“Défis que le système commercial mondial devra relever pendant le nouveau millénaire”

Je ne pouvais pas trouver meilleur endroit pour faire ma première déclaration publique aux États-Unis en tant que Directeur général de l'Organisation mondiale du commerce. En effet, je suis très honoré de l'occasion qui m'est offerte de m'adresser au Council on Foreign Relations – organisme qui pendant plus de trois quarts de siècle a tant fait pour promouvoir la coopération et l'entente au niveau international et pour maintenir l'engagement des États-Unis dans le monde.

Au seuil du prochain millénaire, nous sommes confrontés à des défis passionnants. Ce sont des défis partagés par une communauté de nations dont les liens n'ont jamais été aussi étroits dans toute l'histoire de l'humanité. Nous nous rapprochons les uns des autres sous l'effet d'un consensus de plus en plus large en faveur de l'ouverture, une ouverture étayée par des valeurs démocratiques libérales et par le puissant facteur de dynamisme que constituent des technologies nouvelles évoluant rapidement. Les États-Unis sont au cœur de cette histoire d'interdépendance. Un danger imminent menace la paix, la sécurité et le développement lorsque l'Amérique ne s'engage pas. Il est parfois difficile d'être américain parce que lorsqu'on vous demande de prendre la direction des opérations, on vous accuse ensuite de bousculer les gens. Mais nous avons besoin de votre leadership et de votre vision. Nous avons besoin de votre générosité. Un ancien Président de la Tanzanie a dit que lorsque l'Amérique éternuait, le monde s'enrhumait. De même, lorsque l'Amérique prend l'initiative et définit une vision véritablement globale, le monde peut prospérer.

Dans un peu plus d'un mois cela fera dix ans que le mur de Berlin s'est effondré. Il s'est effondré parce que des millions de personnes se sont rebellées contre la perte non seulement de leur liberté politique, mais aussi de leur liberté économique. Avec la fin de la guerre froide il n'a plus été possible de prétendre qu'il y avait une concurrence viable entre les systèmes d'organisation économique et sociale fondés sur la planification centrale et ceux reposant sur le marché. Les régions du monde où la liberté et la démocratie sont des valeurs reconnues n'ont jamais été aussi nombreuses. Nous avons encore beaucoup de chemin à parcourir, mais la tendance est encourageante. Ces valeurs ne sont l'apanage d'aucune nation. Elles sont largement partagées. Le développement de la démocratie n'est pas synonyme d'américanisation du globe et ceux qui croient cela ne favorisent pas le processus. L'Amérique est un bon exemple de la démocratie mise en pratique, mais la démocratie est une valeur très ancienne qui a toujours exercé une grande fascination. Ce sont maintenant des valeurs universelles. La démocratie a été pratiquée sous différentes formes pendant des siècles et elle a débouché sur l'internationalisme démocratique dans lequel la souveraineté est renforcée par les traités et les institutions mondiales. Nous avons appris au milieu de ce siècle que la liberté ne peut pas survivre dans une seule et unique nation et que lorsqu'elle est menacée quelque part, elle est menacée partout. Cela est d'autant plus vrai que le monde devient de plus en plus interdépendant.

L'État-nation demeure l'élément central de l'organisation économique, sociale et politique au niveau mondial, mais ce qui caractérise notre époque c'est qu'aucun pays, si grand soit-il, ne peut vivre dans l'isolement. La coopération n'est pas un choix, elle est indispensable à la survie. Comme le Président Clinton l'a fait observer à l'occasion de la célébration à Genève en mai 1998 du cinquantième anniversaire du système commercial multilatéral, “la mondialisation n'est pas une proposition ou un choix de politique, c'est un fait”. Aucune nation, grande ou petite, ne peut assurer seule son avenir. Aucune nation ne peut ne serait-ce que gérer un système fiscal, une compagnie aérienne ou un bon système de santé, lutter contre le sida ou garantir un environnement sain sans le concours des autres.

