DIRECTEUR GÉNÉRAL ADJOINT JEAN-MARIE PAUGAM

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Madame la Présidente,

Chères et chers, distingué-es membres du Comité Economique et Social de l’Union Européenne,

Mesdames et Messieurs,

Je vous remercie de l’honneur et de l’opportunité de pouvoir m’exprimer devant vous au nom de l’Organisation Mondiale du Commerce.

L’honneur est aussi personnel car je suis un citoyen européen, très intéressé par notre Union.

J'observe d'ailleurs une forme de similarité un peu fatale, qui me frappe, lorsque on parle de l’OMC ou de l’Union Européenne: on évoque plus facilement leurs échecs que leur succès.

Par exemple, j’ai le privilège de faire partie de la première génération qui n’a jamais connu de guerre sur le territoire de l’Union Européenne. Cela suffirait pour moi à en justifier toute l’entreprise. Mais ce sont des choses que l’on rappelle rarement, car la question normale est bien celle que vous posez, Madame la Présidence: demain allons-nous vivre mieux? Est-ce que l’Europe apporte quelque chose? La même question se pose au quotidien pour l’Organisation Mondiale du Commerce: est-ce que l'OMC apporte quelque chose pour les gens?

L’OMC n’est pas une Union et ne veut pas l’être; c’est seulement une structure intergouvernementale de coopération, fondée sur des traités.  Mais, comme l'UE, elle doit répondre quotidiennement à cette question et elle subit parfois le même traitement: ce qu’elle apporte par sa simple existence est oublié, lorsque l’on concentre son regard sur ses difficultés ou ses échecs. Mon intention n’est pas de les masquer, au contraire, nous allons en discuter pour voir comment faire mieux.

Mais d'abord, si vous me le permettez, je voudrais commencer par nos succès et convoquer en premier lieux dans nos débats la raison d’être qui fait que l’Union Européenne considère l’OMC comme l’une des grandes réalisations de la société internationale.

1— La première chose que je veux dire est que le système de l'OMC a plutôt bien marché, dans son essence, face aux crises importantes qui viennent de secouer l’économie mondiale. Le système commercial international vient de prouver sa résilience et son utilité face à deux chocs majeurs : le premier était celui de la guerre commerciale ; le second était celui de la pandémie du Covid.

Ils sont bien sûr très différents dans leur nature : l’un engendré politiquement, le second bio-économiquement. L’un venu de la superstructure, l’autre de l’infrastructure. Sans les comparer dans leurs causes, ils ont eu trois effets communs.

— Le premier, l'effet direct, a été de renchérir le coût de la mondialisation : celui des tarifs douaniers érigés pour la guerre commerciale, celui des mesures économiques restrictives et de confinement prises face à la pandémie.

— Le second a été d’accroitre l’incertitude de la mondialisation : comment prendre des décisions d’investissement et de commerce, si l’on ne sait pas ce que seront les marchés de demain? Les entreprises ont surtout ressenti cela et il en est résulté une récession.

— Le troisième effet a été de nourrir une interrogation, structurelle, sur le rapport à la mondialisation : peut-on faire confiance aux chaines de valeurs mondiales pour garantir l’approvisionnement de nos populations? Faut-il penser à relocaliser une partie des productions nécessaires, en particulier pour les biens sanitaires? Beaucoup d’entreprises se sont posé la question en premier, mais celle-ci est devenue politique et gouvernementale, car il s’agit d’une question de souveraineté.

Sur ces trois questions, l’Organisation Mondiale du Commerce a apporté des réponses positives. Non pas en négociant de nouveaux traités, mais simplement parce qu’elle existe et que ses disciplines ont été utiles.

Elle a globalement résisté à la guerre commerciale : les mesures unilatérales ont été prises, elles sont soumises au contentieux, mais elles n’ont pas débouché sur une logique de représailles incontrôlée : de ce point de vue, nous avons appris des années 1930 et nous n’en avons pas reproduit les erreurs. Ni en 2008 face à la crise financière, ni en 2020 face à la pandémie. Or c'était pour prévenir la reproduction de ces erreurs historiques de politique économique que le système a justement été construit

Elle a aussi bien résisté au nationalisme sanitaire, aidée en cela par les appels du G20: de ce point de vue, nos rapports sont formels - vous savez que nous surveillons et rapportons tous les 6 mois sur les mesures commerciales prises —, malgré les limites méthodologiques qui leurs sont inhérents. Alors qu’au début de la pandémie nous assistions, pendant un mois ou deux, à une multiplication des mesures restrictives au commerce, en particulier le contrôle des exportations de biens sanitaires, assez rapidement les Etats ont choisi la voie de la coopération et la facilitation du commerce. Les mesures de libéralisation ou facilitation ont pris le pas sur les restrictions. Et nous avons un juge de paix, ce sont les statistiques : alors qu'en 2020 le commerce mondial s’effondrait, de l’ordre de 8% annuellement, le commerce des biens sanitaires a progressé de l’ordre de 16%.

