VOIR AUSSI:
> Communiqués de presse
> Nouvelles
> Allocutions:
Pascal Lamy
> Allocutions des directeurs généraux précédents
Je suis heureux de participer à ces Lectures
on Global Governance et de poursuivre notre coopération avec University
College (Oxford) et l'Institut de hautes études internationales et du
développement.
Le système commercial multilatéral a désormais 60 ans; c'est aussi mon
âge. Je suis donc bien placé pour dire que c'est un âge auquel il n'est
pas inutile de s'interroger sur l'avenir à la lumière des leçons du
passé.
C'est ce que nous avons fait dans notre Rapport sur le commerce mondial
2007, dans lequel nous nous sommes livrés à une analyse approfondie de
l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et de l'OMC
qui lui a succédé — les origines, les résultats obtenus, les défis
qu'ils ont dû relever, et ce que l'avenir leur réserve.
C'est le récit de l'évolution et de l'adaptation remarquables d'un
système qui a énormément contribué à la stabilité d'après guerre. Mais
c'est aussi le récit d'un système qui n'a pas encore donné toute sa
mesure et qui fait toujours face à de formidables défis. Le système
commercial mondial est une source de prospérité, de stabilité et de
prévisibilité depuis six décennies. Il a constitué le fondement d'une
période de croissance économique et de développement sans précédent, au
cours de laquelle nous avons assisté à une réduction spectaculaire de la
pauvreté.
Malgré — certains diraient grâce à — un cadre institutionnel initial
plus faible que celui des institutions de Bretton Woods, le système du
GATT a connu un succès remarquable. Au fil du temps, le GATT a produit
plusieurs cycles de négociation successifs en accueillant de nouveaux
membres et en assumant de nouvelles responsabilités. Il a obtenu des
résultats impressionnants en matière d'ouverture commerciale, ce qui a
permis une expansion des échanges et un niveau de sécurité allant même
au-delà des prévisions les plus optimistes.
En effet, le commerce a connu une rapide expansion pendant la période
d'après guerre ce qui a entraîné une élévation du niveau de vie dans de
nombreux pays. Mais malgré ses succès, le système commercial mondial
présentait également de sérieuses lacunes. Des secteurs importants du
commerce, y compris l'agriculture et les services, restaient en dehors
des règles du GATT. Cette exclusion rendait le système commercial à la
fois moins équitable et moins pertinent qu'il n'aurait dû l'être; moins
équitable parce que l'agriculture est un secteur dans lequel de nombreux
pays en développement sont très compétitifs et moins pertinent parce
qu'à l'époque, les services représentaient environ la moitié de
l'activité économique des membres.
Ces omissions, associées à la montée du protectionnisme après les chocs
pétroliers des années 70 et à la désindustrialisation des pays
développés dans les années 80, ont obligé le GATT à se réinventer. En
1986, les pays membres ont relevé ce défi en lançant le Cycle d'Uruguay.
L'accord conclu dans le cadre de ce cycle en 1994 a débouché sur la
création de l'Organisation mondiale du commerce l'année suivante, un
événement qui a permis aux gouvernements — et au système commercial
multilatéral qu'ils avaient créé — de mieux aborder les défis du nouveau
millénaire. L'OMC s'est non seulement vu confier la responsabilité de
nouveaux secteurs commerciaux, tels que l'agriculture, les services, le
textile et la propriété intellectuelle touchant au commerce, mais
l'établissement d'un nouveau système contraignant de règlement des
différends a également assuré aux Membres une meilleure protection de
leurs droits.
Avec le lancement en 2001 du Cycle de Doha, le système commercial a une
nouvelle fois essayé de s'adapter aux nouvelles réalités géopolitiques.
La conclusion d'un accord ambitieux axé sur le développement allait
encore renforcer un système qui avait déjà beaucoup contribué à
l'instauration d'un monde meilleur.