La mondialisation a de nombreuses facettes et l'homme de la rue ne les perçoit pas toutes comme positives. Les États-Unis ont bénéficié d'une période sans précédent de croissance économique et d'un faible chômage, situation qu'Alan Greenspan a récemment décrite comme étant “une preuve sans précédent de la capacité que des gens libres ont de produire sur un marché libre”. Pourtant les gens se sentent moins en sécurité, sont plus inquiets et doutent davantage. Ils sont de plus en plus nombreux, et pas seulement aux États-Unis, à éprouver de la colère ayant l'impression d'être exclus, oubliés et rejetés et d'attendre un train qu'on leur a promis et qui n'arrivera peut-être jamais. Ils voient dans la globalisation une menace, un ennemi, la cause de tous leurs malheurs. Un défi majeur que les gouvernements doivent relever est de faire en sorte que les populations puissent tirer parti de la prospérité qui découle de la mondialisation. Les chômeurs du monde entier ne sont pas impressionnés lorsqu'on leur dit que, d'après les statistiques, leur situation n'a jamais été aussi bonne. Ce défi a de nombreux aspects complexes, allant bien au-delà de la politique économique internationale, mais il a aussi indubitablement un aspect international. Les gouvernements doivent agir de concert dans les domaines du commerce et de l'investissement et dans le domaine financier pour tirer le plus d'avantages possible de la spécialisation internationale, tout en ménageant la marge nécessaire pour prendre en compte les effets secondaires du changement qui affectent des groupes particuliers.

John F. Kennedy a dit un jour que si une société libre ne pouvait pas aider la majorité qui était pauvre, elle ne pouvait pas sauver la minorité qui était riche. L'inégalité, qui ne cesse de s'accentuer, est le fléau de l'époque actuelle. Elle existe à la fois entre les pays et entre les habitants d'un même pays. Au niveau national, les gouvernements doivent s'employer à créer les conditions qui favorisent l'insertion, en particulier en aidant les victimes de suppressions d'emplois à acquérir de nouvelles compétences. Justice et équité ont du sens sur le plan économique. Nous avons tous besoin de nouveaux clients. Cette action et d'autres mesures d'ordre social vont bien au-delà de ce que le système commercial multilatéral peut faire, mais le système commercial international fera de moins en moins de choses si ces problèmes restent sans solution. Sur le plan international, nous devons trouver les moyens d'intégrer de plus en plus dans le système les pays à faible revenu et essayer de créer les conditions leur permettant d'en profiter davantage et de rattraper leur retard. Selon la Banque mondiale, les revenus par habitant du tiers des pays qui correspond aux pays les plus riches sont passés d'un peu plus de 10 000 dollars en 1970 à 20 000 dollars au milieu des années 90. Pour les deux autres tiers qui correspondent aux tranches intermédiaire et inférieure, le revenu n'a fait que stagner à des niveaux beaucoup plus bas.

Les gens sont consternés et effarés lorsqu'ils voient quelques privilégiés vivre dans l'opulence et le plus grand nombre dans la misère, la moitié des habitants du monde étant au régime et l'autre souffrant de la faim. Il ne s'agit pas simplement d'un fossé qui s'élargit, alors que la situation de chacun s'est améliorée. Certains sont incontestablement plus pauvres qu'ils ne l'étaient il y a 20 ou 30 ans. Quelques personnes sont tentées, de manière démagogique, de mettre cela sur le compte de la mondialisation. En réalité, la spécialisation internationale n'y est pas pour grand-chose – le progrès technologique exerce une influence beaucoup plus importante dans ce sens. Nous pouvons tous comprendre que ceux qui emploient un langage populiste et les politiciens jugeront plus facile de rejeter sur des étrangers la responsabilité des tensions sociales et de l'inégalité que d'affirmer leur opposition à la technologie. Ils étudient les sondages d'opinion pour définir leurs théories. Mais quelle que soit la cause profonde de ce problème, le fait est que la spécialisation internationale est au cœur de la solution des problèmes d'inégalité et d'exclusion. Nous avons besoin d'un système commercial solide qui fonctionne bien et qui génère les revenus nécessaires pour résoudre ces problèmes. Il est incontestable que les pays qui ont libéralisé leur commerce ont obtenu de meilleurs résultats que ceux qui ne l'ont pas fait. Nous devons le faire savoir. Benjamin Franklin a dit autrefois qu'aucun pays n'avait jamais été ruiné par le commerce. Il aurait pu dire qu'aucun pays n'a jamais prospéré sans le commerce. Toutefois, le commerce n'est pas une fin en soi. Nous devrions cependant en rappeler les causes: c'est parce que nous voulons davantage d'emplois et plus de revenus pour financer des dépenses sociales, et parce que nous voulons un monde plus sûr.

