NOUVELLES: ALLOCUTIONS — DG PASCAL LAMY

Genève: Lectures on Global Economic Governance

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Je suis heureux de participer à ces Lectures on Global Governance et de poursuivre notre coopération avec University College (Oxford) et l'Institut de hautes études internationales et du développement.

Le système commercial multilatéral a désormais 60 ans; c'est aussi mon âge. Je suis donc bien placé pour dire que c'est un âge auquel il n'est pas inutile de s'interroger sur l'avenir à la lumière des leçons du passé.

C'est ce que nous avons fait dans notre Rapport sur le commerce mondial 2007, dans lequel nous nous sommes livrés à une analyse approfondie de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et de l'OMC qui lui a succédé — les origines, les résultats obtenus, les défis qu'ils ont dû relever, et ce que l'avenir leur réserve.

C'est le récit de l'évolution et de l'adaptation remarquables d'un système qui a énormément contribué à la stabilité d'après guerre. Mais c'est aussi le récit d'un système qui n'a pas encore donné toute sa mesure et qui fait toujours face à de formidables défis. Le système commercial mondial est une source de prospérité, de stabilité et de prévisibilité depuis six décennies. Il a constitué le fondement d'une période de croissance économique et de développement sans précédent, au cours de laquelle nous avons assisté à une réduction spectaculaire de la pauvreté.

Malgré — certains diraient grâce à — un cadre institutionnel initial plus faible que celui des institutions de Bretton Woods, le système du GATT a connu un succès remarquable. Au fil du temps, le GATT a produit plusieurs cycles de négociation successifs en accueillant de nouveaux membres et en assumant de nouvelles responsabilités. Il a obtenu des résultats impressionnants en matière d'ouverture commerciale, ce qui a permis une expansion des échanges et un niveau de sécurité allant même au-delà des prévisions les plus optimistes.

En effet, le commerce a connu une rapide expansion pendant la période d'après guerre ce qui a entraîné une élévation du niveau de vie dans de nombreux pays. Mais malgré ses succès, le système commercial mondial présentait également de sérieuses lacunes. Des secteurs importants du commerce, y compris l'agriculture et les services, restaient en dehors des règles du GATT. Cette exclusion rendait le système commercial à la fois moins équitable et moins pertinent qu'il n'aurait dû l'être; moins équitable parce que l'agriculture est un secteur dans lequel de nombreux pays en développement sont très compétitifs et moins pertinent parce qu'à l'époque, les services représentaient environ la moitié de l'activité économique des membres.

Ces omissions, associées à la montée du protectionnisme après les chocs pétroliers des années 70 et à la désindustrialisation des pays développés dans les années 80, ont obligé le GATT à se réinventer. En 1986, les pays membres ont relevé ce défi en lançant le Cycle d'Uruguay.

L'accord conclu dans le cadre de ce cycle en 1994 a débouché sur la création de l'Organisation mondiale du commerce l'année suivante, un événement qui a permis aux gouvernements — et au système commercial multilatéral qu'ils avaient créé — de mieux aborder les défis du nouveau millénaire. L'OMC s'est non seulement vu confier la responsabilité de nouveaux secteurs commerciaux, tels que l'agriculture, les services, le textile et la propriété intellectuelle touchant au commerce, mais l'établissement d'un nouveau système contraignant de règlement des différends a également assuré aux Membres une meilleure protection de leurs droits.

Avec le lancement en 2001 du Cycle de Doha, le système commercial a une nouvelle fois essayé de s'adapter aux nouvelles réalités géopolitiques. La conclusion d'un accord ambitieux axé sur le développement allait encore renforcer un système qui avait déjà beaucoup contribué à l'instauration d'un monde meilleur.

De mon point de vue, pour expliquer au mieux les leçons tirées de 60 ans d'expérience, les défis que doivent relever l'OMC et le système commercial ainsi que les perspectives d'avenir, il faut mettre l'accent sur cinq éléments clés qui ont été et sont toujours essentiels au commerce international — le commerce et la croissance, les questions de développement, le régionalisme, la mondialisation et les leçons que nous pouvons tirer pour la gouvernance mondiale.

Commerce et croissance

Depuis 1950, la croissance du commerce mondial a été multipliée par plus de 20 et a été trois fois plus rapide que la croissance de la production mondiale. Le commerce international a été un grand facteur de stabilisation pour de nombreux pays, en contribuant à l'expansion de l'économie même à des périodes où la demande intérieure fléchissait.

