Deseo en primer lugar felicitar a los
organizadores de esta conferencia por la idoneidad del tema elegido.
Como se ha puesto de manifiesto en los debates sobre comercio y cambio
climático celebrados recientemente en diversos foros, es necesario que
comprendamos mejor la compleja conexión entre comercio y medio ambiente
y que mejoren las relaciones jurídicas entre estas dos importantes
esferas de la gobernanza nacional e internacional. Creo que este
seminario ofrece una buena oportunidad para estudiar esas vinculaciones
y poner de relieve a la vez los puntos en que podría haber conflicto y
las posibilidades de convergencia.
También quiero dar las gracias a las muchas personas y organizaciones
que han trabajado con ahínco para incorporar en el programa sobre el
comercio las cuestiones relativas al medio ambiente y la sostenibilidad.
Aunque en la OMC mi función consiste en mejorar las normas aplicables al
comercio internacional, también soy consciente, como millones de
ciudadanos ordinarios de todo el mundo, de que, sin un medio ambiente
sostenible, la apertura y el auge del comercio son una apuesta perdida.
Me apasiona la naturaleza, y he pasado muchos de los mejores momentos de
mi vida en lugares donde esa naturaleza sigue intacta. Creo en lo que
dijo John Muir: “un paseo por la naturaleza aporta mucho más de lo que
se busca”. Gracias a la dedicación de muchas personas en el movimiento
medioambiental, hay ahora en el mundo un consenso político mucho más
amplio sobre la necesidad de preservar los recursos, la diversidad y el
medio ambiente del planeta, como fin en sí mismo y para beneficio de la
humanidad.
En todo debate sobre comercio y sostenibilidad surgirá siempre la
inevitable necesidad de un equilibrio entre distintos intereses. La
búsqueda de alimentos, combustibles, viviendas, medios de transporte,
lugares de esparcimiento y muchas otras cosas siempre ha requerido la
explotación de recursos naturales y ha tenido un impacto en el medio
ambiente. En su afán por lograr el crecimiento económico y mejorar el
nivel de vida, las sociedades se han visto a menudo obligadas a adoptar
políticas insostenibles desde el punto de vista ambiental. Sin embargo,
afortunadamente, se da la feliz paradoja de que, al tiempo que ha
aumentado espectacularmente la riqueza en las dos últimas generaciones,
también han aumentado nuestra preocupación por el medio ambiente y el
deseo de muchos de que los gobiernos logren establecer un mejor
equilibrio. Esta será, a mi parecer, una de las principales fuerzas
impulsoras en el futuro, en particular en instituciones como la OMC.
¿Qué podemos decir entonces del comercio mundial y su relación con el
medio ambiente? El comercio, que se cifra en 13 billones de dólares al
año, es un motor importante del desarrollo económico y la prosperidad
mundial. De hecho, es a la vez un síntoma y un impulsor de la expansión
mundial. La creación de riqueza da lugar a un aumento del comercio, que
a su vez mejora la eficiencia económica y eleva los niveles de vida. Los
últimos 50 años se han caracterizado por una expansión sin precedentes
del comercio internacional, que es ahora en volumen casi 32 veces mayor
que en 1950. No resulta por tanto sorprendente que una de las
principales preocupaciones que plantea el comercio sea su posible
contribución a la degradación del medio ambiente. Esa expansión es
probablemente una de las razones por las que en los foros dedicados al
medio ambiente se tiene cada vez más en cuenta el comercio.
El crecimiento de las economías conlleva inevitablemente el aumento del
comercio. No creo que sea posible convencer a los gobiernos del mundo de
la necesidad de detener o invertir el crecimiento económico y el
comercio para salvar el planeta. Nuestra única alternativa real es
entonces asegurarnos de que el crecimiento de la actividad económica y
el comercio sea en el futuro sostenible desde el punto de vista
ambiental. Para ello es necesario que conozcamos los hechos y analicemos
mejor las realidades del comercio.