II

Les États-Unis, qui n'ont pas oublié la cruelle expérience de la grande dépression, prolongée et aggravée par l'application de mesures protectionnistes, ont joué un rôle moteur dans l'édification du système commercial multilatéral de l'après-guerre. C'est un système qui nous sert bien depuis déjà plus de 50 ans, un système fondé sur la primauté du droit. Les résultats sont déterminés par l'interaction de forces économiques s'appuyant sur un système de règles plutôt que sur l'exercice du pouvoir. La récente crise financière en Asie a été un choc profond, survenant au moment même où de nombreux commentateurs et spécialistes de la prévision économique commençaient à parler d'un système économique mondialisé qui engendrerait une croissance ininterrompue et une prospérité fabuleuse, et cela pendant une période indéterminée, rompant ainsi le cours de l'histoire. En réalité, l'avenir s'annonce toujours bien, et si la crise asiatique a été, par certains aspects, une leçon d'humilité pour les dirigeants du monde entier, elle a également démontré de façon convaincante que notre système commercial multilatéral fonctionnait bien. Contrairement à ce qu'ils avaient fait de la fin des années 20 et au début des années 30, les gouvernements n'ont pas succombé à la tentation et eu recours au faux remède du protectionnisme. Ils ont respecté l'esprit et la lettre de leurs engagements internationaux en laissant leurs marchés ouverts. Certains des pays les plus affectés par la crise ont même élargi l'accès à leurs marchés.

Ce système créé par nos pères, nous avons la responsabilité de le préserver et de le renforcer. C'est le défi que nous aurons à relever à Seattle. Ce ne sera pas toujours facile, face à toutes les pressions qui s'exercent sur les gouvernements pour qu'ils défendent le statu quo et résistent aux changements. Or le statu quo est le compromis d'hier. Aux États-Unis, pays qui a une des économies les plus ouvertes du monde, de nouvelles pressions s'exercent en faveur du protectionnisme, qui sont fondées sur des arguments concernant le déficit commercial. Certains avancent qu'un déficit commercial de près de 300 milliards de dollars indique clairement qu'il est nécessaire de restreindre les importations. Mais les règles élémentaires de l'économie nous ont appris qu'un déficit commercial est bien moins lié à la politique commerciale qu'à d'autres paramètres macro-économiques fondamentaux. En outre, l'analyse économique nous conduit à nous demander si les déficits commerciaux sont toujours indésirables. Les pressions qui s'exercent en faveur d'une diminution du déficit commercial s'accompagnent également d'exigences concernant l'ouverture des marchés des autres pays. Pour tous les pays, des marchés ouverts sont de loin préférables à des marchés fermés, mais il s'agit là d'un objectif que nous devons atteindre par la négociation et des échanges fondés à la fois sur la réalité et sur la perception d'un avantage mutuel. L'unilatéralisme est tout l'opposé d'un système fondé sur des règles, et une source certaine de tension et d'instabilité dans les relations économiques internationales qui se transforme toujours en quelque chose de plus inquiétant. L'Amérique a, dans une large mesure, résisté à la tentation de recourir à des expédients unilatéraux. De cela, je vous remercie.

