Balance anual de las actividades de solución de diferencias de la OMC
Instituto Universitario

Discurso del Sr. Ricardo Ramírez-Hernández
Presidente del Órgano de Apelación

19 de marzo de2014

Muchas gracias, Embajador Fried.

Señoras y señores, buenas tardes:

Les agradezco la oportunidad que me han brindado de dirigirme a ustedes esta noche y de presentarles el Informe Anual del Órgano de Apelación correspondiente a 2013. En los últimos años se ha convertido en algo habitual que nos reunamos aquí, en el Instituto Universitario, al principio de cada año para hacer un balance de la actividad de solución de diferencias durante el año anterior y también para pensar en los desafíos futuros. Considero que se trata de un ejercicio muy útil, porque nos permite tomar cierta distancia respecto de la actividad jurisdiccional diaria y reflexionar de manera más conceptual sobre el funcionamiento del sistema de solución de diferencias. Lo que hace que este ejercicio sea particularmente útil es que, en esta ocasión, al revés de lo que ocurre a menudo en la práctica cotidiana de la solución de diferencias en la OMC, no nos encontramos solos. Por el contrario, veo que esta noche se ha reunido aquí un público variado compuesto por estudiantes, profesores, abogados especializados en derecho comercial y economistas, y estoy deseando entablar un debate con ustedes esta noche.

Siguiendo la tradición de los últimos años, quisiera referirme brevemente a las actuales actividades de solución de diferencias en la OMC y a algunos de los retos que afrontamos en estos momentos. Sin embargo, lo que no voy a hacer es tratar de encontrar una panacea, una solución que resuelva todos los problemas a los que nos enfrentamos. No obstante, espero que la audiencia hoy presente (con toda su experiencia en litigar diferencias comerciales y toda su curiosidad y creatividad académica) haga avanzar el debate posterior sobre las posibles soluciones o remedios.

En 2013, el Órgano de Apelación entendió en las apelaciones de los asuntos Canadá - Determinadas medidas que afectan al sector de generación de energía renovable y Canadá - Medidas relativas al programa de tarifas reguladas. Estas diferencias entrañaban cuestiones importantes referidas a la utilización de las subvenciones en mercados creados por los gobiernos, como sucede en el sector de la energía renovable. En estas diferencias también se pidió por primera vez al Órgano de Apelación que aclarase el ámbito de aplicación y los límites del párrafo 8 a) del artículo III del GATT de 1994, que permite a los gobiernos discriminar en favor de los productos nacionales en determinadas transacciones de contratación pública. Además, Claus-Dieter Ehlermann, antiguo Miembro del Órgano de Apelación, actuó como árbitro a fin de determinar el “plazo prudencial” para la aplicación por China de las recomendaciones y resoluciones del OSD en una diferencia sobre derechos compensatorios y antidumping impuestos a las importaciones de acero magnético laminado plano de grano orientado (GOES) procedente de los Estados Unidos. Además, los Miembros del Órgano de Apelación celebraron reuniones durante todo el año con el fin de cumplir su deber de mantenerse “al corriente de las actividades pertinentes de la OMC” y de preparar futuras apelaciones.

En cuanto a los aspectos cuantitativos de los litigios comerciales en la OMC, es evidente que 2013 ha sido un año de intensa actividad para los grupos especiales de la OMC. Desde 2006 no se habían establecido tantos grupos especiales. Actualmente se encuentran en curso 18 procedimientos de grupos especiales. Se espera que en 2014 se distribuyan al menos 10 informes de grupos especiales, de los cuales, estadísticamente, se apelarán dos terceras partes. Los números hablan por sí mismos. Esto se traducirá en un gran volumen de trabajo para el Órgano de Apelación en 2014 y los años siguientes. De hecho, a partir de marzo, se distribuirá cada mes al menos un informe de grupo especial.

Merece la pena subrayar que, a pesar del creciente número de acuerdos comerciales regionales y mecanismos de solución de diferencias, la OMC sigue siendo el foro preferido para resolver diferencias en materia de comercio internacional. Por ejemplo, dos de los tres “asuntos de la trilogía OTC” resueltos hace dos años podrían haber sido dirimidos en un foro regional, pero las partes eligieron plantear la diferencia ante la OMC. Además, es cada vez mayor el número de Miembros de la OMC que utiliza el sistema para resolver un número creciente de diferencias sobre diversas esferas de los acuerdos abarcados.

Ello pone de manifiesto la mucha confianza que los Miembros continúan depositando en nuestro sistema de solución de diferencias. Al mismo tiempo, estos elevados niveles de actividad ejercen una gran presión sobre el sistema. El mecanismo de solución de diferencias de la OMC ha permanecido en gran medida sin cambios desde su creación; sin embargo, varios factores relativos a su utilización han cambiado de manera significativa durante las dos últimas décadas. Es evidente que el número de Miembros de la OMC y, por lo tanto, el número de potenciales reclamantes y demandados, ha aumentado de manera significativa desde 1995. Pero ese podría ser uno de los factores menos importantes para la carga de trabajo de los grupos especiales y del Órgano de Apelación. El pasado verano, el Órgano de Apelación distribuyó a los Miembros una comunicación en la que se describían varias tendencias en la actividad de solución de diferencias. El documento, titulado “Carga de trabajo del Órgano de Apelación”, revela que, si bien el volumen de trabajo del Órgano de Apelación puede ser cíclico -al igual que el calendario maya-, desde 1995 se ha registrado una tendencia general muy pronunciada de aumento significativo de la carga de trabajo del Órgano de Apelación. En particular, en el documento se identificaron los siguientes factores:

• en comparación con los primeros años de la OMC, ha aumentado de forma considerable el número de cuestiones planteadas en apelación, incluidas las impugnaciones formuladas al amparo del artículo 11 del ESD con respecto a la objetividad de la evaluación fáctica que realizan los grupos especiales;
• con el transcurso de los años ha aumentado el número de participantes y de terceros participantes en las apelaciones; y
• ha aumentado de forma significativa el volumen de las comunicaciones presentadas al Órgano de Apelación, así como el tamaño de los informes del Órgano de Apelación.