Si observamos las repercusiones del comercio en las emisiones de gases
de efecto invernadero resulta evidente que el crecimiento del comercio
internacional hace que aumente la utilización de servicios de transporte
para enviar mercancías a grandes distancias. Según una estimación
reciente de la Agencia Internacional de la Energía, el sector de los
transportes produce aproximadamente un cuarto de las emisiones de gases
de efecto invernadero relacionadas con la energía en el mundo. Sin
embargo, hay que señalar que casi el 75 por ciento de las emisiones de
CO2 producidas en ese sector proceden del transporte por carretera. En
comparación, el transporte marítimo, que comprende la mayor parte del
volumen del comercio de mercancías, representa una proporción muy
pequeña -sólo alrededor del 9 por ciento- de la contribución del sector
del transporte a las emisiones de CO2. Es posible entonces que,
paradójicamente, el transporte marítimo de mercancías a larga distancia
sea en muchos casos preferible a las expediciones más cortas por
carretera.
También son ilustrativos los hechos que sustentan el debate sobre la
distancia recorrida por los alimentos (food miles), que es una forma de
calcular las emisiones de CO2 asociadas al transporte de productos
alimentarios a larga distancia hasta llegar al consumidor final. Muchos
dan por sentado que los alimentos locales serán siempre mejores desde el
punto de vista de la huella de carbono de nuestra cadena alimentaria.
Sin embargo, aunque sin duda es así en el caso de algunos productos y
países, ello dependerá en gran medida del transporte y del tipo de
proceso de producción utilizado: por ejemplo el uso de invernaderos con
calefacción en lugar del cultivo al aire libre de hortalizas, o la
utilización de técnicas de cultivo o de riego con alto consumo
energético en lugar de métodos más naturales. En efecto, la huella de
carbono de la carne producida en países con abundancia de pastos
naturales y transportada por vía marítima puede ser a veces menor que la
de carne de origen local cuya cadena de producción requiere un uso
masivo de fertilizantes o plaguicidas. Debemos entonces examinar los
hechos y determinar la mejor manera de promover formas de comercio más
sostenibles desde el punto de vista ambiental, y hacer al mismo tiempo
que las formas insostenibles resulten menos atractivas.
En términos más generales, cabría decir que un comercio más abierto
puede tener tres efectos beneficiosos en el medio ambiente. En primer
lugar, la mayor apertura del comercio puede asegurar una distribución
más eficiente de los recursos naturales. En segundo lugar, hará que, con
el tiempo, se insista cada vez más en mejorar la calidad del medio
ambiente, ya que todo indica que los que tienen un nivel de vida más
elevado son los más firmes partidarios de la protección del medio
ambiente. Por último, puede mejorar el acceso a las nuevas tecnologías y
servicios necesarios para reducir la contaminación y el consumo de
energía, y el desarrollo de esas tecnologías y servicios.
Quiero referirme ahora a la OMC y a la forma en que las cuestiones
relativas al comercio y el medio ambiente se interrelacionan con nuestro
actual programa, así como a la forma en que pueden influir en la OMC en
el futuro. Me centraré en tres temas generales: 1) las normas y la
jurisprudencia de la OMC en la actualidad; 2) las actuales negociaciones
de la Ronda de Doha; y 3) algunas ideas sobre el desafío que plantearán
en el futuro el cambio climático y la OMC.
LA OMC HOY
La OMC es un pilar de la compleja estructura de la cooperación multilateral. Ofrece un marco de disciplinas para facilitar el comercio mundial y sirve de foro para negociar la mayor apertura del comercio. Sin embargo, también se está convirtiendo en un importante foro para la promoción de algunos objetivos internacionales en materia de medio ambiente, que se refleja en los actuales objetivos y normas de la OMC. Voy a dedicar unos minutos a explicar nuestros objetivos declarados y algunas de nuestras principales normas relativas al medio ambiente.
OBJETIVOS
En primer lugar, la OMC reconoce que la liberalización del comercio no es ni debería ser un fin en sí mismo: está vinculada a valores humanos y objetivos de bienestar fundamentales, establecidos en la carta fundacional de la OMC, el Acuerdo de Marrakech. Uno de esos objetivos, consagrado en el Preámbulo del Acuerdo, es permitir la utilización óptima de los recursos mundiales de conformidad con el objetivo de un desarrollo sostenible. Por lo tanto, se supone que para nuestros Miembros los objetivos de fomentar un sistema multilateral de comercio abierto y no discriminatorio y de promover el desarrollo sostenible deben apoyarse mutuamente.
