El futuro de la OMC y del sistema multilateral de comercio

Observaciones de Alan Wm. Wolff, Director General Adjunto de la Organización Mundial del Comercio

Peterson Institute for International Economics, Washington, D.C. - 17 de diciembre de 2018

Contexto

Vivimos tiempos en que demasiadas personas ponen en duda si se puede mantener un sistema económico, social y geopolítico internacional liberal. Dicen que las razones iniciales por las que se creó el sistema actual, fundado en 1947, han quedado demasiado lejos, que la memoria no sobrevive al paso de dos generaciones. Esta idea también se mencionó, hace tan solo unas semanas, con ocasión del fallecimiento del ex Presidente George Herbert Walker Bush. El columnista del Financial Times Janan Ganesh lo expresó así: "En cierta medida, el orden social se cancela a sí mismo: cuanto más tiempo dura, más se da por sentado. Los hechos históricos que alertan de los peligros de esta complacencia pasan de la memoria viva al folklore y a partir de ahí se convierten en una especie de rumor.⁽¹⁾

El punto de vista expresado por Robert Kagan en su libro The Jungle Grows Back es más inquietante. Llega a la conclusión de que los últimos 70 años han sido una aberración, una época excepcional sin guerras entre las grandes potencias caracterizada por una libertad cada vez mayor para el comercio internacional. Nos dice que este ha sido un período extraordinario creado por los Estados Unidos con ayuda de unos pocos más; que el sistema se creó después de dos guerras mundiales espantosas entre las que medió la Gran Depresión. Piensa que, si el jardín donde vivimos se descuida, la jungla acabará por invadirlo, con la consiguiente pérdida del orden mundial liberal.

Coincido con él hasta cierto punto. Estoy totalmente de acuerdo con la idea de que, si el sistema multilateral de comercio no se mantiene ni se mejora, puede producirse un deterioro o algo peor, en estos tiempos de graves tensiones. Sin embargo, hay un camino por el que se puede avanzar para fortalecer el sistema y asegurar su futuro. Cada vez se reconoce más la necesidad de una reforma, y así lo expresaron los líderes del G-20 en la declaración que formularon el 1º de diciembre, en la cumbre de Buenos Aires: "Actualmente, el sistema no está cumpliendo sus objetivos, y existen posibilidades de mejora. Por lo tanto, respaldamos la reforma necesaria de la OMC para mejorar su funcionamiento".⁽²⁾ Más recientemente, en la reunión formal de los 164 Miembros que tuvo lugar el pasado miércoles 12 de diciembre en Ginebra, se autorizó un proceso de consultas sobre qué es lo que debe hacerse para llevar a cabo una reforma, si es que ha de haber una reforma.

Los 164 países que integran la OMC y los veintitantos que están en proceso de adhesión a la Organización afirman a menudo que el sistema multilateral de comercio es esencial. Ello es encomiable, pero se necesita algo más que palabras: hacen falta hechos. Con esto no quiero criticar la declaración del G-20, ni las iniciativas que se llevan adelante en la OMC, que son muy oportunas. Es una constatación fáctica.

La cuestión que se plantea es si un esfuerzo por mantener y mejorar el sistema logrará su objetivo. Ello es posible, y creo que será así. Quizás lleve más tiempo de lo que sería ideal, pero se logrará.

Soy decididamente optimista en cuanto al futuro del sistema multilateral de comercio y de la OMC. Esto no significa que el sistema no vaya a afrontar serias dificultades, ni mucho menos. Habrá momentos de debilidad, en los que a veces parezca que el sistema se está hundiendo en un pantano del desaliento⁽³⁾, pero creo que se recuperará de cualquier contratiempo.