Le commerce international a permis des gains de bien-être et d'efficacité considérables que le public a toutefois du mal à percevoir. La concurrence des importations se traduit par des avantages pour les consommateurs, en améliorant le choix et la qualité, ce qui fait baisser les prix des marchandises et des services. Les producteurs locaux se procurent des intrants meilleur marché et de meilleure qualité, ce qui leur permet d'être plus compétitifs sur les marchés nationaux ou d'exportation. Actuellement nous savons que ce sont les pays qui ouvrent leurs marchés aux marchandises et services étrangers qui profitent le plus des gains issus du commerce. Cela est dû en partie au fait que l'amélioration des importations entraîne une amélioration des exportations. Ces gains profitent généralement à la majorité silencieuse des consommateurs et des utilisateurs d'intrants.

Tous les indicateurs économiques semblent montrer que la grande majorité de la population profite du commerce. Cependant, on ne peut pas nier qu'il y a aussi des perdants qui, bien souvent, sont généralement mieux organisés et font beaucoup de bruit autour des coûts de l'ouverture commerciale. Dans nombre de nos sociétés, le commerce est le bouc émissaire rendu responsable des suppressions d'emplois et du recul des niveaux de vie. À ce sujet également, les économistes s'accordent à dire que ce n'est pas le commerce mais les améliorations de la productivité découlant des progrès technologiques qui sont principalement responsables des pertes d'emplois dans le secteur manufacturier. Il est vrai que le commerce international permet d'accélérer le transfert de technologie. L'ouverture des marchés de services aux fournisseurs étrangers a facilité la circulation des idées et des personnes, permettant ainsi aux étudiants d'aller étudier à l'étranger tout en rendant les voyages plus sûrs et moins coûteux. Les diagnostics médicaux peuvent désormais être faits en ligne par des médecins compétents dans les pays en développement. Ce nouvel éventail de possibilités, qui est source d'avantages considérables pour les consommateurs, suscite malheureusement l'inquiétude des cols bleus et des cols blancs dans les pays développés, qui craignent que la technologie n'ait exposé de nouveaux pans entiers de l'économie à la concurrence mondiale.

À l'évidence, la croissance économique résultant de l'expansion du commerce mondial est inégalement répartie au sein de nos sociétés, qui ont connu une augmentation des inégalités et des bouleversements dans leur tissu économique et social.

Ces questions, qui ont trait à l'équité, attirent notre attention sur ce qui constitue peut-être la leçon la plus importante de ces 60 ans d'expérience: en effet, qu'il s'agisse de pays développés ou de pays en développement, il faut qu'il y ait une continuité dans l'articulation entre politiques commerciales et politiques nationales. Pour réussir à tirer parti des résultats du système commercial multilatéral par une plus grande ouverture commerciale, il est essentiel que les pays adoptent les réformes nécessaires au niveau national et les appliquent dans le bon ordre, ce qui requiert des filets de sécurité sociale adéquats et un accès généralisé à l'éducation et à la formation.

Le commerce s'avère également plus efficace lorsque les marchés intérieurs peuvent soutenir des politiques orientées vers l'extérieur par une réduction des coûts de transaction. Il faut pour cela des infrastructures bien développées et compétitives dans les domaines des transports, de la logistique, du financement et de la distribution.

Confrontés à cette “peur du changement”, les pays développés disposent de ressources beaucoup plus importantes pour anticiper et traiter dans l'ordre les effets des modifications de la politique commerciale: ils peuvent investir plus rapidement que les pays pauvres dans les infrastructures publiques, les filets de sécurité sociale et les programmes de reconversion professionnelle — une question que nous, l'OMC, et un grand nombre de nos organismes partenaires, nous efforçons de traiter dans le cadre de l'initiative “Aide pour le commerce”.

Commerce et développement

Pour que leurs programmes de croissance et de développement réussissent, les pays en développement ont besoin de capitaux. Ils peuvent soit les attirer sous la forme d'investissements étrangers, soit les emprunter ou les importer par le biais du commerce international. L'importation est le moyen le plus sûr, le moins onéreux et le plus durable d'obtenir des capitaux. Les politiques d'ouverture ont radicalement transformé les économies émergentes. La Chine, l'Inde, le Mexique, la Corée, la Thaïlande, l'Indonésie, l'Argentine, l'Afrique du Sud et le Chili, sans parler des pays d'Europe centrale et orientale, ont un excellent bilan dans divers secteurs manufacturiers. Le commerce est un facteur important de leur rapide industrialisation.

