En 1994, el Acuerdo sobre la Agricultura de la Organización Mundial del Comercio (OMC) estableció el rumbo de una liberalización y de una organización equitativa del sistema mundial de comercio agrícola. En él se “tomaba en consideración” la cuestión de la seguridad alimentaria como simple “preocupación no comercial”. A pesar de esta condición jurídicamente periférica, la seguridad alimentaria ha pasado a ser políticamente central en la dinámica de estas negociaciones.

De hecho, se trata de la única cuestión agrícola que fue objeto de nuevos compromisos por parte de los Miembros de la Organización en la Duodécima Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en 2022 (CM12), en particular para prohibir las restricciones a la exportación que puedan obstaculizar la acción del Programa Mundial de Alimentos. ¿No ha invitado la Directora General de la OMC a los Miembros, ahora que se reanudan las negociaciones sobre la agricultura con miras a la Decimotercera Conferencia Ministerial prevista a principios de 2024 (CM13), a considerar la negociación bajo “el prisma de la seguridad alimentaria”?

¿Cómo se explica la importancia que ha cobrado esta cuestión?

Las causas inmediatas han de buscarse en las recientes perturbaciones del contexto del comercio agrícola mundial. Desastres climáticos, pandemia de COVID, guerra y conmociones económicas sucesivas, todo ello ha socavado la confianza en la seguridad de los canales de suministro mundiales y ha reavivado en muchos países preocupaciones relativas a la “soberanía” alimentaria. No sin razón: estos acontecimientos han echado por tierra un decenio de progresos en la lucha contra la malnutrición, sumiendo a más de un 10% de la población del mundo en una situación de inseguridad alimentaria: 800 millones de hombres, de mujeres y de niños padecen hambre, 345 millones sufren de malnutrición aguda y 45 millones se enfrentan a la inanición.

Número y prevalencia de personas que padecen hambre en el mundo, 2000-2021

Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Programa Mundial de Alimentos (PMA) y Organización Mundial de la Salud (OMS) (2022), El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022: Adaptación de las políticas alimentarias y agrícolas para hacer las dietas saludables más asequibles, Roma: FAO.
Nota: La línea de puntos muestra las estimaciones para 2021, basadas en los datos de la escala de experiencia de inseguridad alimentaria correspondientes a 2014 a 2019. Las zonas sombreadas indican los límites inferior y superior del rango estimado.

Estas causas externas se han visto agravadas en la OMC por el retraso en las negociaciones sobre la agricultura, en particular en lo que se refiere a la regulación de los niveles autorizados de subvenciones a la agricultura resultantes de la Ronda Uruguay o al trato específico de la cuestión del algodón, tan esencial para los países denominados "los Cuatro del Algodón" (Benin, Burkina Faso, Malí y el Chad). Si bien la reducción progresiva de las ayudas causantes de distorsión del comercio ("compartimento ámbar", calculado como "Medida Global de la Ayuda") sigue siendo el objetivo común de los Miembros de la OMC, son muchos los países en desarrollo que desean poder beneficiarse de un ajuste de su derecho a intervenir para regular los mercados, en particular mediante dispositivos de compra o de constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria a precios fijados por el Gobierno. A petición de la India y de un grupo de países, la cuestión irrumpió en el orden del día de las negociaciones en la Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Bali (2013). Se le encontró una solución temporal, en forma de cláusula de paz que protege esos programas de constitución de existencias públicas hasta que se llegue a una solución permanente. Sin embargo, por ahora las negociaciones han fracasado en su intento de idear esa solución permanente.

La combinación de esas causas ha reactivado un debate, tan antiguo como profundo, sobre la relación entre la liberalización del comercio y la seguridad alimentaria: si para garantizar esta última se necesitan el comercio internacional y la producción nacional, como reafirmaron los Ministros en Ginebra en 2022 durante la CM12, ¿conviene centrarse en el apoyo a la producción nacional o en la apertura y la diversificación del comercio? Que se trate de subvenciones o de acceso a los mercados, la finalidad de las negociaciones comerciales internacionales es encontrar el punto de equilibrio entre estas dos visiones antagonistas. Desde la Conferencia de Buenos Aires (2017) hasta la de Ginebra (2022), no se ha logrado aún identificar ese punto de equilibrio.

¿Qué puede hacer la OMC en los próximos meses?

En primer lugar, seguir luchando contra la actual crisis alimentaria. Para ello la función del comercio agrícola es fundamental, porque algunas regiones son estructuralmente exportadoras de alimentos (por ejemplo, América Latina exporta, en promedio, el 60% de su producción), mientras que otras son estructuralmente importadoras (por ejemplo, África del Norte, África Subsahariana y varios países de Asia Meridional importan, en promedio, el 30% o más de sus alimentos) y porque Ucrania y Rusia, hoy en guerra, desempeñan una función sistémica en el comercio: Ucrania por sí sola representa más del 10% de las exportaciones mundiales de trigo, el 15% de las de maíz, el 50% de las de aceite de girasol.

La función de la OMC es garantizar la transparencia y la apertura de los mercados agrícolas frente a la tentación de cada país de conservar su producción para sí mismo. En los Acuerdos de la OMC, las restricciones a la exportación se admiten en tiempos de crisis. Sin embargo, si todos los países recurren a ellas simultáneamente, el comercio se interrumpe y la crisis se agrava para todos. Por lo tanto, hay un interés colectivo en cooperar.

