NOUVELLES: ALLOCUTIONS — DG PASCAL LAMY

Commission temporaire sur le changement climatique, Parlement européen — Bruxelles
 

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Mesdames et Messieurs, c'est un honneur pour moi que de participer à cette audition sur le changement climatique et le commerce international. Il ne fait aucun doute que le changement climatique constitue l'un des défis internationaux les plus graves de notre temps.

La question du changement climatique recoupe de multiples façons celle du commerce international. Tout d'abord, dans son Préambule, l'Accord sur l'OMC dispose explicitement que le développement durable est l'un de ses objectifs fondamentaux. Ensuite, il indique clairement que les États sont autorisés à donner la priorité aux préoccupations environnementales et, à plusieurs reprises, des Membres de l'OMC ont permis que des considérations environnementales prennent en fait le pas sur leurs obligations en matière d'accès aux marchés, lorsque cela s'est fait d'une manière non protectionniste.

Aujourd'hui, les Membres de l'OMC ont des avis très divers sur ce que le système commercial devrait faire en matière de changement climatique. Certains voudraient le voir réduire son propre “bilan carbone” dû aux émissions de gaz à effet de serre créés par la production, le transport international et la consommation des biens et services échangés, d'autres ont des idées différentes.

Certains voudraient que le système commercial compense tout désavantage concurrentiel qu'ils subissent du fait de la lutte contre le changement climatique. Ils voudraient plus précisément imposer à leurs frontières sur les produits importés un coût économique équivalent à celui qu'ils encourent pour réduire leurs émissions.

Et, bien entendu, nombre d'idées différentes sont formulées sur ce que pourraient être ces mesures de (je cite) “compensation”, l'essentiel du débat portant naturellement sur les secteurs économiques les plus exposés au commerce international et les plus énergivores, comme la sidérurgie et l'industrie de l'aluminium. Certains envisagent par exemple l'imposition de taxes intérieures sur le carbone, avec un ajustement correspondant aux frontières; d'autres envisagent des systèmes de plafonnement et d'échange d'émissions, avec l'obligation pour les importateurs d'y participer.

Un autre groupe de Membres préférerait mettre l'accent sur ce qui est immédiatement “livrable” — si je puis dire — par le système commercial dans la lutte contre le changement climatique. Ce qu'ils entendent par là, c'est l'ouverture des marchés aux biens et services environnementaux, notamment ceux qui ont un rapport avec le changement climatique, par le biais des négociations commerciales actuelles du Cycle de Doha. L'Europe a été particulièrement active en ce qui concerne ce volet des négociations; j'y reviendrai.

Il ne s'agit là que de quelques unes des idées que j'ai entendues jusqu'à présent sur la façon dont certains voudraient positionner le système commercial multilatéral à l'égard du changement climatique. Mon point de départ dans ce débat consiste à dire, comme je l'ai indiqué à la réunion des Ministres du commerce, qui s'est tenue à Bali en décembre dernier sur la question, que la meilleure façon de définir la relation entre le commerce international, l'OMC et le changement climatique serait de conclure un accord international consensuel sur le changement climatique qui rassemblerait l'ensemble des gros pollueurs. Autrement dit, tant que ne se dessinera pas un consensus véritablement mondial sur la meilleure manière de s'attaquer à la question du changement climatique, les Membres de l'OMC continueront d'avoir des avis différents sur ce que le système commercial multilatéral peut et doit faire.

Prenons pour commencer la question du bilan carbone du système commercial international. On parle quotidiennement dans la presse du bilan carbone du transport international. En fait, un nouveau concept se fait jour, celui des “kilomètres alimentaires”. Il s'agit, en d'autres termes, du souhait exprimé par les consommateurs occidentaux de calculer le carbone émis durant le transport international, avec déjà, chez beaucoup d'entre eux, la conclusion qu'il vaut mieux (je cite) “produire simplement chez soi” pour réduire au minimum les émissions.

  • Mais cet argument ne résiste pas toujours à une vérification empirique. En fait, cet aspect a fait l'objet de la démonstration la plus convaincante dans un certain nombre d'études commandées par le Parlement européen lui-même et je lui suis très reconnaissant de son apport intellectuel au débat.