Tous ces pays ont utilisé l'OMC comme point d'ancrage de leur intégration dans la division internationale du travail. Même si des flexibilités leur ont été accordées dans le système, les nouveaux Membres n'ont pas hésité à fonder les réformes internes nécessaires à leur intégration dans l'économie mondiale sur les règles de l'OMC. L'Ukraine, qui a été officiellement invitée hier à devenir Membre de l'OMC, en est le meilleur exemple. Comparativement, les nouveaux Membres de l'OMC prennent des engagements beaucoup plus importants, mais ils ont obtenu d'échelonner leur mise en œuvre et conservent ainsi le “contrôle” de leurs processus de réforme. En intégrant progressivement ces pays dans l'économie mondiale, l'OMC a contribué à faire participer quelque 1,5 milliard de personnes au commerce mondial.

L'assistance technique est essentielle à la réussite de l'intégration. L'exemple de Singapour vient souvent nous rappeler qu'il n'y a pas si longtemps ce pays était l'un des principaux bénéficiaires de l'aide internationale, au même titre que beaucoup d'autres pays à revenu intermédiaire. L'ascension de Singapour au rang d'acteur sur la scène mondiale consacre la réussite de la coopération technique. Dans le cadre du Programme de Doha pour le développement (PDD), nous avons établi un solide programme d'assistance technique — dont les dépenses s'élèvent à ce jour à plus de 100 millions de dollars — en vue de renforcer la capacité des Membres de l'OMC de participer effectivement au système commercial multilatéral.

Mais l'assistance technique n'est pas suffisante. De nombreux pays en développement doivent également remédier à des blocages sur le plan de l'offre qui limitent leur capacité de répondre efficacement à la demande internationale. L'absence de logistique efficace, la médiocrité des infrastructures publiques et l'inefficacité des procédures douanières entravent leur compétitivité. La capacité insuffisante pour satisfaire aux normes sanitaires ou phytosanitaires ou aux prescriptions en matière de sécurité imposées par des organismes publics ou privés peut souvent limiter le potentiel d'exportation. Faute de filets de sécurité sociale, les coûts d'ajustement sont encore amplifiés.

C'est pour toutes ces raisons qu'avec nos partenaires, nous mettons en œuvre l'initiative Aide pour le commerce. En collaboration avec de nombreuses autres institutions de développement, nous nous efforçons de mobiliser des ressources destinées à répondre à ces besoins. C'est également l'objectif du Cadre intégré qui cible l'Aide pour le commerce sur les pays les moins avancés.

Cependant, le Cycle de Doha nous permet aussi d'aller encore plus loin. Le Cycle de Doha est un “Cycle de développement”, le principal objectif de ces négociations ambitieuses étant de rééquilibrer les règles du système commercial mondial qui ont toujours une certaine tendance à favoriser les pays développés. Les cycles précédents ont beaucoup contribué à l'intégration des pays en développement dans un système commercial multilatéral amélioré. Mais nous avons aujourd'hui l'occasion de remédier à un certain nombre d'obstacles au commerce qui subsistent et continuent à désavantager les pays en développement dans des domaines tels que les crêtes tarifaires appliquées aux textiles, aux chaussures et à de nombreux produits agricoles. La forte augmentation des droits de douane appliqués aux produits transformés (connue sous le terme de progressivité des droits de douane), les subventions agricoles et les subventions à l'exportation ayant des effets de distorsion des échanges, pour ne citer que quelques exemples, renforcent le sentiment qu'ont de nombreux pays en développement que les règles du jeu ne sont pas en leur faveur.

C'est pourquoi les pays en développement attendent tellement de ce cycle. C'est également la raison pour laquelle l'aboutissement du PDD n'est possible que si ces pays ont la certitude que ce cycle leur apportera les avantages commerciaux véritables auxquels ils ont droit. Et les avantages auxquels ils aspirent, dans le domaine de l'agriculture en particulier, ne peuvent être obtenus que dans le cadre d'accords commerciaux bilatéraux ou régionaux.

Commerce et régionalisme

Cela m'amène à la question du commerce régional. Les accords commerciaux régionaux — ACR — sont dans l'air du temps, que ce soit en Asie, en Afrique, en Amérique ou en Europe. Certes, engager la négociation d'un ACR permet d'obtenir assez facilement des avantages au plan politique — une sympathique poignée de main entre deux dirigeants à la télévision — mais ses avantages économiques ne sont pas toujours évidents, compte tenu de la portée plus limitée de ce type d'accord qui vise en général le commerce de produits manufacturés, un secteur dans lequel les marges préférentielles sont généralement réduites.