De mon point de vue, pour expliquer au mieux les leçons tirées de 60 ans
d'expérience, les défis que doivent relever l'OMC et le système
commercial ainsi que les perspectives d'avenir, il faut mettre l'accent
sur cinq éléments clés qui ont été et sont toujours essentiels au
commerce international — le commerce et la croissance, les questions de
développement, le régionalisme, la mondialisation et les leçons que nous
pouvons tirer pour la gouvernance mondiale.
Commerce et croissance
Depuis 1950, la croissance du commerce mondial
a été multipliée par plus de 20 et a été trois fois plus rapide que la
croissance de la production mondiale. Le commerce international a été un
grand facteur de stabilisation pour de nombreux pays, en contribuant à
l'expansion de l'économie même à des périodes où la demande intérieure
fléchissait.
Le commerce international a permis des gains de bien-être et
d'efficacité considérables que le public a toutefois du mal à percevoir.
La concurrence des importations se traduit par des avantages pour les
consommateurs, en améliorant le choix et la qualité, ce qui fait baisser
les prix des marchandises et des services. Les producteurs locaux se
procurent des intrants meilleur marché et de meilleure qualité, ce qui
leur permet d'être plus compétitifs sur les marchés nationaux ou
d'exportation. Actuellement nous savons que ce sont les pays qui ouvrent
leurs marchés aux marchandises et services étrangers qui profitent le
plus des gains issus du commerce. Cela est dû en partie au fait que
l'amélioration des importations entraîne une amélioration des
exportations. Ces gains profitent généralement à la majorité silencieuse
des consommateurs et des utilisateurs d'intrants.
Tous les indicateurs économiques semblent montrer que la grande majorité
de la population profite du commerce. Cependant, on ne peut pas nier
qu'il y a aussi des perdants qui, bien souvent, sont généralement mieux
organisés et font beaucoup de bruit autour des coûts de l'ouverture
commerciale. Dans nombre de nos sociétés, le commerce est le bouc
émissaire rendu responsable des suppressions d'emplois et du recul des
niveaux de vie. À ce sujet également, les économistes s'accordent à dire
que ce n'est pas le commerce mais les améliorations de la productivité
découlant des progrès technologiques qui sont principalement
responsables des pertes d'emplois dans le secteur manufacturier. Il est
vrai que le commerce international permet d'accélérer le transfert de
technologie. L'ouverture des marchés de services aux fournisseurs
étrangers a facilité la circulation des idées et des personnes,
permettant ainsi aux étudiants d'aller étudier à l'étranger tout en
rendant les voyages plus sûrs et moins coûteux. Les diagnostics médicaux
peuvent désormais être faits en ligne par des médecins compétents dans
les pays en développement. Ce nouvel éventail de possibilités, qui est
source d'avantages considérables pour les consommateurs, suscite
malheureusement l'inquiétude des cols bleus et des cols blancs dans les
pays développés, qui craignent que la technologie n'ait exposé de
nouveaux pans entiers de l'économie à la concurrence mondiale.
À l'évidence, la croissance économique résultant de l'expansion du
commerce mondial est inégalement répartie au sein de nos sociétés, qui
ont connu une augmentation des inégalités et des bouleversements dans
leur tissu économique et social.
Ces questions, qui ont trait à l'équité, attirent notre attention sur ce
qui constitue peut-être la leçon la plus importante de ces 60 ans
d'expérience: en effet, qu'il s'agisse de pays développés ou de pays en
développement, il faut qu'il y ait une continuité dans l'articulation
entre politiques commerciales et politiques nationales. Pour réussir à
tirer parti des résultats du système commercial multilatéral par une
plus grande ouverture commerciale, il est essentiel que les pays
adoptent les réformes nécessaires au niveau national et les appliquent
dans le bon ordre, ce qui requiert des filets de sécurité sociale
adéquats et un accès généralisé à l'éducation et à la formation.