Aujourd'hui, on observe une reprise significative du commerce mondial et de la croissance. Certes à des rythmes divergents selon les régions du monde, mais une reprise claire : or le système est en train de bien l'accompagner et on assiste à un démantèlement progressif des mesures commerciales qui avaient été mises en place l'an dernier.  Notre prochain rapport devrait le confirmer

Je ne prétends pas ici faire de science exacte, ni prouver une causalité scientifique entre le rôle de l'OMC et les tendances observées dans l'économie réelle. Mon message est que le système a globalement bien marché face à ces chocs. Qu’il possède une valeur en soi et mérite le soutien que lui accordent les gouvernements et les entreprises, même, voire surtout,  quand il est en difficulté.

2— Or, il est en difficulté. Très grande. On parle depuis longtemps de crise de l'OMC et on appelle à sa réforme. A quoi tient-elle? Au fait que les trois fonctions du système sont désormais très altérées.

La fonction d'administration des accords. C'est encore celle qui marche le mieux. Nous avons une grosse activité dans nos comités qui permet, au quotidien, de résoudre de manière amiable beaucoup de difficultés commerciales par la coopération.  Mais nous rencontrons un gros problème : c'est qu'une grande partie de nos membres ne s'acquitte plus de ses obligations de base, que sont les notifications des mesures qu'ils prennent. Or cette obligation de transparence, vous le savez, est le premier pilier du système.

La fonction de négociation des accords, a donné peu de grands résultats depuis la création de l'OMC. Deux accords multilatéraux : celui sur les licences obligatoires pour la fabrication de médicaments en cas de pandémie, très important en particulier face à la situation présente ; celui sur la facilitation du commerce. Un accord plurilatéral, pour la libéralisation des biens contribuant aux technologies de l'information.

Le reste des négociations multilatérales est très difficile. La négociation agricole n'a pas progressé depuis la création de l'organisation. Les négociations sur les subventions à la pêche, engagées depuis 20 ans et érigées au rang d'objectif de développement durable sont en phase finale mais leur aboutissement est encore incertain. Les discussions sur les réponses de l'OMC à la pandémie se heurtent à une divergence majeure sur les normes de propriété intellectuelle. La taxation du commerce électronique, pour lequel l'OMC avait adopté en 1998 un moratoire sur l'imposition de droits de douanes aux transactions digitales est également très controversée.

Cette fonction de négociation a toutefois été revitalisée par le lancement en 2017 de discussions plurilatérales, c’est-à-dire réunissant seulement les pays volontaires pour y participer. C'est dans ces discussions que réside aujourd'hui le plus grand effort de mise à jour des règles du commerce mondial : sur la régulation du commerce électronique (au-delà de la seule question de la taxation des transactions), sur les services et l'investissement, et, bientôt, nous l'espérons sur l'environnement. Par cette voie plurilatérale, l'OMC tente en effet de se mettre en mesure d'aborder les deux transformations structurelles de l'économie et du commerce mondial : la digitalisation et la décarbonation.

Enfin la fonction de règlement des différends. Vous savez que la création d'un organe d'appel représentait une des grandes avancées du cycle d'Uruguay, qui avait créé l'OMC. Cet organe d'appel a très bien fonctionné, contribuant à interpréter le droit de l'organisation et résoudre de nombreux conflits commerciaux. Trop bien fonctionné peut-être, car le recours à l'organe d'appel qui, dans l'esprit des textes, devait rester plutôt exceptionnel, était devenu presque systématique. Ses interprétations du droit ont tendu à être considérées également comme des normes. En un mot, cette petite institution a eu tendance à se “judiciariser” et à jouer un rôle d'autant plus grand dans la production de droit que la fonction de négociation demeurait stérile. L'Union Européenne vivait cela assez confortablement, tant elle porte dans sa nature même la dynamique d'une intégration économique stimulée par une juridiction supranationale. La plupart des membres de l'OMC soutenait aussi cette institution. Les Etats-Unis, qui n'ont jamais accepté aucune cour internationale, se sont sentis en situation de plus en plus inconfortable du point de vue de leur souveraineté, bien qu'ils aient largement bénéficié du système en gagnant une très grande proportion de leurs contentieux. Sous l'administration Trump, ils ont donc décidé d'abattre cet organe d'appel, en bloquant le renouvellement de ses membres venus en bout de mandat.

