excessifs.

• d'un protocole multilatéral négocié qui permet d'ouvrir les frontières nationales en toute sécurité pour les voyages d'affaires et l'immigration prioritaire ainsi qu'à des fins culturelles (par exemple pour le hadj). Si un accord ne peut pas être conclu dans l'espace de quelques mois, un code de conduite ou une déclaration de meilleures pratiques pourrait être adopté.

• d'un accord relatif aux contrôles à l'exportation et aux mesures équivalentes (y compris, par exemple, tous types d'achats préventifs), qui pourrait porter sur;

• les procédures comprenant des notifications et des consultations préalables sur leur justification;
• leurs modalités d'application, notamment en ce qui concerne l'exigence de non-discrimination;
• une procédure permettant aux pays touchés d'enregistrer des préoccupations commerciales spécifiques; et.

• faire fond sur les meilleures pratiques SPS et OTC pour atteindre un niveau plus élevé de coopération réglementaire et réduire davantage les frictions commerciales;

• faciliter les mouvements transfrontières du personnel assurant les services essentiels tels que les services médicaux et les travaux agricoles; et

• déployer des efforts coordonnés pour augmenter la production de matériel médical et de fournitures médicales.

Mesures visant à contribuer à la relance économique

Il n'est pas trop tôt pour envisager des mesures de relance économique liées au commerce. Les mesures utiles pourraient s'articuler comme suit: 

• négocier la réduction des droits de douane et leur suppression si possible - des droits de douane nuls pourraient être envisagés pour les produits pharmaceutiques, les produits issus des technologies de l'information, les biens environnementaux et les produits déjà visés par des droits faibles;

• faciliter la fourniture transfrontières de services;

• prendre des mesures pour rétablir le financement du commerce;

• fournir un soutien plus important à la mise en œuvre de l'Accord sur la facilitation des échanges;

• s'appuyer sur les meilleures pratiques SPS et OTC pour atteindre un niveau d'obligation plus élevé;

• établir des directives concernant le renforcement de l'examen des investissements entrants;

• mener à bonne fin les négociations sur le commerce électronique;

• empêcher l'État d'intervenir davantage au moyen:

• d'une entente approfondie sur la conduite des entreprises qui sont influencées par l'État; et

• de disciplines sur les subventions intérieures pour l'industrie et le soutien interne à l'agriculture.

• Un effort concerté des Membres de l'OMC pour concourir à la réussite de la mise en œuvre de l'Accord établissant la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf).

Réforme de l'OMC

En tant qu'institution, l'OMC doit évoluer pour devenir une enceinte propice à une plus grande coopération. Dans toute organisation, la gouvernance recouvre trois fonctions: le législatif, l'exécutif et le “judiciaire” (règlement des différends). Par défaut, le règlement des différends a dominé une grande partie des 25 années d'existence de l'OMC. Il n'y a eu aucune grande négociation multilatérale couronnée de succès comme les huit cycles multilatéraux qui ont précédé, et qui ont abouti à la création de l'OMC.

La fonction législative a été mise entre parenthèses faute de consensus entre les 164 Membres de l'Organisation. Les seuls efforts fructueux se sont traduits par des accords sur l'élimination des droits de douane (sur les produits pharmaceutiques et les produits des technologies de l'information, qui sont dans les deux cas des accords plurilatéraux non discriminatoires), par l'interdiction des subventions à l'exportation de produits agricoles et par l'Accord sur la facilitation des échanges. L'ère de l'OMC se caractérise par des progrès plurilatéraux plutôt que par des accords entièrement multilatéraux. La méthode actuellement appliquée pour aller de l'avant prend la forme d'initiatives lancées par des Membres et soutenues par des coalitions de bonnes volontés. Il s'agit là d'un acquis majeur de la onzième Conférence ministérielle, tenue en 2017 à Buenos Aires. C'est une bonne chose en soi, mais si l'élaboration de règles à l'OMC se limitait à ce même processus, ces règles ne seraient pas universelles. L'œcuménisme remplacerait le multilatéralisme, et l'OMC se contenterait d'être une enceinte réunissant des groupes d'affinités.

La fonction exécutive, quant à elle, est tronquée. Elle est bien moins importante que ce qu'elle serait dans n'importe quel système parlementaire. Les présidents des comités, nommés souvent pour un an, convoquent des réunions et établissent, après consultation des Membres, un ordre du jour de ces réunions. Le Secrétariat de l'OMC n'est manifestement présent que pour fournir un appui technique à l'Organisation, dont on dit souvent qu'elle est conduite par ses Membres.

Le règlement des différends a été sous les feux de la rampe pendant la majeure partie des 25 années d'existence de l'OMC et il a occupé le devant de la scène lorsque le système convenu s'est effondré. Comme l'a déclaré un Membre européen récent et respecté de l'ancien Organe d'appel, il est déraisonnable d'espérer l'élaboration d'une solution faisant l'unanimité dans les prochaines années. Il n'existe qu'un arrangement provisoire auquel a souscrit environ la moitié des Membres parties à un différend.

Le principal problème de l'OMC concerne ses dispositions en matière de gouvernance, bien que cette situation puisse refléter un manque sous-jacent de consensus. Cela dit, l'Organisation a fait aussi bien, sinon mieux, que n'importe quelle grande institution multilatérale dans l'histoire.

Comment aller de l'avant? L'une des possibilités serait de veiller à ce que le système commercial multilatéral dispose d'une fonction de planification des politiques qui pourrait prendre différentes formes. Il pourrait s'agir d'un comité permanent de l'OMC — ou, de façon moins formelle, d'une équipe spéciale — ou d'un groupe consultatif du Président du Conseil général (l'organe directeur permanent de l'OMC lorsque la Conférence ministérielle ne siège pas). Cette fonction peut, ou même devrait, s'apparenter à un système informatique distribué.⁽¹⁾ Il devrait y avoir, dans les capitales nationales ou dans les missions à Genève, des nœuds, ou des unités de planification des politiques (même ne comptant qu'une seule personne), composés de personnes compétentes désireuses d'apporter leur contribution. Les acteurs de ce réseau devraient se consacrer exclusivement - c'est-à-dire sans devoir s'acquitter d'autres responsabilités quotidiennes - à la planification de l'avenir du système commercial multilatéral.   

Conclusion

En tant que présidente du G-20, l'Arabie saoudite a une occasion en or de montrer l'exemple et de s'engager davantage dans les travaux de l'OMC.

Je serais heureux d'essayer de répondre à toutes vos questions.

Notes:

1. On entend par système distribué un système dont les composants se situent sur différents ordinateurs en réseau, qui communiquent et coordonnent leurs actions en se transmettant des messages. Les composants interagissent les uns avec les autres afin d'atteindre un objectif commun. retour au texte