  • Tout d'abord, la réalité est que 90 pour cent des produits échangés sur le plan international voyagent par mer. Or, le transport maritime est de loin le mode de transport le plus économe en carbone, avec seulement 14 grammes d'émission de CO2 par tonne-kilomètre. Viennent ensuite le transport ferroviaire, puis le transport routier. Le transport aérien est de loin celui qui émet le plus de CO2 par tonne kilomètre (au moins 600 grammes), ce qui met en évidence l'impact comparativement élevé de ce mode de transport sur le climat.

  • En outre, les études relatives au “kilométrage carbone” des biens échangés montrent que la question peut souvent être contre-intuitive, si je puis dire.

  • Certaines études montrent, par exemple, qu'une fleur kenyane envoyée par avion en Europe émet trois fois moins de CO2 que les fleurs cultivées en Hollande. Je ne suis pas en train de dire qu'il en sera toujours ainsi, mais c'est certainement un problème qui exige une analyse au cas par cas et une vérification empirique. Dans le cas des produits alimentaires, notamment, il ne faut pas négliger le coût des serres dans les climats froids et le stockage hors saison qui consomme beaucoup d'énergie.

Seule une approche multilatérale du changement climatique nous permettra d'aborder ces questions comme il convient. Un accord multilatéral réunissant l'ensemble des gros pollueurs serait l'instrument international le mieux placé pour orienter les autres, telle l'OMC, ainsi que tous les acteurs économiques sur la façon dont les externalités environnementales négatives doivent être internationalisées. Ce n'est qu'avec un tel instrument que nous pourrons aller vers une fixation correcte du prix de l'énergie.

De même, seul un tel accord pourrait fournir les critères pour évaluer quand une mesure prise à la frontière par un pays est bonne sur le plan environnemental. En fait, une solution multilatérale efficace au changement climatique pourrait et devrait se passer du besoin de (je cite) “compenser” les désavantages concurrentiels lorsque les pays considèrent qu'ils procèdent à des réductions d'émissions équitables. Autrement dit, lorsqu'ils opèrent au sein d'une architecture environnementale qui égalise les conditions, sur la base des principes reconnus du droit environnemental international, tels que la responsabilité commune mais différenciée.

Or, en travaillant à la réalisation d'un accord international sur le changement climatique, les pays devront assurément réfléchir au rôle du commerce international dans un tel accord. Le commerce peut entraîner des gains d'efficacité en permettant aux pays de se spécialiser dans ce qu'ils savent le mieux produire. Et il peut créer de la croissance économique, leur offrant ainsi la possibilité d'investir cette croissance dans la prévention et la réduction de la pollution s'ils prennent la décision politique de le faire. Mais, pour que les avantages du commerce se matérialisent véritablement, autrement dit pour que ces gains d'efficacité se traduisent aussi par une baisse des émissions de gaz à effet de serre, il faut instaurer le contexte environnemental qui convient au commerce. En d'autres termes, il faut notamment fixer correctement les prix de l'énergie en tenant compte des produits et processus de production pertinents. Il incombera alors au système commercial de répondre à ces règles environnementales dès qu'elles auront été établies.

En l'absence de tels paramètres il sera difficile, sinon impossible, pour l'OMC d'élaborer une position cohérente sur la question. Chacun de ses Membres aura une interprétation différente à proposer sur la meilleure façon d'égaliser les conditions. Et je voudrais mettre en garde contre une telle issue; le monde pourrait se retrouver avec un véritable écheveau de mesures de “compensation” qui n'atteindraient aucun objectif, que celui-ci soit commercial ou environnemental.


Je crois cependant comprendre que certains Membres de l'OMC commencent de plus en plus à songer à faire “cavalier seul” pour s'attaquer au problème du changement climatique, si je peux m'exprimer ainsi. Les motivations sont multiples:

  • Certains estiment qu'un accord international pourrait ne pas se concrétiser et voudraient gagner du temps dans leur lutte contre le changement climatique.

  • D'autres estiment qu'il pourrait se concrétiser, mais que dans l'intervalle faire cavalier seul pourrait contribuer à faire pression pour sa conclusion. En d'autres termes, ce pourrait être un moyen de dissuasion contre l'échec, puisque les pays qui refuseraient de se joindre au régime post-Kyoto connaîtraient exactement les conséquences auxquelles s'attendre.

  • D'autres enfin estiment que, selon la manière dont elle est conçue, l'approche consistant à faire cavalier seul peut ne pas être nécessairement incompatible avec le régime post-Kyoto. En fait, ils chercheraient à concevoir un système post-Kyoto qui corresponde à l'approche nationale qu'ils ont déjà choisie.

