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Mi objetivo hoy, en medio de la tormenta que agita actualmente el comercio, es aclarar realmente la situación en la que nos encontramos, cómo hemos llegado a este punto, dónde residen las oportunidades y los desafíos, y cuál es la mejor manera de proceder.

La promesa de Buenos Aires

Hoy deseo hablarles en particular de la Conferencia Ministerial de la OMC celebrada hace solo unos meses, a mediados de diciembre, en Buenos Aires. En ella se buscaron y, lo que es más importante, se abrieron nuevos caminos.

Buenos Aires fue una reunión extraordinariamente positiva para el sistema mundial de comercio en cuanto a posibilidades futuras. Se alcanzó allí un punto de inflexión de una importancia excepcional. Por primera vez en la historia moderna, los países comerciantes, Miembros de la OMC, pueden plantearse nuevos horizontes en el seno de la OMC sin ideas preconcebidas y acordadas en cuanto a los resultados o el proceso.

Se ha despejado el camino para mejorar el sistema mundial de comercio. Ahora, los países que así lo desean pueden abordar nuevos temas de negociación, y además dejaron constancia de que eso es precisamente lo que piensan hacer. Esos países realizaron una serie importante de declaraciones:

  • 71 países, que representan tres cuartas partes del PIB mundial, acordaron reunirse con miras a buscar un terreno común sobre las normas que han de regular las medidas gubernamentales relativas al comercio electrónico.
  • 58 países, que representan tres cuartas partes de las exportaciones mundiales, acordaron reunirse para buscar un terreno común sobre la reglamentación nacional en la esfera de los servicios.
  • 70 países, que representan tres cuartas partes del comercio mundial, acordaron reunirse para buscar un terreno común sobre la facilitación de las inversiones.
  • 85 países, que representan tres cuartas partes del comercio mundial, acordaron reunirse para buscar un terreno común sobre las necesidades de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas (MIPYME).
  • Por primera vez en la historia de la Organización Mundial del Comercio, Miembros y observadores de la OMC han respaldado una iniciativa colectiva para aumentar la participación de las mujeres en el comercio. 118 Miembros de la OMC y observadores acordaron apoyar la Declaración de Buenos Aires sobre las Mujeres y el Comercio, que tiene por objetivo eliminar los obstáculos al empoderamiento económico de las mujeres y fomentar ese empoderamiento.

Les daré un ejemplo de una actividad reciente. La semana pasada tuve el privilegio de pronunciar las observaciones iniciales en una reunión cuyo objetivo era desarrollar ideas sobre cómo facilitar a las MIPYME -las microempresas y las pequeñas y medianas empresas- el acceso a la información relacionada con el comercio. Internet cambia todos los parámetros. Permite que cualquier persona, independientemente de dónde se encuentre, participe en el comercio internacional, siempre y cuando tenga acceso a la red. Eso es revolucionario. Ofrece posibilidades reales de inclusión en el comercio internacional sin precedentes, y sus beneficios están al alcance tanto de los países en desarrollo como de los países desarrollados. Es una respuesta al preocupante aumento de la desigualdad de ingresos, y en algunos países también a la escasa movilidad económica. Incidentalmente, beneficia a las mujeres aún más que a los hombres, porque les proporciona una vía de acceso a esferas del comercio en las que con frecuencia las mujeres tienen una tasa de participación más baja.

Pero, por supuesto, hay un inconveniente; mejor dicho, varios. ¿Cómo puede esa persona, ese productor individual, conocer mejor el mercado al que desea acceder? ¿Cómo puede conocer la reglamentación de aduanas, las normas aplicables a los productos u otras prescripciones jurídicas? ¿Cuál es el arancel que debe pagarse? La web permite a particulares y pequeñas empresas acceder a una gran parte de la población mundial repartida por unos 200 países, pero esos posibles compradores, más que unidos por leyes y reglamentaciones, están separados por fronteras.