Le commerce s'avère également plus efficace lorsque les marchés
intérieurs peuvent soutenir des politiques orientées vers l'extérieur
par une réduction des coûts de transaction. Il faut pour cela des
infrastructures bien développées et compétitives dans les domaines des
transports, de la logistique, du financement et de la distribution.
Confrontés à cette “peur du changement”, les pays développés disposent
de ressources beaucoup plus importantes pour anticiper et traiter dans
l'ordre les effets des modifications de la politique commerciale: ils
peuvent investir plus rapidement que les pays pauvres dans les
infrastructures publiques, les filets de sécurité sociale et les
programmes de reconversion professionnelle — une question que nous, l'OMC,
et un grand nombre de nos organismes partenaires, nous efforçons de
traiter dans le cadre de l'initiative “Aide pour le commerce”.
Commerce et développement
Pour que leurs programmes de croissance et de
développement réussissent, les pays en développement ont besoin de
capitaux. Ils peuvent soit les attirer sous la forme d'investissements
étrangers, soit les emprunter ou les importer par le biais du commerce
international. L'importation est le moyen le plus sûr, le moins onéreux
et le plus durable d'obtenir des capitaux. Les politiques d'ouverture
ont radicalement transformé les économies émergentes. La Chine, l'Inde,
le Mexique, la Corée, la Thaïlande, l'Indonésie, l'Argentine, l'Afrique
du Sud et le Chili, sans parler des pays d'Europe centrale et orientale,
ont un excellent bilan dans divers secteurs manufacturiers. Le commerce
est un facteur important de leur rapide industrialisation.
Tous ces pays ont utilisé l'OMC comme point d'ancrage de leur
intégration dans la division internationale du travail. Même si des
flexibilités leur ont été accordées dans le système, les nouveaux
Membres n'ont pas hésité à fonder les réformes internes nécessaires à
leur intégration dans l'économie mondiale sur les règles de l'OMC.
L'Ukraine, qui a été officiellement invitée hier à devenir Membre de l'OMC,
en est le meilleur exemple. Comparativement, les nouveaux Membres de l'OMC
prennent des engagements beaucoup plus importants, mais ils ont obtenu
d'échelonner leur mise en œuvre et conservent ainsi le “contrôle” de
leurs processus de réforme. En intégrant progressivement ces pays dans
l'économie mondiale, l'OMC a contribué à faire participer quelque 1,5
milliard de personnes au commerce mondial.
L'assistance technique est essentielle à la réussite de l'intégration.
L'exemple de Singapour vient souvent nous rappeler qu'il n'y a pas si
longtemps ce pays était l'un des principaux bénéficiaires de l'aide
internationale, au même titre que beaucoup d'autres pays à revenu
intermédiaire. L'ascension de Singapour au rang d'acteur sur la scène
mondiale consacre la réussite de la coopération technique. Dans le cadre
du Programme de Doha pour le développement (PDD), nous avons établi un
solide programme d'assistance technique — dont les dépenses s'élèvent à
ce jour à plus de 100 millions de dollars — en vue de renforcer la
capacité des Membres de l'OMC de participer effectivement au système
commercial multilatéral.
Mais l'assistance technique n'est pas suffisante. De nombreux pays en
développement doivent également remédier à des blocages sur le plan de
l'offre qui limitent leur capacité de répondre efficacement à la demande
internationale. L'absence de logistique efficace, la médiocrité des
infrastructures publiques et l'inefficacité des procédures douanières
entravent leur compétitivité. La capacité insuffisante pour satisfaire
aux normes sanitaires ou phytosanitaires ou aux prescriptions en matière
de sécurité imposées par des organismes publics ou privés peut souvent
limiter le potentiel d'exportation. Faute de filets de sécurité sociale,
les coûts d'ajustement sont encore amplifiés.