Nous abordons maintenant une phase cruciale des préparatifs de la réunion ministérielle de Seattle, qui va s'ouvrir dans deux mois seulement. Nous devons d'urgence établir le programme de cette réunion. Je pense que nous devrions être ambitieux, et motivés non seulement par la théorie de la bicyclette, mais aussi par les progrès que la libéralisation des échanges a déjà rendu possibles et peut encore rendre possibles. Nous savons qu'il y aura des négociations sur la poursuite de la libéralisation du commerce des services et des produits agricoles car les gouvernements s'y sont déjà engagés à l'issue du Cycle d'Uruguay. Mais allons-nous également étendre aux produits industriels les négociations sur l'accès aux marchés? Qu'en sera-t-il des règles, de leur renforcement et de leur éventuelle extension à de nouveaux domaines? Il s'agit là de questions sur lesquelles les gouvernements ne sont pas encore d'accord, et qu'il est temps de traiter sérieusement. À Seattle, nous ne ferons rien de moins que de définir l'orientation des relations commerciales pour le nouveau millénaire. Le message qui en ressortira est aussi important que les résultats concrets. Les gouvernements doivent se montrer à la hauteur de la situation et faire fi des arguments opportunistes étroits et à court terme qui cherchent à les écarter de nouvelles voies prometteuses. Ils doivent refuser de tourner le dos à cinq décennies de coopération remarquablement féconde, dans le cadre du GATT/de l'OMC.

III

J'aimerais ce soir conclure mes propos en soulignant deux aspects particuliers du défi qui nous attend – le sort des pays les moins avancés et nos relations avec la société civile. Vous conviendrez avec moi que si nous ne réussissons pas à partager plus largement les fruits du développement, de la paix et de la sécurité, nous aurons échoué. Assurer que les fruits du système soient plus largement partagés n'est pas une question d'altruisme, c'est dans l'intérêt bien compris de chacun. Ne nous leurrons pas. Il y a de multiples raisons pour lesquelles les PMA ne profitent pas encore pleinement des avantages de la mondialisation, et certaines d'entre elles sont à rechercher dans les pays concernés. L'histoire doit nous inciter à réfléchir. Comment pouvons-nous, en conscience, refuser l'entrée de produits provenant d'un pays qui a un service de la dette neuf fois plus élevé que le montant de ses dépenses annuelles de santé, alors même que le sida y fait des ravages. Nous connaissons l'importance d'une bonne politique économique et nous savons que la bonne gestion des affaires publiques est un facteur fondamental du progrès. Le système commercial ne peut pas s'y substituer. Cependant, un accord sur la transparence des marchés publics serait un modeste début, porteur d'un profond message.

Cela étant, nous pouvons faire quelque chose de très important. Nous pouvons nous assurer que la croissance et le développement des PMA ne soient pas freinés par des obstacles supplémentaires qui résultent des barrières commerciales érigées par les autres pays. C'est pourquoi j'adhère pleinement à la proposition qui a été faite il y a trois ans par mon prédécesseur, Renato Ruggiero, lors du Sommet du G8 à Lyon, de supprimer les restrictions commerciales à l'encontre des PMA. En effet, cette suppression “a une incidence économique vraiment infime pour les pays riches mais présente globalement des avantages incontestables, à savoir des prix plus bas et un choix plus large pour les consommateurs”. Dans le cas des États-Unis par exemple, les produits en provenance des pays que l'ONU a classés dans la catégorie des PMA ne représentent que 0,7 pour cent du total des importations. Pour l'ensemble du monde, ce chiffre n'est que de 0,5 pour cent. Curieusement, 20 pour cent seulement des exportations des PMA entrent aux États-Unis en franchise de droits. Dans le même temps, les droits d'importation ne représentent qu'un montant négligeable, soit 1 pour cent ou moins du total des recettes tarifaires.