3— Madame la Présidente, nous en sommes là exactement à la veille de notre réunion ministérielle de fin Novembre. Alors, pour reprendre la trilogie de David Henig que vous avez évoquée — résurrection, régression, désintégration — quel scénario ? Aucun des trois, dirais-je, en préférant le mot de “reconstruction”.

Ce qu'il faut reconstruire c'est d'abord la confiance minimale sans laquelle aucune négociation ne peut se dérouler. Or cette confiance a été gravement altérée depuis maintenant longtemps.

Confiance altérée d'une grande partie du monde en développement dans un système dont il perçoit les accords comme déséquilibrés en faveur des pays développés : qu'il s'agisse des flexibilités qui leurs sont accordées au titre de ce que l'on appelle le traitement spécial et différencié ; des droits à subventionner l'agriculture; des droits de propriété intellectuelle. La frustration liée à cette perception d'un déséquilibre se double dans certains cas d'une forme de ressentiment - n'ayons pas peur des mots — lorsque l'on aborde les enjeux de biens publics globaux, telle la pêche ou les autres questions environnementales. Qui est responsable au premier chef de la dévastation de océans, de la destruction de la biodiversité et du changement climatique? A qui devraient s'appliquer des disciplines contraignantes dans ces domaines? C'est la question que posent beaucoup de pays en développement. C'est aujourd'hui la clé pour l'aboutissement des négociations sur la réforme des subventions à la pêche.

Confiance altérée d'une grande partie du monde développé et pas seulement les Etats-Unis, face à la volonté réelle des grandes puissances économiques émergentes de prendre des responsabilités dans le système commercial à la hauteur de leur poids économique : or beaucoup bénéficient encore et revendiquent le maintien de leur statut de pays en développement et manifestent leur scepticisme vis à vis des bénéfices des règles multilatérales pour leur développement.

Confiance altérée de la Chine envers des Etats-Unis, dont je n'ai pas à vous rappeler les termes de la rivalité systémique : ils sont exposés chaque jour dans la presse et dans la vie diplomatique.

Je pourrais multiplier les exemples de cas où un tel manque de confiance se manifeste.

C'est cela qu'il faut reconstruire en priorité car, à l'OMC comme dans la devise qui marquait les pièces de monnaies des chevaliers de Malte, le bien le plus précieux “non Aes sed Fides”, ce n'est pas l'argent mais la confiance.

4— Qu'allons-nous faire pour y parvenir ?

Se montrer réalistes: tous nos membres conviennent que la 12è conférence ministérielle de l'OMC sera plutôt une conférence d'étape, le début d'une transformation, plutôt qu'une révolution.

Se montrer volontaristes, car il faut en effet commencer à écrire cette nouvelle narration, celle qui répondra à votre question, Madame la Présidente, en montrant que l'OMC marche réellement pour les gens. Ce que nous voulons, ce que demande notre directrice générale, le Dr. Okonjo-Iweala, c'est de parvenir à des résultats concrets qui redonnent du sens à la marche de l'organisation et de la confiance que ses membres ont en elle et en eux-mêmes.

Conclure la négociation sur la pêche : ce serait une réussite fondamentale et un pas majeur pour l'organisation en contribuant à la réalisation d'un objectif de développement durable.

S'accorder sur la contribution du commerce à la résolution de la pandémie de la Covid et la sortie de crise, ce qui passe par la mise au point d'une solution pragmatique permettant de faciliter l'accès aux vaccins sans compromettre la substance des droits de propriété intellectuelle.

Faire un pas en avant significatif dans les négociations agricoles, en particulier les subvention internes et les questions de sécurité alimentaire.

Rouvrir le dialogue avec les Etats-Unis sur l'avenir du mécanisme de règlement des différends, dans la perspective d'un programme de travail sur sa réforme et celle de l'OMC en général.

Progresser dans les entreprises plurilatérales que j'évoquais précédemment : la 12 conférence ministérielle devrait aussi marquer le lancement de plusieurs initiatives essentielles en matière de commerce et de développement durable, sur la réforme des subventions aux énergies fossiles, de dialogue contre la pollution plastiques. 

Enfin se montrer optimistes : la partie n'est pas jouée, la directrice générale reçoit beaucoup de messages de soutien et d'engagement des leaders mondiaux. Il nous reste un mois et demi pour les transformer en solutions concrètes et consensuelles.

Avec votre aide, Mesdames et Messieurs les membres du comité économique et social, avec l'aide des forces que vous représentez dans l'union européenne, nous allons y parvenir.

Je vous remercie à nouveau de votre invitation et de votre attention. Je suis prêt à répondre à vos questions mais surtout, écouter vos messages, sur les orientations que vous espérez voir prendre à l'OMC.

The recording of the event can be viewed here.

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