NORMAS DE LA OMC
Este compromiso con el desarrollo sostenible
también se refleja en las normas de la OMC. En primer lugar, nuestras
normas fundamentales de no discriminación y transparencia ofrecen un
marco que permite garantizar la previsibilidad y la aplicación justa de
medidas para atender las preocupaciones relacionadas con el medio
ambiente. En segundo lugar, muchas de nuestras normas y Acuerdos -como
el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (que se ocupa
principalmente de los reglamentos relativos a los productos) y el
Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias
(relativo a la inocuidad de los alimentos y la salud de los animales y
la preservación de los vegetales)-, autorizan a los Miembros a perseguir
objetivos ambientales y a adoptar las medidas relacionadas con el
comercio necesarias.
Sin embargo, subsiste la preocupación de que algunas medidas adoptadas
para alcanzar objetivos de protección del medio ambiente puedan, por su
misma naturaleza, restringir el comercio y afectar por lo tanto a los
derechos de otros Miembros en el marco de la OMC. Son por esa razón
importantes las excepciones como el artículo XX del GATT (el GATT es el
acuerdo fundamental de la OMC sobre el comercio de mercancías). El
artículo XX del GATT, relativo a las excepciones generales, prevé una
serie de casos específicos en que los Miembros pueden quedar exentos de
la observancia de normas del GATT que de otra forma podrían prohibir una
determinada medida comercial. Esta disposición tiene por objeto, entre
otras cosas, garantizar que las medidas ambientales no se apliquen de
forma arbitraria y no se utilicen como una forma encubierta de
proteccionismo.
Nuestra jurisprudencia en la solución de diferencias también muestra que
hay cuestiones ambientales integrales que han pasado a formar parte de
nuestro sistema normativo. Desde la entrada en vigor del Acuerdo sobre
la OMC en 1995, el Órgano de Solución de Diferencias ha tenido que
examinar numerosas diferencias referentes a medidas comerciales
relacionadas con el medio ambiente [DIAPOSITIVA 5]. Cabe destacar en
particular cuatro: el caso Estados Unidos - Gasolina, el caso Estados
Unidos - Camarones, el caso CE - Amianto y el caso Brasil - Neumáticos
recauchutados. Las medidas comerciales adoptadas en esos casos estaban
destinadas a alcanzar diversos objetivos de política -desde la
protección de las tortugas marinas hasta la protección contra la
contaminación del aire- [DIAPOSITIVA 6]. No abordaré estos casos en
detalle, pero en todos ellos se afirmó que las normas de la OMC no
tienen precedencia sobre las preocupaciones ambientales y que las normas
de la OMC permiten un equilibrio apropiado entre el derecho de los
Miembros a adoptar medidas reglamentarias, incluidas restricciones del
comercio, para alcanzar objetivos de política legítimos, por un lado, y
los derechos que corresponden a los demás Miembros en virtud de las
disciplinas comerciales básicas, por otro lado.
INSTITUCIONES COMPETENTES DE LA OMC
Me toca ahora referirme al apoyo que la OMC
presta al desarrollo sostenible y a la protección del medio ambiente por
medio de sus comités y órganos especializados. El Comité de Comercio y
Medio Ambiente (CCMA) es un marco institucional particularmente
relevante. El programa de trabajo del Comité de Comercio y Medio
Ambiente abarca los principales ámbitos comunes al comercio y el medio
ambiente; por ejemplo, los beneficios para el medio ambiente que se
derivan de la eliminación de las restricciones comerciales en los
sectores de la energía y la silvicultura, o los efectos del etiquetado
de la eficiencia energética en el acceso a los mercados. Al ser un foro
para el diálogo sobre el comercio y el medio ambiente, el Comité es un
vivero de ideas sobre la forma de mejorar las políticas comerciales
fomentando la sostenibilidad. De hecho, algunas cuestiones que se
plantearon inicialmente en el CCMA son ahora objeto de negociaciones
específicas; por ejemplo, las que se mantienen en la Ronda de Doha
respecto de las subvenciones a la pesca y sobre la relación entre la OMC
y los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (AMUMA).
También son importantes otros órganos de la OMC. Por ejemplo, el llamado
Comité OTC, que administra el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al
Comercio, es un punto de encuentro importante en el que los gobiernos
pueden intercambiar información sobre las medidas medioambientales
previstas y el modo en que pueden afectar al comercio. El Comité ayuda a
los gobiernos a determinar cuál es la mejor forma de lograr legítimos
objetivos medioambientales evitando obstáculos innecesarios al comercio
internacional.