Cependant, la prolifération des ACR implique un défi systémique encore plus important. Ces accords créent des préférences dont la multiplication entrave la libéralisation des échanges au niveau multilatéral. Le multilatéralisme se fonde sur la possibilité donnée à tous les Membres de faire des compromis entre intérêts défensifs et intérêts offensifs. La portée limitée des ACR, qui traduit des difficultés politiques à traiter les questions d'accès aux marchés, dans l'agriculture, le secteur manufacturier ou les services, déséquilibre le programme de l'OMC et réduit les possibilités de compromis.

Nous devons également nous demander si les efforts d'intégration régionale détournent l'attention du multilatéralisme — en particulier en raison des ressources nécessaires pour négocier et mettre en œuvre ces accords.

La prolifération des ACR rend donc d'autant plus nécessaire le renforcement des règles de l'OMC régissant le régionalisme. Elle nécessite également une surveillance rigoureuse des ACR pour veiller à ce que ces accords “complètent” et “renforcent” le système multilatéral, au lieu de porter atteinte aux principes fondamentaux de l'OMC en érigeant de nouveaux obstacles au commerce.

Commerce et mondialisation

À mesure que la mondialisation s'étend à presque tous les aspects de notre vie, les gens se demandent comment il est possible de maîtriser ce phénomène afin que le plus grand nombre d'entre eux en tire le meilleur parti. La question n'est pas tellement de savoir si nous souhaitons ou non la mondialisation — en effet, la mondialisation du commerce des marchandises est une des caractéristiques de l'économie moderne depuis la révolution industrielle, même si elle a été interrompue entre les deux guerres mondiales — mais de savoir si nous voulons qu'elle soit régie ou pas, et dans l'affirmative, par quelles règles, quelles politiques de coopération et quelles institutions internationales.

Il convient de rappeler que le système commercial mondial, tout comme le système de Bretton Woods, a été mis en place pour remédier à des politiques nationalistes, souvent provocantes au niveau international, nées de la crise financière de 1929 et qui ont rapidement gagné l'économie réelle sous l'effet de dévaluations compétitives et de la création d'obstacles au commerce.

La solidité de ce système a été mise à l'épreuve au cours de la crise financière asiatique des années 90; le système a montré sa capacité d'adaptation. Le réseau serré de règles de l'OMC permet d'amortir les chocs causés par les politiques protectionnistes et discriminatoires qui, comme nous l'avons vu, ont une fâcheuse tendance à croître et à se multiplier.

L'expansion continue du commerce multilatéral est une garantie contre l'instabilité du marché et les turbulences financières. Elle permet aussi l'exportation de ressources non exploitées du fait de la contraction des marchés intérieurs. L'ouverture commerciale peut également servir à améliorer l'efficacité des économies touchées grâce à un apport d'argent frais et de nouvelles possibilités d'exportation. Alors que l'expansion du commerce constitue une partie visible de la mondialisation, la crise de l'économie financière ne démontre que trop clairement que la mondialisation devrait s'accompagner d'un solide ensemble de règles internationales convenues et applicables, protégeant tous les pays contre les mouvements cycliques. Ainsi, l'OMC fournit des éléments nécessaires de gouvernance mondiale en vue de maîtriser les conséquences négatives de la mondialisation.

Commerce et gouvernance mondiale

Le système économique multilatéral actuel demeure très influencé par l'issue de la seconde guerre mondiale et par la puissance des nations fondatrices. Cependant, au cours des 60 dernières années, le petit club composé à l'origine des 23 signataires du GATT s'est beaucoup agrandi pour compter désormais 151 et bientôt 152 Membres. Aujourd'hui, la montée de nouvelles puissances est plus rapide que jamais grâce à l'accélération des échanges, de la croissance et du développement. Ces puissances demandent à avoir leur place dans le processus de prise de décisions. Ce profond bouleversement de l'équilibre géopolitique des pouvoirs n'est pas seulement manifeste dans le domaine du commerce. De nouveaux défis tels que le changement climatique nécessiteront également un rééquilibrage des pouvoirs entre les acteurs de la mondialisation.