Por supuesto, hay muchos otros temas que requieren nuestra atención en el empeño de promover el comercio de las MIPYME, entre ellos la financiación del comercio, pero el primer umbral que debe cruzarse es el conocimiento. La OMC, el Centro de Comercio Internacional y la UNCTAD hacen todo lo posible por que la información necesaria esté disponible en línea mediante unos pocos clics de ratón.

Los varios objetivos que acabo de mencionar, suscritos por los Miembros de la OMC y ahora en manos de estos, que representan la gran mayoría del comercio mundial, son prueba de que la OMC puede adaptarse a la evolución de la situación para responder a las necesidades actuales y futuras del comercio internacional y muy probablemente lo hará. Estas declaraciones son como una bocanada de aire fresco para la Organización.

Esto no es lo único que abarca el programa de trabajo de la OMC. En Buenos Aires, los Miembros volvieron a centrarse en cómo limitar las subvenciones a la pesca y abordaron asimismo los temas principales que aún quedan por resolver, por ejemplo, cómo conseguir que el comercio de productos agropecuarios sea más abierto y justo.

Esto no quiere decir que se vayan a concluir nuevos acuerdos de inmediato. Lo que comienza como una conversación proseguirá como una negociación, si así lo desean los participantes.

Las amenazas a la paz en el comercio mundial

Otros aspectos del sistema de comercio han acaparado los titulares desde la Conferencia Ministerial de Buenos Aires. Como consecuencia, no se puede hablar de oportunidades en el comercio internacional sin hablar también de los actuales desafíos.

La gran mayoría de los artículos de prensa relativos al comercio no se refieren a las nuevas actividades de la OMC o a la labor rutinaria de administración de los acuerdos que regulan en la actualidad el comercio, sino a las perspectivas de una guerra comercial. Esto es así por la sencilla razón de que el término "guerra comercial" ya no es una hipótesis postulada por comentaristas exaltados, sino un tema abordado explícitamente con muy diversos grados de preocupación tanto por Jefes de Gobierno como por el Director General de la OMC. Y no todo han sido palabras; también se han adoptado medidas comerciales. Decir que estos son tiempos difíciles en los anales de las relaciones económicas internacionales posteriores a la segunda guerra mundial es quedarse muy corto. Sin embargo, existen precedentes.

Según la Constitución de los Estados Unidos, la potestad en materia arancelaria corresponde al Congreso, y, en el seno del Congreso, a la Comisión de la Cámara de Representantes encargada de elaborar la legislación comercial que regula los aranceles: la Comisión de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes. Sam Gibbons, antiguo Presidente de la Comisión, señaló con acierto que los problemas comerciales no se presentan de repente, del mismo modo que uno, al mirar por la ventana de su casa una mañana, no espera encontrarse un glaciar en el jardín. Los glaciares y los problemas comerciales se van formando lentamente.

Empecemos por la cuestión del acero. El exceso de inversión en capacidad de producción siderúrgica ha dado lugar a restricciones comerciales en repetidas ocasiones -de hecho, constantemente- a lo largo del último medio siglo. El ciclo siempre es más o menos el mismo: se conceden cuantiosas subvenciones oficiales en este sector, lo que origina inversiones antieconómicas, y los países importadores imponen múltiples medidas correctivas selectivas en forma de derechos antidumping, tras lo cual se aplica una medida comercial amplia.

La cuestión de la sobrecapacidad en las instalaciones de producción siderúrgica ha sido objeto de numerosas reuniones internacionales en los últimos años. Según una famosa frase de Mark Twain, la historia no se repite, pero a menudo rima. Llegado el momento de contemplar la posibilidad de una respuesta amplia a los problemas del comercio del acero, los Estados Unidos no han recurrido a su mecanismo interno de salvaguardia, como hicieron en marzo de 2002 bajo el mandato del Presidente George W. Bush. En virtud de las normas de la OMC, está permitido recurrir a salvaguardias en determinadas circunstancias. Por lo tanto, los Estados Unidos, para adoptar esta medida, se han acogido esta vez a la autoridad nacional y a la justificación internacional de la seguridad nacional.