C'est pour toutes ces raisons qu'avec nos partenaires, nous mettons en
œuvre l'initiative Aide pour le commerce. En collaboration avec de
nombreuses autres institutions de développement, nous nous efforçons de
mobiliser des ressources destinées à répondre à ces besoins. C'est
également l'objectif du Cadre intégré qui cible l'Aide pour le commerce
sur les pays les moins avancés.
Cependant, le Cycle de Doha nous permet aussi d'aller encore plus loin.
Le Cycle de Doha est un “Cycle de développement”, le principal objectif
de ces négociations ambitieuses étant de rééquilibrer les règles du
système commercial mondial qui ont toujours une certaine tendance à
favoriser les pays développés. Les cycles précédents ont beaucoup
contribué à l'intégration des pays en développement dans un système
commercial multilatéral amélioré. Mais nous avons aujourd'hui l'occasion
de remédier à un certain nombre d'obstacles au commerce qui subsistent
et continuent à désavantager les pays en développement dans des domaines
tels que les crêtes tarifaires appliquées aux textiles, aux chaussures
et à de nombreux produits agricoles. La forte augmentation des droits de
douane appliqués aux produits transformés (connue sous le terme de
progressivité des droits de douane), les subventions agricoles et les
subventions à l'exportation ayant des effets de distorsion des échanges,
pour ne citer que quelques exemples, renforcent le sentiment qu'ont de
nombreux pays en développement que les règles du jeu ne sont pas en leur
faveur.
C'est pourquoi les pays en développement attendent tellement de ce
cycle. C'est également la raison pour laquelle l'aboutissement du PDD
n'est possible que si ces pays ont la certitude que ce cycle leur
apportera les avantages commerciaux véritables auxquels ils ont droit.
Et les avantages auxquels ils aspirent, dans le domaine de l'agriculture
en particulier, ne peuvent être obtenus que dans le cadre d'accords
commerciaux bilatéraux ou régionaux.
Commerce et régionalisme
Cela m'amène à la question du commerce
régional. Les accords commerciaux régionaux — ACR — sont dans l'air du
temps, que ce soit en Asie, en Afrique, en Amérique ou en Europe.
Certes, engager la négociation d'un ACR permet d'obtenir assez
facilement des avantages au plan politique — une sympathique poignée de
main entre deux dirigeants à la télévision — mais ses avantages
économiques ne sont pas toujours évidents, compte tenu de la portée plus
limitée de ce type d'accord qui vise en général le commerce de produits
manufacturés, un secteur dans lequel les marges préférentielles sont
généralement réduites.
Cependant, la prolifération des ACR implique un défi systémique encore
plus important. Ces accords créent des préférences dont la
multiplication entrave la libéralisation des échanges au niveau
multilatéral. Le multilatéralisme se fonde sur la possibilité donnée à
tous les Membres de faire des compromis entre intérêts défensifs et
intérêts offensifs. La portée limitée des ACR, qui traduit des
difficultés politiques à traiter les questions d'accès aux marchés, dans
l'agriculture, le secteur manufacturier ou les services, déséquilibre le
programme de l'OMC et réduit les possibilités de compromis.
Nous devons également nous demander si les efforts d'intégration
régionale détournent l'attention du multilatéralisme — en particulier en
raison des ressources nécessaires pour négocier et mettre en œuvre ces
accords.
La prolifération des ACR rend donc d'autant plus nécessaire le
renforcement des règles de l'OMC régissant le régionalisme. Elle
nécessite également une surveillance rigoureuse des ACR pour veiller à
ce que ces accords “complètent” et “renforcent” le système multilatéral,
au lieu de porter atteinte aux principes fondamentaux de l'OMC en
érigeant de nouveaux obstacles au commerce.