En síntesis, ahora las diferencias presentadas ante la OMC son más complejas y los juristas están más especializados, lo que dificulta nuestra labor. Esto es aún más cierto cuando se presentan simultáneamente, o en un breve intervalo, varias apelaciones en diferencias distintas. Es extremadamente difícil para un Miembro del Órgano de Apelación entender en múltiples apelaciones cuyos calendarios son iguales o coinciden en gran medida.

Resulta muy interesante ver lo que revelan las estadísticas presentadas en ese documento. Les aconsejo que echen un vistazo al documento, adjunto como anexo al Informe Anual del Órgano de Apelación.

Esto me lleva a abordar los retos que afrontan en la actualidad el sistema de solución de diferencias de la OMC en general y el Órgano de Apelación en particular.

 

Los retos a los que nos enfrentamos

El sistema de solución de diferencias de la OMC afronta varios retos que podrían socavar algunos de los principales aspectos que lo hacen único en el contexto de la resolución internacional de controversias. El que fuera colega mío en su condición de Miembro del Órgano de Apelación, David Unterhalter, recientemente destacó algunos de los desafíos más importantes en su discurso de despedida ante el OSD. Esta noche el programa incluye un análisis de algunos de esos desafíos. Permítanme recordar solo algunos de estos puntos para lanzar el debate.

Las diferencias que se plantean en el marco del sistema de solución de diferencias de la OMC en la actualidad son fundamentalmente diferentes de las que se presentaban en los primeros años de existencia del sistema. Como ya se ha dicho, las diferencias son más complejas y comprenden más elementos fácticos. Se presentan con mucha más frecuencia que en los primeros años. El sistema también da lugar a numerosas apelaciones. A pesar de que las partes siempre deben estar facultadas para ejercer su derecho a apelar, el sistema debería tener la capacidad de resolver más cuestiones jurídicas en primera instancia. Para lograrlo, podría ser necesario llevar a cabo algún tipo de reforma en relación con el funcionamiento de los grupos especiales. David ha declarado que es partidario de que se establezca un órgano que resuelva en primera instancia, con objeto de dar más uniformidad a las resoluciones jurisdiccionales en ese nivel. Tal vez merezca la pena reflexionar acerca de si ha llegado el momento de volver a examinar y debatir esta idea.

La cuestión de la facultad de reenvío del Órgano de Apelación es otra cuestión que exige una reflexión más profunda. Nadie niega que el resultado de las diferencias resueltas en la OMC debe ser significativo. Sin embargo, en algunos casos no se podrían conseguir resultados significativos debido al limitado alcance de las constataciones formuladas por un grupo especial y a la consiguiente limitación de la capacidad del Órgano de Apelación para completar el análisis. Los Miembros han reflexionado mucho sobre la idea de un procedimiento de reenvío en el marco de las negociaciones relativas al examen del ESD. Si bien parece que hay un amplio consenso en cuanto al establecimiento de algún tipo de mecanismo de reenvío, sigue habiendo diferencias sobre la forma que podría revestir ese procedimiento.

Por último, el ESD fue negociado teniendo en cuenta las experiencias en materia de solución de diferencias en el marco del GATT de 1947. Los negociadores no pudieron prever la naturaleza compleja y altamente fáctica de las apelaciones en la actualidad ni el número de asuntos que se plantearía en la OMC, y nadie esperaba en aquel momento una tasa de apelación de alrededor del 70%. La carga de trabajo del Órgano de Apelación es cíclica. Hay períodos en que el número de apelaciones que deben resolverse es mayor de lo que permite nuestra capacidad. Esto se ve agravado por las limitaciones estructurales, como el hecho de que el Órgano de Apelación está integrado por siete (en la actualidad solo seis) Miembros del Órgano de Apelación, así como por los plazos previstos en el ESD.

Estoy de acuerdo con David Unterhalter en que, por ahora, ninguna de estas cuestiones pone en peligro el sistema. El sistema de solución de diferencias de la OMC se ha hecho merecedor de justos elogios: los grupos especiales y el Órgano de Apelación de la OMC tienen muy buena consideración por el alcance, la calidad y el número de sus decisiones. Pero el sistema no es perfecto, y no debemos caer en la autocomplacencia. Si existen cambios graduales que harían que el sistema funcionara mejor, deberían ser diseñados y aplicados sin demora.

Hoy nos encontramos en el umbral de una nueva oleada de actividad de apelación con un puesto vacante en el Órgano de Apelación. Confío en que los Miembros de la OMC comprendan las limitaciones que supone para el Órgano de Apelación y para el sistema de solución de diferencias en su conjunto funcionar con una silla vacía, y actúen con prontitud para nombrar a un nuevo Miembro del Órgano de Apelación. En cualquier caso, estamos dispuestos a hacer frente a los problemas a que nos enfrentamos con el fin de garantizar que el sistema de solución de diferencias de la OMC siga siendo el foro preferido por los Miembros de la OMC para la solución de las diferencias comerciales.

Muchas gracias.