À cela, je ne peux qu'opposer une mise en garde. Pour louables que soient les objectifs d'une telle approche, les conséquences pour le commerce international d'approches nationales inconciliables pourraient être désastreuses, les exportateurs se trouvant confrontés à un enchevêtrement de conditions à remplir potentiellement incompatibles. Pis encore, de telles approches — précisément parce qu'elles sont unilatérales — pourraient ne pas réussir à sauver la planète. Le problème du changement climatique, mondial de par sa nature, ne sera pas résolu par un ou deux protagonistes seulement, qui décideront seuls de pénaliser leurs autres partenaires commerciaux. Cela pourrait conduire simplement à un détournement des échanges, c'est à dire à une modification des courants d'échange, sans réduction véritable des émissions.

Nombre de partisans du “cavalier seul” s'appuient sur la jurisprudence de l'OMC, en particulier les rapports de l'Organe d'appel de l'OMC dans l'affaire crevettes tortues, pour soutenir que l'OMC a fini par ouvrir la porte à des mesures unilatérales. Permettez moi d'abord de souligner que pour importante que soit cette affaire, elle n'a porté que sur des crevettes et des tortues et, en disant cela, ne vous méprenez pas, je n'entends pas rabaisser l'importance des crevettes ni celle des tortues! Ce que je veux simplement dire c'est que les mesures de lutte contre le changement climatique du type de celles que préconisent actuellement certains affecteraient probablement toute une série de secteurs économiques différents, par exemple l'ensemble du secteur de l'aluminium et de l'acier. Elles auraient une portée économique totalement différente.

Ensuite, l'affaire crevettes tortues a fixé plusieurs conditions à respecter pour que des mesures unilatérales puissent recevoir le feu vert. Il faudrait, par exemple, d'abord tout faire pour parvenir à un accord multilatéral consensuel. En outre, il faudrait, dans toute législation de type “cavalier seul” qui se dégagerait, régler nombre de questions épineuses, tant économiques que juridiques, pour passer l'épreuve de l'OMC. Les questions comme celles de savoir comment calculer les émissions de gaz à effet de serre des autres, comment les comparer aux siennes et comment intégrer une certaine “flexibilité” dans son système pour tenir compte des spécificités des partenaires commerciaux, seraient autant d'obstacles à franchir. Il ne faut donc pas se bercer d'illusions et croire que c'est une approche facile.

Enfin, permettez moi de revenir sur le dernier point de mon introduction, à savoir la contribution immédiate que l'OMC peut apporter à la lutte contre le changement climatique. Je crois que c'est le cas en ce qui concerne l'ouverture des marchés aux technologies et services propres. Les négociations commerciales du Cycle de Doha offrent une possibilité d'élargir l'accès à des produits tels que les épurateurs, les filtres à air et les services de gestion de l'énergie.

Actuellement, le marché mondial des biens et services environnementaux est estimé à plus de 550 milliards de dollars par an. L'OCDE estime que les services écologiques représentent 65 pour cent de ce marché et les biens écologiques 35 pour cent. Les produits et les services destinés à prévenir et atténuer le changement climatique constituent une proportion importante de ces chiffres.

Lancées dans le contexte plus large du volet environnement du Cycle de Doha qui comprend aussi des questions telles que la réduction des subventions à la pêche et le renforcement du soutien mutuel entre les règles de l'OMC et les accords environnementaux multilatéraux, les négociations sur les biens et services environnementaux pourraient se traduire par un double gain pour certains de nos Membres. Ce sont autant de questions pour lesquelles l'Europe en particulier a lutté activement et qui constitueraient un gain de taille pour l'environnement et un gain de taille pour le commerce.

Toutefois, ces négociations nécessitent, permettez-moi de le dire, une ouverture plus grande de l'Europe vers le reste du monde. Certains Membres de l'OMC ne sont pas encore convaincus des avantages de certains des produits que l'Europe et d'autres ont proposés pour ce qui est d'atténuer les effets du changement climatique. De même, nombre de pays en développement Membres de l'OMC soutiennent que même si ces négociations sont environnementales, elles n'en doivent pas moins se traduire par un “gain pour le commerce”, si elles sont menées sous l'égide de l'OMC. L'Europe doit axer son attention sur ces questions, elle doit faire plus. Dans ces négociations, le monde en développement est à la recherche à la fois d'un gain économique et d'un gain environnemental — et ce à juste titre.

Je vous remercie de votre attention.

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