La reacción exterior ha sido de unánime rechazo, por considerar ilegítima la utilización de la seguridad nacional como justificación por parte de la Administración Trump. (Lamentablemente, esta reacción recuerda el rechazo que en su día, cuando la Administración Bush utilizó la salvaguardia, manifestaron los interlocutores comerciales de los Estados Unidos por considerarla injustificada, pese a que en esos momentos eran muchos los productores estadounidenses que quebraban. Aunque se trata de dos situaciones distintas, en ambos casos la reacción ha sido de rechazo). Si bien la medida de salvaguardia de 2002 fue objeto de litigio en la OMC y un grupo especial constató que no estaba justificada en virtud de las disposiciones del sistema de solución de diferencias de la OMC, los Miembros de la OMC y, anteriormente, las partes contratantes del Acuerdo General nunca han querido definir los límites de lo que constituye una alegación válida de que la seguridad nacional requiere una medida.

En estos momentos sí parece que la historia se repite. Esta vez la Administración de los Estados Unidos, como hizo la Administración Reagan en 1983-1985, ha recurrido básicamente a negociar limitaciones de las exportaciones a nivel bilateral con los países exportadores que desean evitar la imposición de aranceles sobre su comercio.

Si las medidas comerciales se restringen al acero, es posible contener los riesgos resultantes para el sistema internacional de comercio. Si hay, como parece ocurrir en este caso, medidas de retorsión comercial seguidas de ciclos de medidas de contrarretorsión, en algún momento, además de los riesgos sistémicos previsibles, habrá daños reales. La amenaza de imponer aranceles en virtud del artículo 301 justo después de adoptarse derechos sobre las importaciones de productos de acero y aluminio en virtud del artículo 232 causa mucha más preocupación con respecto a la viabilidad de un sistema internacional de comercio estable que cualquiera de las dos medidas por sí solas. Y a esto se añade la amenaza de aplicar nuevas medidas.

Antes de digerirse del todo el anuncio de que los Estados Unidos impondrán aranceles a los productos de acero y aluminio, el Presidente estadounidense anunció, en espera de la conclusión de procedimientos internos en los que han de presentarse observaciones sobre una lista de medidas de retorsión, que se aplicaría un arancel del 25% a importaciones de los Estados Unidos procedentes de China por valor de unos 50.000 millones de dólares EE.UU., entre otras medidas restrictivas, como consecuencia de su investigación acerca del robo de propiedad intelectual y acciones conexas atribuidos a China. Anoche se publicó la lista de los productos que podrían quedar abarcados por este incremento arancelario.

Aunque la decisión de imponer aranceles en general no se preveía, las preocupaciones del Gobierno y del sector privado de los Estados Unidos que dieron lugar a la investigación del caso conforme al artículo 301 venían expresándose desde hacía años. Al final, resultó que el incremento arancelario causó más preocupación que efectos comerciales inmediatos, puesto que el Gobierno de los Estados Unidos no especificó en el marco de qué instrumento de la OMC se propone aplicar los aranceles adicionales. Eso deja abierta la posibilidad de que se adopten medidas similares en el futuro.

Si bien los acontecimientos actuales causan conmoción y consternación, la imposición de restricciones comerciales por parte de los Estados Unidos para abordar problemas de comercio internacional no carece de precedentes, aunque en muchos aspectos las medidas anteriores difieren enormemente de las circunstancias actuales.

En 1987, la Administración Reagan aplicó aranceles del 100% a importaciones japonesas por valor de 300 millones de dólares EE.UU. en respuesta a la imposibilidad de acceder al mercado japonés de los semiconductores extranjeros y la oferta de semiconductores japoneses en los mercados mundiales a precios de dumping. Tanto la falta de acceso al mercado como la persistencia del dumping contravenían un acuerdo bilateral suscrito por ambos países un año antes. Al aplicar los aranceles de retorsión, el Gobierno de los Estados Unidos no citó jurisprudencia alguna del GATT. Esos aranceles se suprimieron cuando el mercado japonés se abrió más y cesó el dumping.