La Secretaría de la OMC lleva a cabo una vigilancia de las medidas comerciales adoptadas por los Miembros: esta transparencia contribuye a luchar contra la especulación al alza de los precios. Los Miembros de la OMC se han comprometido a adoptar medidas comerciales restrictivas con moderación para mantener, en la medida de lo posible, los mercados abiertos frente a la crisis. En general, han respetado este compromiso: el número de restricciones a la exportación, que aumentó muy rápidamente al principio de la guerra entre Rusia y Ucrania, se fue reduciendo luego, antes de estabilizarse en torno a 60. Sin duda, este nivel sigue siendo demasiado elevado, pero al menos se ha evitado un movimiento de pánico: la situación se ha mantenido en general bajo control. Al mismo tiempo, los Miembros han adoptado casi el mismo número de medidas de liberalización de sus importaciones de alimentos, que facilitan el funcionamiento de los mercados.

En la CM12 también se asistió a la puesta en marcha de un programa de trabajo sobre la seguridad alimentaria de los países menos adelantados (PMA) y de los países importadores netos de productos alimenticios.

Por último, la Organización ha estado activa en todos los foros que contribuyen a luchar contra la crisis, junto con el Banco Mundial, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el Programa Mundial de Alimentos y el Fondo Monetario Internacional (FMI), con los que se ha mantenido una estrecha coordinación a nivel de dirigentes; y en el grupo de respuesta a la crisis alimentaria dirigido por el Secretario General de las Naciones Unidas, que también propició con Turquía la conclusión de un acuerdo fundamental con Rusia y Ucrania para facilitar la exportación de cereales y otros productos alimenticios desde los puertos ucranianos (Iniciativa relativa a los cereales del Mar Negro), en paralelo con un memorándum sobre las exportaciones de alimentos y abonos rusos. El desarrollo comercial del sector del algodón sigue siendo objeto de una movilización específica en apoyo de los Cuatro del Algodón. La OMC y la FAO presentaron recomendaciones conjuntas a los dirigentes del G20 para prevenir el riesgo de escasez de abonos. La OMC, el Banco Mundial y la FAO informarán conjuntamente al G20 sobre la seguridad alimentaria en las próximas reuniones de primavera del Grupo Banco Mundial y del FMI.

Durante esta primera fase de lucha contra la crisis, la cooperación internacional y la capacidad de respuesta de los mercados internacionales han dado sus frutos: el índice general de precios de los alimentos de la FAO ha disminuido un 20% desde el nivel máximo registrado en marzo de 2022.

Índice de precios de los alimentos de la FAO, 1963-2023

Fuente:  FAO

¿Cómo ha contribuido específicamente la OMC a esta tendencia? Es difícil decirlo a falta de una situación hipotética. Sin embargo, de las simulaciones realizadas en la Secretaría de la OMC se desprende que, en caso de proliferación de medidas de restricción de las exportaciones, los precios del trigo podrían haber aumentado más del 85% en algunas regiones de ingresos bajos (mientras que el aumento real fue solo del 17%). A pesar de ello, los precios internacionales se mantienen altos y la inflación de los alimentos es demasiado elevada en muchos países. Debe proseguir el esfuerzo de cooperación acordado en la CM12. La próxima Conferencia Ministerial de la OMC brindará la oportunidad de hacer balance y de decidir nuevas orientaciones.

¿Qué perspectivas más allá de la crisis actual? Es urgente reanudar las negociaciones sobre la agricultura estancadas desde de hace varios años en sus temas tradicionales (ayuda interna, acceso a los mercados), con el fin de promover las reformas en profundidad que fortalecerán el sistema mundial de comercio agrícola y contribuirán a la seguridad alimentaria.

Sin embargo, después de varios fracasos, son muchos los que manifiestan su escepticismo con respecto a las perspectivas de estas negociaciones.

Sin embargo, en 2015 la OMC logró acabar con las subvenciones a la exportación de productos agropecuarios. Difícil pero importantísimo avance para la seguridad alimentaria: ¡recuerdo mis años como negociador comercial principiante, en los que los pollos congelados exportados por los países desarrollados inundaban los mercados en África a precios inferiores a los de la producción local! Se trata ahora de hacer frente a las distorsiones causadas por las subvenciones internas ("nacionales") y los obstáculos arancelarios y no arancelarios. Todo indica que no será posible lograrlo si no se mira con nuevos ojos la vieja "preocupación no comercial" de la seguridad alimentaria, que se ve agravada además por los nuevos desafíos del cambio climático, y si no se incluye una solución a la cuestión de los programas de constitución de existencias públicas con fines alimentarios.

El Presidente del Comité de negociación agrícola, el Embajador Acarsoy de Turquía, ha decidido organizar una serie de reuniones sobre estos temas. Iniciar debates, técnicos y desapasionados, alimentados por datos y análisis económicos de los principales asociados de la OMC especializados en la materia (la FAO, el Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (IFPRI), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), el Consejo Internacional de Cereales y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)) parece ser un primer paso indispensable para propiciar una nueva actitud y emprender un camino constructivo hacia la Decimotercera Conferencia Ministerial de la OMC. Esta es la apuesta de la Semana de la Agricultura que comienza ahora sobre el tema de la seguridad alimentaria.