Hoy me propongo explicar por qué el optimismo está justificado, plantear la necesidad de resolver las dificultades importantes -algunos dirían que existenciales- con las que se enfrenta actualmente el sistema multilateral de comercio, demostrar el interés cada vez mayor en una reforma de la OMC, exponer algo de lo que queda por hacer para potenciar los beneficios que reporta ese sistema y, por último, ofrecer una perspectiva personal basada en mi experiencia actual en la OMC. Adjuntaré al texto de estas observaciones un breve inventario de las esferas concretas en las que la OMC aporta valor. Por último, mencionaré algunos ámbitos en los que el Peterson Institute podría considerar la posibilidad de realizar una labor analítica en el futuro.

Parte I. Razones para el optimismo

Hay muchas buenas razones para ser optimistas y pensar que el sistema multilateral de comercio y, junto con él, la OMC van a perdurar.

En primer lugar tenemos la fuerza de la física ricardiana. David Ricardo tenía razón: la apertura de las fronteras -y, añadiría yo, el comercio basado en normas- son mejores para las economías nacionales en su conjunto que el proteccionismo, y mucho mejores que la búsqueda de la autarquía. Se destaca todos los días la necesidad de eficiencia. Los que no compiten se quedan atrás. Esto es más cierto hoy que en ningún otro momento del pasado, puesto que el mundo se ha hecho más pequeño gracias a los avances tecnológicos: comercio electrónico y sistemas de transporte con una capacidad inmensamente mayor en gran parte del mundo.

En segundo lugar, prácticamente todos los Gobiernos comparten la idea fundamental de que el sistema multilateral de comercio es útil. Por esta razón, y a pesar de algunas excepciones muy notables, en la actualidad la mayor parte del comercio mundial se lleva a cabo de conformidad con las normas de la OMC. Hasta la fecha no se ha producido ningún contagio, ninguna ampliación a otros productos, ninguna imitación por otros países que haya dado lugar a una imposición generalizada de restricciones comerciales. Aunque las normas no abarcan la totalidad del comercio, sí abarcan la mayor parte, al menos en el caso del comercio de mercancías. Los aranceles se aplican, en general, dentro de límites acordados. Las normas de productos, que suponen una amenaza mucho mayor para el comercio que los aranceles, forman parte de un ámbito de la OMC en el que la cooperación es excelente, y los países notifican sus proyectos de normas, consultan a los demás países y tienen en cuenta las observaciones que reciben, lo que fomenta el comercio, de importación y de exportación.

En tercer lugar, fuera del sistema multilateral de comercio no puede haber ninguna confianza en la posibilidad de acceder sin obstáculos a los mercados y suministros extranjeros. El pragmatismo lleva a los Miembros de la OMC a cumplir los tratos que hacen. En derecho internacional, un principio esencial es "pacta sunt servanda"⁽⁴⁾, es decir, los acuerdos deben cumplirse. En todas las transacciones, y esto incluye a las que tienen lugar entre naciones, es importante cumplir la palabra dada y generar confianza. Hasta ahora, el sistema presenta un buen saldo de confianza a su favor, pero, cuanto más se pone a prueba esa confianza, mayor es el riesgo de que se desgaste. Una alternativa a la confianza en el sistema sería la moralidad. Es posible que las naciones tengan principios morales además de intereses. Quisiera suponer que es así, pero para responder a esa pregunta hay que hacer una reflexión más detenida⁽⁵⁾, así que voy a dejarlo para otro día.

En cuarto lugar, la OMC ofrece, a través del sistema multilateral de comercio, ventajas que no se pueden reproducir en los acuerdos plurilaterales o regionales. Estos son algunos ejemplos:

• La no discriminación a nivel mundial y de obligado cumplimiento es una ventaja que solo un acuerdo mundial puede ofrecer.
• Desde el punto de vista práctico, los límites a las subvenciones agrícolas no se pueden negociar a nivel bilateral ni a nivel regional. Tiene que haber un acuerdo que abarque a todos los principales otorgantes de subvenciones.
• Lo mismo puede decirse de las subvenciones a la pesca.