La flexibilité de la structure de l'OMC est un atout pour la gouvernance moderne. Contrairement aux institutions où la structure des voix reflète la puissance d'un pays, à l'OMC, les décisions sont prises par consensus. Nous n'avons pas de conseil d'administration ni de conseil de sécurité. Ou, vu sous un autre angle, notre Conseil d'administration ou notre Conseil de sécurité compte 151 Membres!

Aujourd'hui, à l'OMC, les Membres s'organisent en coalitions dont la composition varie en fonction des niveaux de développement et des questions traitées. La flexibilité de la formation des coalitions est ancrée dans le système, car celles-ci évoluent en fonction du programme de l'institution. Les pays en développement ont formé des coalitions influentes telles que le G-20, le G-33, l'AMNA-11, le Groupe africain, le Groupe ACP ou le Groupe des PMA. L'existence de nombreuses coalitions de composition variable évite dans une certaine mesure à l'OMC de devoir chercher le “groupe parfait”, le groupement idéal, un objectif que certaines organisations intergouvernementales ont poursuivi jusqu'à présent en vain.

Mais pour être véritablement inclusifs, il nous faut encore améliorer la participation active des Membres les plus pauvres, et en particulier de ceux qui n'ont pas de représentation à Genève. C'est pour cette raison que nous avons mis en place ce que nous appelons la “Semaine de Genève” au cours de laquelle l'OMC fait venir deux fois par an des fonctionnaires originaires de tous les pays Membres qui n'ont pas de représentation à Genève pour assister à des séances d'information intensives sur l'état d'avancement des négociations et sur d'autres questions qui présentent un intérêt pour eux.

Ceci dit, nous devons tenir compte des arguments de la société civile selon lesquels l'OMC manque encore de transparence. Depuis le début du nouveau millénaire, le nombre d'organisations non gouvernementales se multiplie. À Seattle, l'OMC a reçu un sévère avertissement: si elle ignorait les préoccupations de la société civile, ce serait à ses risques et périls. Depuis, les intérêts de la société civile en ce qui concerne le monde du travail, les affaires, la réduction de la pauvreté, l'environnement ou la démocratie sont représentés à Genève et cette société civile dialogue avec l'OMC dans diverses enceintes. Nous organisons également chaque année un symposium à l'intention des ONG. Mais il ne s'agit pas seulement d'un dialogue. La société civile a contribué à mettre sur la table des négociations des questions telles que les subventions à la pêche ou aux producteurs de coton ou encore l'accès aux médicaments essentiels.

En outre, grâce à une politique globale d'accès aux documents de l'OMC, plus de 90 pour cent de nos documents, y compris les textes de négociation, sont disponibles en trois langues sur notre site Web. Il semble désormais naturel que les textes de négociation des Présidents soient communiqués simultanément au public et aux Membres de l'OMC!

Le véritable défi posé à la gouvernance internationale à l'heure actuelle est de créer des conditions dans lesquelles une multitude d'acteurs, publics et privés, puisse travailler ensemble, même s'ils n'appartiennent pas aux mêmes groupes et ont des objectifs, une culture et des compétences différents. L'OMC ne fait pas abstraction de cette nécessité et collabore avec plus de 180 organisations intergouvernementales.

Le passé nous a appris l'importance de la coopération commerciale multilatérale. Et alors que notre regard se tourne vers l'avenir, nous pouvons déjà repérer un certain nombre de domaines/d'activités futurs. Parmi les préoccupations les plus urgentes il y a , selon moi, la façon de remédier aux nouvelles formes d'obstacles au commerce, ceux qui sont généralement de l'autre côté de la frontière, par exemple les normes, certifications ou mesures sanitaires privées. Il y a également la question de savoir comment gérer une organisation plus efficace, qui atteigne un meilleur équilibre entre la négociation de nouvelles règles et la façon dont elles sont contrôlées, analysées et contestées. Le domaine du commerce et de l'énergie gagne également en importance.

Mais pour relever tous ces défis à venir, les Membres toujours plus nombreux de l'OMC doivent faire preuve de leadership et franchir la dernière ligne droite pour conclure le Cycle de Doha en 2008. À l'heure où les nuages s'amoncellent au-dessus de l'économie mondiale, le PDD est précisément l'initiative qui peut doper la confiance des entreprises, des travailleurs et des consommateurs dans le monde. Un tel accord montrerait sans équivoque que plus de 150 pays se sentent capables de résister au protectionnisme, de créer un système commercial plus juste et plus équilibré et d'asseoir des bases durables pour la croissance et le développement au XXIe siècle.

Merci de votre attention.

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