En el caso de los semiconductores, como en el del acero, solo intervenía un sector, pero en cambio las medidas iban dirigidas a un único país. La medida estadounidense no conllevaba un riesgo sistémico, pero otros países condenaron el unilateralismo de los Estados Unidos, por temor a que estos en el futuro siguieran recurriendo a esa clase de medidas, actuando al margen de las normas acordadas. Por esta razón, en las negociaciones comerciales de la Ronda Uruguay, los interlocutores comerciales de los Estados Unidos consideraron prioritario establecer un sistema de solución de diferencias vinculante, junto con el compromiso de que los Estados Unidos recurrirían al sistema internacional de solución de diferencias cuando se contravinieran las normas comerciales internacionales.

Mucho antes se dio otro caso en el que los Estados Unidos utilizaron los aranceles para hacer frente a un importante problema comercial. La medida comercial más amplia adoptada por una Administración estadounidense en tiempos modernos fue la imposición por parte del Presidente Nixon, el 15 de agosto de 1971, de un recargo a la importación del 10% aplicado a todos los países (aunque los productos libres de derechos quedaban exentos, lo que contribuyó a reducir los efectos en los países en desarrollo). Los Estados Unidos justificaron el recargo a la importación aduciendo que la medida era necesaria por motivos de balanza de pagos. Las normas comerciales internacionales de la época en el marco de las disposiciones del GATT en materia de balanza de pagos no permitían la aplicación de aranceles a las importaciones, sino solo de contingentes. El Gobierno estadounidense no adujo que la medida cumpliera las normas, sino solo que estaba justificada desde el punto de vista económico y que en realidad ningún país deseaba que los Estados Unidos aplicaran contingentes a todas las importaciones.

Resulta interesante que el recargo a la importación se impusiera invocando la autoridad interna de los Estados Unidos en materia de seguridad nacional y que fuera confirmado como tal por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos. Por supuesto, un grupo de trabajo del GATT condenó la medida, que no fue retirada hasta el 18 de diciembre de 1971, cuando se firmó el Acuerdo del Smithsoniano. Este acuerdo resolvía el problema de la balanza de pagos mediante una devaluación convenida del dólar estadounidense. Eso llevó en un plazo relativamente corto al final de la convertibilidad del dólar estadounidense en oro y a un sistema de tipo de cambio flotante.

Junto con el recargo a la importación, la Administración Nixon pidió concesiones unilaterales a sus principales interlocutores comerciales: las Comunidades Europeas, el Japón y el Canadá. No las hubo. Como consecuencia, en septiembre de 1973 se iniciaron las Negociaciones Comerciales Multilaterales de la Ronda de Tokio. La Ronda de Tokio dio lugar al primer gran acuerdo comercial no arancelario: en materia de contratación pública, normas de productos y valoración en aduana. Se despejó así el camino para avanzar hacia un comercio más abierto y basado en normas.

¿Por qué menciono estas anteriores medidas de los Estados Unidos y los consiguientes resultados? No es para justificar ni defender el actual comportamiento de los Estados Unidos o sus amenazas. Resulta útil comprender estos casos por el hecho mismo de que ocurrieron y, más importante aún, porque los diversos contrincantes hallaron soluciones. Algunos alegarán que estas medidas son puro proteccionismo. Pero, para profundizar en ello, los detractores deben completar el análisis: ¿respondieron los Estados Unidos a problemas sistémicos, al margen de si su respuesta haya merecido o no el apoyo de sus interlocutores comerciales?

En el caso de los semiconductores y las anteriores series de medidas aplicadas al acero, las medidas de los Estados Unidos fueron una respuesta a las distorsiones creadas por políticas industriales extranjeras promovidas por el capitalismo de Estado. En el caso del recargo a la importación, la medida fue tanto una respuesta a una necesidad de reforma monetaria internacional como a lo que en ese momento los Estados Unidos consideraban un desequilibrio del sistema de comercio, ya que el Gobierno sostenía que el suyo era un mercado más abierto que los de sus interlocutores comerciales.