Commerce et mondialisation
À mesure que la mondialisation s'étend à
presque tous les aspects de notre vie, les gens se demandent comment il
est possible de maîtriser ce phénomène afin que le plus grand nombre
d'entre eux en tire le meilleur parti. La question n'est pas tellement
de savoir si nous souhaitons ou non la mondialisation — en effet, la
mondialisation du commerce des marchandises est une des caractéristiques
de l'économie moderne depuis la révolution industrielle, même si elle a
été interrompue entre les deux guerres mondiales — mais de savoir si
nous voulons qu'elle soit régie ou pas, et dans l'affirmative, par
quelles règles, quelles politiques de coopération et quelles
institutions internationales.
Il convient de rappeler que le système commercial mondial, tout comme le
système de Bretton Woods, a été mis en place pour remédier à des
politiques nationalistes, souvent provocantes au niveau international,
nées de la crise financière de 1929 et qui ont rapidement gagné
l'économie réelle sous l'effet de dévaluations compétitives et de la
création d'obstacles au commerce.
La solidité de ce système a été mise à l'épreuve au cours de la crise
financière asiatique des années 90; le système a montré sa capacité
d'adaptation. Le réseau serré de règles de l'OMC permet d'amortir les
chocs causés par les politiques protectionnistes et discriminatoires
qui, comme nous l'avons vu, ont une fâcheuse tendance à croître et à se
multiplier.
L'expansion continue du commerce multilatéral est une garantie contre
l'instabilité du marché et les turbulences financières. Elle permet
aussi l'exportation de ressources non exploitées du fait de la
contraction des marchés intérieurs. L'ouverture commerciale peut
également servir à améliorer l'efficacité des économies touchées grâce à
un apport d'argent frais et de nouvelles possibilités d'exportation.
Alors que l'expansion du commerce constitue une partie visible de la
mondialisation, la crise de l'économie financière ne démontre que trop
clairement que la mondialisation devrait s'accompagner d'un solide
ensemble de règles internationales convenues et applicables, protégeant
tous les pays contre les mouvements cycliques. Ainsi, l'OMC fournit des
éléments nécessaires de gouvernance mondiale en vue de maîtriser les
conséquences négatives de la mondialisation.
Commerce et gouvernance mondiale
Le système économique multilatéral actuel
demeure très influencé par l'issue de la seconde guerre mondiale et par
la puissance des nations fondatrices. Cependant, au cours des 60
dernières années, le petit club composé à l'origine des 23 signataires
du GATT s'est beaucoup agrandi pour compter désormais 151 et bientôt 152
Membres. Aujourd'hui, la montée de nouvelles puissances est plus rapide
que jamais grâce à l'accélération des échanges, de la croissance et du
développement. Ces puissances demandent à avoir leur place dans le
processus de prise de décisions. Ce profond bouleversement de
l'équilibre géopolitique des pouvoirs n'est pas seulement manifeste dans
le domaine du commerce. De nouveaux défis tels que le changement
climatique nécessiteront également un rééquilibrage des pouvoirs entre
les acteurs de la mondialisation.
La flexibilité de la structure de l'OMC est un atout pour la gouvernance
moderne. Contrairement aux institutions où la structure des voix reflète
la puissance d'un pays, à l'OMC, les décisions sont prises par
consensus. Nous n'avons pas de conseil d'administration ni de conseil de
sécurité. Ou, vu sous un autre angle, notre Conseil d'administration ou
notre Conseil de sécurité compte 151 Membres!
Aujourd'hui, à l'OMC, les Membres s'organisent en coalitions dont la
composition varie en fonction des niveaux de développement et des
questions traitées. La flexibilité de la formation des coalitions est
ancrée dans le système, car celles-ci évoluent en fonction du programme
de l'institution. Les pays en développement ont formé des coalitions
influentes telles que le G-20, le G-33, l'AMNA-11, le Groupe africain,
le Groupe ACP ou le Groupe des PMA. L'existence de nombreuses coalitions
de composition variable évite dans une certaine mesure à l'OMC de devoir
chercher le “groupe parfait”, le groupement idéal, un objectif que
certaines organisations intergouvernementales ont poursuivi jusqu'à
présent en vain.