Alors que le débat législatif qui se tient ici à Washington continue de déterminer le régime commercial national à l'égard des pays d'Afrique, ne serait-il pas raisonnable de traiter aussi de cette question au niveau international? J'y vois deux avantages immédiats. Tout d'abord, nos opposants traitent encore le système de l'OMC de club de riches. Cette appellation contient peut-être encore une part de vérité, mais elle pourrait être instantanément balayée par une initiative multilatérale qui garantirait l'accès aux marchés, sans entraves, pour les produits des PMA. Ensuite, si l'on adoptait une approche multilatérale, les conditions d'accès aux marchés pourraient être modifiées du jour au lendemain non seulement aux États-Unis, mais dans l'Union européenne, au Japon et dans tous les autres pays. Le régime commercial n'est que l'une des façons dont nous pouvons contribuer à assurer un sort plus équitable aux pays les moins avantagés. De nombreux pays rencontrent de réels problèmes de mise en œuvre au niveau technique et ont besoin d'une assistance. Il est dans l'intérêt de chacun de la leur accorder. Il faut des ressources pour améliorer les compétences, renforcer les institutions, aider à la mise en œuvre et préparer ces pays à participer davantage à l'économie internationale. J'espère que nous pourrons avancer sur ce front à Seattle. Dans ce domaine, les progrès sont possibles, et tout le monde est gagnant.

IV

Comparée à celle qui prévalait il y a quelques années, la situation d'aujourd'hui offre une particularité remarquable: Les organisations non gouvernementales s'intéressent désormais activement à nos travaux. Le lancement du Cycle d'Uruguay n'avait pas suscité de réactions et les négociations avaient démarré dans un climat d'apathie. Les choses seront très différentes à Seattle. C'est un autre point qui est déjà acquis. Des centaines d'ONG et des milliers d'individus vont converger vers cette ville pour nous dire, de diverses façons, ce qu'ils pensent de nos actions. Pour certains, cette manifestation incarnera tous les maux imaginables du monde. Pour d'autres, elle sera l'occasion d'une intervention plus directe sur les problèmes auxquels nous sommes confrontés. La société civile n'est pas toujours civique. Cependant, ses membres méritent d'être écoutés. Si nous ne leur donnons pas la parole, nous ne pourrons rallier l'opinion publique à notre cause.

Ceux qui nous critiquent n'ont pas tous tort. Nous pouvons faire des efforts pour rendre nos travaux plus transparents et accessibles. Il faut pour cela l'accord des gouvernements et, comme dans tout système de droit, il restera toujours, légitimement, des domaines confidentiels. Les gouvernements doivent également assurer une participation active de la société civile au niveau national. L'opinion publique est tout aussi importante en Inde qu'aux États-Unis. La responsabilité de faire participer la société civile incombe aux gouvernements souverains, mais nous pouvons également apporter notre contribution dans ce domaine. Enfin, j'aimerais demander aux tenants de notre système, à ceux qui en comprennent les avantages et qui en bénéficient, de soutenir énergiquement les efforts que font leurs gouvernements pour préserver et renforcer le système commercial multilatéral. Toutes les thèses doivent être entendues. Notre cause est loin d'être évidente. Il nous faut l'expliquer sans relâche.

Je suis fier du travail que nos Ambassadeurs accomplissent à Genève. Quel processus pourrait être plus démocratique que celui qui conduit des gouvernements souverains à charger leurs Ambassadeurs de conclure des accords qui sont ensuite entérinés par les Conseils des ministres et les Parlements? Notre tâche consiste à renforcer la souveraineté des États par l'établissement de règles qui tracent le cadre à l'intérieur duquel un monde de plus en plus interdépendant pourra mieux fonctionner. Notre siècle a trop souffert de la force et de la coercition. Nous voudrions que le prochain siècle soit celui de la persuasion et qu'il conduise à une civilisation mondiale fondée sur les règles, le droit et la détermination d'appuyer et de renforcer les décisions des gouvernements.

Il s'agit là d'une proposition simple. Voulons-nous un monde fondé sur des règles? Comme je l'ai déjà évoqué, le Président Clinton dit à juste titre que la mondialisation était une réalité, et non un choix de politique. La seule question qui se pose est donc de savoir comment y faire face. C'est pour cela que les organisations internationales doivent défendre des valeurs qui représentent des principes démocratiques, politiques et économiques.

FIN