En quinto lugar, los acuerdos y procedimientos de la OMC son el punto de referencia de las normas multilaterales que impiden que el comercio mundial se divida en bloques comerciales. Todos los acuerdos comerciales regionales y bilaterales tienen como fundamento las normas de la OMC. El acuerdo T-MEC entre los Estados Unidos, México y el Canadá (sucesor del TLCAN) está basado en las normas de la OMC, y lo mismo ocurre con los acuerdos de libre comercio de la Unión Europea, la Unión Económica Euroasiática, el Acuerdo Global y Progresivo para la Asociación Transpacífica y la recién creada Zona de Libre Comercio Continental Africana.

En sexto lugar, se está haciendo un esfuerzo común para mejorar el sistema, no para desbaratarlo. Quien más ha criticado a la OMC ha dicho: "Si no tuviéramos la OMC, tendríamos que crearla". Ningún Miembro se ha salido de la OMC, y actualmente hay 22 países que quieren entrar en ella.

En séptimo lugar, el sistema multilateral de comercio prevalecerá, porque los países que han intentado seguir otros modelos, haciendo caso omiso de las fuerzas del mercado mundial y de los mercados internos, a la larga han cambiado sus políticas o han fracasado. El ejemplo que corrobora de manera más espectacular esta conclusión es la disolución de la Unión Soviética, aunque ha habido otros casos. Ahora la mayoría de los países ha pasado a adoptar políticas más orientadas al mercado. Esta lección la han aplicado las grandes economías de América Latina, y el Japón que conocemos hoy, a diferencia del que existía entre los años 60 y principios de los 90, también da testimonio de esta tendencia. Asimismo, la evolución hacia una economía basada en el mercado y con participación en el comercio mundial se puede ver, entre otros lugares, en Asia Central y de manera más general en la región, en Kazajstán y Moldova, y se prevé que ocurrirá lo mismo en Belarús y Uzbekistán.

Si un país es suficientemente grande, puede intentar lograr la autarquía, buscando un nivel más alto de autosuficiencia, pero fijarse ese objetivo no conduce sino a un callejón sin salida. El mercantilismo tiene sus límites, esto es, que los demás no siguen el juego.

En octavo lugar, en ausencia del imperio de la ley se produce el caos. El comercio mundial solo puede prosperar si hay certidumbre. Los acuerdos bilaterales y regionales pueden ofrecer un mosaico de normas y mecanismos de cumplimiento. Estos acuerdos submultilaterales pueden generar un aumento del comercio e incluso contribuir al incremento del PIB mundial, pero, cuando se trata del comercio mundial, hay un solo lugar donde se pueden establecer y poner en práctica normas de aplicación general, y ese lugar es la OMC. Lo que distingue a la OMC de muchos otros mecanismos internacionales es que crea obligaciones exigibles.

En noveno y último lugar, las políticas nacionales acabarán por armonizarse con la realidad subyacente de que el interés fundamental de todos los países es que haya un sistema de comercio mundial que funcione bien. A los agricultores, ganaderos, fabricantes, proveedores de servicios, inventores, inversores y consumidores les interesa finalmente un sistema multilateral de comercio que funcione. Los que piensan otra cosa acabarán por comprender que esto es así. Entretanto, claro está, puede haber un período difícil.

Parte II. El sistema está en peligro

La mayoría de los comentaristas estaría de acuerdo en que los dos problemas más acuciantes para el sistema mundial del comercio son el intercambio de aranceles entre los Estados Unidos y China y la terminación del Órgano de Apelación de la OMC.

• La guerra de aranceles entre los Estados Unidos y China

Como funcionario de la OMC, soy necesariamente un observador neutral. A pesar de la afición, que comparto con Fred Bergstein, a los comentarios incisivos, no voy a aprobar ni condenar ninguna conducta, ni voy a respaldar ninguna propuesta de solución. Sin embargo, mi neutralidad no se hace extensiva a la pertinencia de las normas de la OMC para mejorar el comercio y las relaciones comerciales. Si la elaboración de normas puede formar parte de una solución para las hostilidades comerciales, está claro que ese sería un buen resultado.