Mais pour être véritablement inclusifs, il nous faut encore améliorer la
participation active des Membres les plus pauvres, et en particulier de
ceux qui n'ont pas de représentation à Genève. C'est pour cette raison
que nous avons mis en place ce que nous appelons la “Semaine de Genève”
au cours de laquelle l'OMC fait venir deux fois par an des
fonctionnaires originaires de tous les pays Membres qui n'ont pas de
représentation à Genève pour assister à des séances d'information
intensives sur l'état d'avancement des négociations et sur d'autres
questions qui présentent un intérêt pour eux.
Ceci dit, nous devons tenir compte des arguments de la société civile
selon lesquels l'OMC manque encore de transparence. Depuis le début du
nouveau millénaire, le nombre d'organisations non gouvernementales se
multiplie. À Seattle, l'OMC a reçu un sévère avertissement: si elle
ignorait les préoccupations de la société civile, ce serait à ses
risques et périls. Depuis, les intérêts de la société civile en ce qui
concerne le monde du travail, les affaires, la réduction de la pauvreté,
l'environnement ou la démocratie sont représentés à Genève et cette
société civile dialogue avec l'OMC dans diverses enceintes. Nous
organisons également chaque année un symposium à l'intention des ONG.
Mais il ne s'agit pas seulement d'un dialogue. La société civile a
contribué à mettre sur la table des négociations des questions telles
que les subventions à la pêche ou aux producteurs de coton ou encore
l'accès aux médicaments essentiels.
En outre, grâce à une politique globale d'accès aux documents de l'OMC,
plus de 90 pour cent de nos documents, y compris les textes de
négociation, sont disponibles en trois langues sur notre site Web. Il
semble désormais naturel que les textes de négociation des Présidents
soient communiqués simultanément au public et aux Membres de l'OMC!
Le véritable défi posé à la gouvernance internationale à l'heure
actuelle est de créer des conditions dans lesquelles une multitude
d'acteurs, publics et privés, puisse travailler ensemble, même s'ils
n'appartiennent pas aux mêmes groupes et ont des objectifs, une culture
et des compétences différents. L'OMC ne fait pas abstraction de cette
nécessité et collabore avec plus de 180 organisations
intergouvernementales.
Le passé nous a appris l'importance de la coopération commerciale
multilatérale. Et alors que notre regard se tourne vers l'avenir, nous
pouvons déjà repérer un certain nombre de domaines/d'activités futurs.
Parmi les préoccupations les plus urgentes il y a , selon moi, la façon
de remédier aux nouvelles formes d'obstacles au commerce, ceux qui sont
généralement de l'autre côté de la frontière, par exemple les normes,
certifications ou mesures sanitaires privées. Il y a également la
question de savoir comment gérer une organisation plus efficace, qui
atteigne un meilleur équilibre entre la négociation de nouvelles règles
et la façon dont elles sont contrôlées, analysées et contestées. Le
domaine du commerce et de l'énergie gagne également en importance.
Mais pour relever tous ces défis à venir, les Membres toujours plus
nombreux de l'OMC doivent faire preuve de leadership et franchir la
dernière ligne droite pour conclure le Cycle de Doha en 2008. À l'heure
où les nuages s'amoncellent au-dessus de l'économie mondiale, le PDD est
précisément l'initiative qui peut doper la confiance des entreprises,
des travailleurs et des consommateurs dans le monde. Un tel accord
montrerait sans équivoque que plus de 150 pays se sentent capables de
résister au protectionnisme, de créer un système commercial plus juste
et plus équilibré et d'asseoir des bases durables pour la croissance et
le développement au XXIe siècle.
Merci de votre attention.
> Des problèmes pour visualiser cette page?
Veuillez écrire à [email protected] en indiquant le système d’exploitation et le navigateur que vous utilisez.