LAS NEGOCIACIONES DE LA RONDA DE DOHA
Pasaré ahora a explicar algunas de las trascendentales cuestiones medioambientales que se están tratando actualmente en las negociaciones de la Ronda de Doha. Esta es la primera ocasión en la historia del sistema del GATT y la OMC en que se entablan negociaciones multilaterales de peso sobre la relación entre el comercio y el medio ambiente, conforme al mandato establecido en la Declaración Ministerial de Doha. El objetivo primordial es potenciar el apoyo mutuo del comercio y el medio ambiente. La Declaración de Doha contiene en su párrafo 31 las cuestiones específicas relativas al comercio y el medio ambiente [DIAPOSITIVA 7]. Me ocuparé de ellas brevemente y luego me referiré a otras que tienen una enorme y evidente repercusión en el medio ambiente, pero que figuran en otros puntos de la Declaración de Doha.
NEGOCIACIONES SOBRE LOS BIENES ECOLÓGICOS (PÁRRAFO 31 III))
Hablaré en primer lugar del esfuerzo por liberalizar el comercio de bienes y de servicios que son beneficiosos para el medio ambiente; bienes como los paneles solares y los sistemas solares de agua caliente, las turbinas hidroeléctricas o el equipo de producción de biogás, y servicios como la consultoría medioambiental o la conservación del suelo. Estas medidas podrían tener un efecto positivo en la calidad del aire, el agua y el suelo y en la conservación de los recursos naturales, así como contribuir, por ejemplo, a mejorar la gestión de las aguas residuales, aumentar la eficiencia energética o reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Un resultado satisfactorio de las negociaciones relativas a los bienes y servicios ambientales podría generar beneficios por partida triple para los Miembros de la OMC, ya que saldrían beneficiados el medio ambiente, el comercio y el desarrollo. Los beneficios para el medio ambiente se derivan del mejor acceso al agua potable, al saneamiento o la energía limpia. El comercio sale beneficiado porque esos productos resultan menos costosos y los productores eficientes de esas tecnologías pueden encontrar nuevos mercados. Y el desarrollo se beneficia porque los países en desarrollo tienen más a su alcance la adquisición de los instrumentos que necesitan para satisfacer prioridades medioambientales fundamentales en el marco de sus estrategias de desarrollo.
RELACIÓN ENTRE LOS AMUMA Y LA OMC (PÁRRAFOS 31 I) Y II))
El otro aspecto fundamental de las
negociaciones en relación con el párrafo 31 es el debate sobre el modo
de garantizar una coexistencia armoniosa entre la OMC y los acuerdos
multilaterales sobre el medio ambiente (AMUMA). En la actualidad están
en vigor más de 250 AMUMA, aproximadamente 20 de los cuales incluyen
disposiciones que pueden afectar al comercio. Una cuestión que puede
surgir es si las medidas previstas en un acuerdo multilateral son
compatibles con las normas de la OMC. Por ejemplo, un acuerdo
multilateral podría autorizar el comercio de un determinado producto
entre sus partes, pero prohibirlo respecto de países que no hayan
firmado el acuerdo.
Dado que los problemas ambientales suelen trascender las fronteras
nacionales, su solución debe ser el resultado de una acción concertada a
nivel internacional. Los Miembros de la OMC reconocen desde hace tiempo
la necesidad de que las instituciones internacionales actúen al unísono
para hacer frente a los problemas ambientales mundiales. Las
negociaciones en curso sobre la relación entre la OMC y los AMUMA
ofrecen una oportunidad excepcional para crear sinergias positivas entre
los programas relativos al comercio y al medio ambiente a nivel
internacional.
OTRAS ESFERAS DE LAS NEGOCIACIONES DE LA RONDA DE DOHA
Quiero mencionar también otras dos esferas de
las negociaciones de la Ronda de Doha que tendrían consecuencias de
vasto alcance para el medio ambiente. En primer lugar, las negociaciones
encaminadas a reducir las subvenciones a la agricultura que distorsionan
el comercio -y, de hecho, a eliminar por completo las subvenciones a la
exportación- podrían tener una repercusión profunda, ya que darían lugar
a una asignación más eficiente de los recursos y la producción
mundiales. También podrían crear nuevas oportunidades comerciales para
los países en desarrollo con sectores agropecuarios competitivos, cuyos
ingresos podrían incrementarse sustancialmente. Con mayores ingresos,
los países más pobres podrían intensificar la protección del medio
ambiente, así como, por ejemplo, reducir su vulnerabilidad a los efectos
del cambio climático.