En dos de los anteriores casos de aplicación de importantes medidas unilaterales por parte de los Estados Unidos, los medios utilizados por el país se acercaron a la norma internacional: en el caso del recargo a la importación, porque impusieron aranceles en lugar de contingentes; en el caso de 2002 relativo al acero, porque recurrieron al mecanismo de salvaguardia considerando que los hechos lo justificaban plenamente.

El sistema económico internacional sobrevivió. Después de la aplicación del recargo a la importación y su posterior eliminación, se fortalecieron tanto el sistema monetario internacional como el sistema de comercio. En el caso de los semiconductores, los Estados Unidos y el Japón con el tiempo crearon un foro internacional en el que seis partes -China, Corea, los Estados Unidos, el Taipei Chino y la Unión Europea- se comprometieron a comerciar en régimen de franquicia arancelaria y colaborar en cuestiones medioambientales y otros asuntos comunes. Una excepción es el acero, cuestión en la que no se ha encontrado una solución adecuada.

Repito, para evitar malentendidos, que este debate sobre anteriores medidas comerciales de los Estados Unidos no pretende ser una expresión de apoyo a ninguna medida o contramedida actual. El único propósito es dar a entender que siempre pueden encontrarse soluciones convenidas a los problemas reales.

Antes de pasar a comentar la dirección que debe seguirse para hallar posibles soluciones, hay otro desafío al sistema mundial de comercio que requiere nuestra atención.

La atención suscitada por el caso relativo al acero conforme al artículo 232 y el caso relativo a China conforme al artículo 301 ha suplantado por el momento en la mente del público informado la amenaza que representa la paralización del mecanismo de solución de diferencias de la OMC. Los Estados Unidos, con arreglo al principio del consenso de la OMC, están impidiendo nombrar a nuevos Miembros del Órgano de Apelación de la OMC a medida que van expirando los mandatos de los Miembros. Más adelante, este mismo año, habrá cuatro vacantes en este órgano, integrado por siete Miembros.

¿Por qué bloquean los Estados Unidos los nombramientos? En numerosas ocasiones, los Estados Unidos, durante las últimas administraciones, tanto demócratas como republicanas, han enumerado esferas en las que, en su opinión, el sistema de solución de diferencias de la OMC ha presentado serias deficiencias de funcionamiento. El acuerdo básico de la Ronda Uruguay -a saber, que la solución vinculante de las diferencias sería aceptada por los Estados Unidos a cambio de un firme compromiso de que el sistema de solución de diferencias no añadiría ni quitaría derechos y obligaciones a las partes, en particular con respecto a las medidas comerciales correctivas- fue anulado por el Órgano de Apelación. Desde el punto de vista de los Estados Unidos, esta piedra angular de la OMC se ha vaciado de contenido gradualmente por medio de una serie de interpretaciones del Órgano de Apelación de la OMC que han ido limitando el alcance de la utilización de las medidas comerciales correctivas. En respuesta, los Estados Unidos, siguiendo el precedente establecido por la Unión Europea y ampliándolo, no ha accedido a que se cubran las vacantes al concluir los mandatos de los Miembros del Órgano de Apelación.

El resultado será que pronto, en la OMC, dejará de existir la función de apelación. Esta no es una cuestión de carácter técnico, sino de índole política, y sumamente importante. Si no es posible apelar, y una parte gana un caso sometido a un grupo especial, y la otra parte "apela", la parte vencedora puede considerar justificada la retorsión, y la parte recién agraviada que perdió en la etapa de actuación del grupo especial puede responder a la retorsión con una medida de contrarretorsión. Como ha señalado el Director General de la OMC, el riesgo de una guerra comercial entre las principales partes es real. La solución no es sortear a los Estados Unidos e intentar que las partes acepten el arbitraje vinculante, porque cualquier país, con inclusión de los Estados Unidos, que rechace el arbitraje vinculante podría considerar justificado adoptar medidas comerciales, tras lo cual la otra parte respondería con la misma moneda.