La segunda esfera, de consecuencias aún más trascendentales, es la de
las subvenciones a la pesca. En la Declaración de Doha se instó a los
Miembros a “aclarar y mejorar las disciplinas de la OMC con respecto a
las subvenciones a la pesca, teniendo en cuenta la importancia de este
sector para los países en desarrollo”. Este mandato refleja la atención
creciente que se presta en muchos foros internacionales (incluida la OMC
y, en particular, el CCMA antes de la Conferencia Ministerial de Doha) a
los graves problemas de exceso de capacidad y sobrepesca de las flotas
pesqueras actuales. Al mismo tiempo, el sector de la pesca es
particularmente importante y sensible para los países en desarrollo,
dado que es una importante fuente de alimentos y con frecuencia cumple
el papel de empleador de última instancia cuando escasean otras
posibilidades de empleo.
Los Miembros de la OMC están negociando disciplinas específicas en
materia de subvenciones a la pesca. La disciplina básica que se propone
en el proyecto de texto es una prohibición de determinadas subvenciones.
Sin embargo, esa prohibición, no afectaría a todas las subvenciones a la
pesca y estaría atenuada por determinadas excepciones, algunas de ellas
destinadas a los países en desarrollo. (No obstante, en lo que respecta
a las excepciones, hay que tener presente que el Presidente del Grupo de
Negociación manifestó en su reciente informe su grave preocupación por
el riesgo que corren los Miembros de establecer excepciones tan amplias
que hagan difícil lograr el objetivo de reducir la sobrepesca.) En el
proyecto de texto se reconoce además la necesidad de prestar a los
países en desarrollo una asistencia técnica específica y concreta para
aplicar la ordenación pesquera.
EL RETO QUE AFRONTAMOS: LA OMC Y EL CAMBIO CLIMÁTICO
Para concluir mis observaciones de hoy, quiero
decir unas palabras en relación con un aspecto del reciente debate sobre
el comercio y el cambio climático. En varios foros se ha planteado
recientemente la cuestión de las medidas en frontera. Algunos países
contemplan diversos tipos de “ajustes en frontera” para compensar el
costo de las emisiones de carbono nacionales. Huelga decir que hay una
profunda división entre los países a este respecto.
El principal mensaje que quiero transmitir es que sólo un enfoque
multilateral del cambio climático nos permitirá abordar adecuadamente
esta difícil cuestión. Un acuerdo multilateral que incluya a todos los
principales causantes de la contaminación sería el instrumento
internacional más adecuado para orientar a organizaciones como la OMC, y
a todos los agentes económicos, sobre cómo deben internalizarse las
externalidades ambientales negativas.
Evidentemente, en los procesos multilaterales interviene un gran número
de agentes y eso hace que sea difícil lograr el consenso. En el marco de
la ronda de negociaciones de Doha nos enfrentamos en efecto a
dificultades de esta índole. Sin embargo, en última instancia, sólo a
través de un proceso multilateral podremos alcanzar resultados que sean
legítimos y al mismo tiempo creíbles. Y debemos recordar que los
gobiernos que negocian el acuerdo de Copenhague son los mismos que
componen la OMC y que negociarán las futuras normas comerciales. Si
pueden llegar a un consenso multilateral sobre los compromisos que se
aceptarán para evitar el cambio climático, y sobre el modo de llevarlos
a la práctica, deberían ser capaces de garantizar que esos compromisos
estén en consonancia con los que han asumido en el marco de la OMC. Para
alcanzar ese resultado será necesaria la sintonía de los ministros de
comercio y de medio ambiente de todos nuestros gobiernos, pero creo que,
en último término, será posible lograrlo.
Para concluir, les doy las gracias por haberme incluido hoy en el
programa. Espero que mis observaciones den lugar a un debate y un
intercambio de ideas sobre el modo en que podemos seguir forjando, a
través de la OMC y de otros órganos, las importantes sinergias
necesarias entre el comercio y el medio ambiente.
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