Ya hemos presenciado un anticipo de esto en las conversaciones iniciales sobre el acero entre los Estados Unidos y la Unión Europea antes de que los Estados Unidos eximieran de aranceles adicionales los envíos de acero de la UE. La amenaza de sucesivas medidas de retorsión y contrarretorsión podría repetirse una y otra vez, no solo por parte de los Estados Unidos, sino también de otros. El riesgo sistémico de un colapso total del sistema de solución de diferencias de la OMC es real, solo que no ha madurado tan rápidamente como el asunto relativo a la seguridad nacional y el acero conforme al artículo 232 y el asunto relativo a la propiedad intelectual en China conforme al artículo 301.

Actualmente el sistema mundial de comercio corre grave peligro. El problema no es solo que los principales actores estén dispuestos a apartarse de las normas. Además, existe una falta de confianza, y eso va en aumento. Todos se unen en sus manifestaciones de apoyo al multilateralismo, pero en la práctica muchos persiguen objetivos mercantilistas.

Seguir avanzando

Mientras estas amenazas siguen sin resolverse, continúa la labor positiva de la OMC. Veintidós países han solicitado la adhesión a la OMC. Muchos de ellos padecen los estragos de la guerra y son sumamente vulnerables. Los últimos dos países que se han adherido son el Afganistán y Liberia. Durante la Conferencia Ministerial de diciembre se formó un grupo de trabajo para examinar la solicitud de Sudán del Sur. Estas pequeñas economías sienten un intenso deseo de integrarse en el sistema mundial de comercio, para elevar el nivel de vida de sus poblaciones y tener más posibilidades de mantener la paz. Su firme determinación de adherirse a la OMC, al sistema mundial de comercio, subraya que la fe en un sistema multilateral de comercio operativo está bien fundada.

Esa tendencia a que cada cual trate de alcanzar sus propias metas sin orden ni concierto, a que las principales naciones comerciantes pretendan compartimentar las diferencias, separándolas de las esferas de cooperación, dista mucho de ser una actitud óptima, y quizá sea insostenible. En el Titanic, enseguida surgieron brechas en los compartimentos. Es indispensable que los principales beneficiarios del sistema mundial de comercio -entre los que se incluyen ciertamente China, los Estados Unidos, la Unión Europea, el Japón, la India y el Brasil- se unan e identifiquen su terreno común. Si los principales actores operan cada vez más en dos vías -respetando las normas del sistema en algunas cuestiones y actuando al margen del sistema en otras-, los actuales acuerdos comerciales mundiales, a menos que las cosas cambien, serán insostenibles, como lo fue el sistema de tipos de cambio fijos hace casi medio siglo. Tiene que producirse un cambio en la actitud de los Miembros, pero también a través de la mejora de los acuerdos vigentes y de la forma en que se aplican.

Existe una sola economía mundial. Las naciones están interconectadas. La autarquía solo es posible a costa de aceptar un nivel de ingresos mucho más bajo para las poblaciones de todos los países. Los problemas a los que nos enfrentamos son reales. Hay que procurar seriamente comprenderlos y encontrar y aplicar soluciones. Cada una de las principales partes actuales con las que he hablado cree firmemente que tiene la razón. No coinciden las respectivas visiones de los problemas, y menos aún las soluciones. Eso tiene que cambiar. Se necesita una comunicación real, franca y directa. Tratar de evaluar qué país puede sobrellevar mejor una guerra comercial conduce a un único resultado seguro: numerosas bajas en ambos bandos.

El fracaso del sistema es inaceptable. Habida cuenta de que solo tenemos un planeta que compartir, es preciso hallar un terreno común, y lograr nuevos equilibrios.

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