Dos de las tres piedras angulares de la OMC son el respeto de los niveles arancelarios consolidados contractuales y la concesión del trato incondicional de la nación más favorecida, el cual consiste en no discriminar entre las importaciones en función de su país de origen, con algunas excepciones específicas que permiten apartarse de estas normas básicas. Que yo sepa, ni los Estados Unidos ni China han expuesto argumentos jurídicos para defender la legitimidad de los más de 300.000 millones de dólares de comercio recíproco a los que se han impuesto aranceles adicionales.

Mi hipótesis ha sido, y sigue siendo, que, en parte, la respuesta que permitiría a ambos países encontrar un nuevo equilibrio para su relación económica debería ser la modificación de las normas de la OMC para que la conducta de cada uno de ellos se ajuste en mayor medida, o totalmente, a las normas de la OMC. El comercio basado en normas aporta más certidumbre con respecto a qué medidas comerciales son permisibles. He tomado prestada una metáfora que un negociador chino y otro europeo utilizaron en un contexto diferente, cuando China se adhirió a la OMC hace 23 años, a saber, que era muy importante que los Miembros de la OMC no circularan por los dos carriles de la carretera. Es probable que se produzcan colisiones entre los interlocutores comerciales si la carretera no se ensancha.

El esfuerzo trilateral iniciado en Buenos Aires hace un año por el Japón, la Unión Europea y los Estados Unidos tenía por objeto ampliar el alcance de las normas. Con ello se podría ensanchar la carretera, y habría menos colisiones. Es evidente que, para que este proceso formara parte del camino hacia por lo menos una tregua, China tendría que considerar que los cambios que se introdujeran en las normas redundarían en su interés.

La última contienda importante en el sistema del comercio entre una economía en auge y la potencia dominante del momento fue la del Japón y los Estados Unidos. Ahora que el fallecimiento del Presidente George Bush, el 41º Presidente de los Estados Unidos, está aún reciente, me vienen a la memoria dos breves intercambios que tuve con él, uno directo y el otro indirecto. El primero fue una breve conversación que tuve con él sobre una cuestión comercial de actualidad en aquel momento. La respuesta instintiva del Presidente Bush fue que el Japón nunca obtendría resultados en el ámbito comercial. El tiempo no le dio la razón. En el segundo caso, cuando se estaba preparando una visita del Presidente a Tokio, solicité al presidente de la Comisión de Finanzas del Senado, el senador Lloyd Bentsen, que le pidiera al Presidente que le planteara una cuestión comercial al que entonces era Primer Ministro del Japón. A pesar de su escepticismo, el presidente Bush nunca dejó de intentarlo. Esa actitud de no darse por vencido a la hora de tratar de resolver diferencias debería seguir vigente en las circunstancias actuales.

• El fin del Órgano de Apelación

En los Estados Unidos no se espera de los altos cargos elegidos que permanezcan en sus puestos una vez concluido su mandato. Los secretarios del gabinete suelen llevarse sus cosas del despacho cuando va a tomar posesión un nuevo presidente, aunque el Gobierno entrante tal vez no designe a su sucesor hasta meses después.

En la OMC, los Miembros del Órgano de Apelación siguen adoptando decisiones después de concluido su mandato. Tengo entendido que se hizo una vez con la aprobación de los Miembros de la OMC, y después el propio Órgano de Apelación adoptó esta práctica, supongo que en aras del orden, sin que ello causara angustia, ni siquiera preocupación, a la mayoría de los Miembros de la OMC. Es una de las muchas acusaciones que hacen los Estados Unidos al criticar lo que consideran una extralimitación del Órgano de Apelación.⁽⁶⁾ La mayor parte de las quejas de los Estados Unidos vienen de lejos: se remontan a varias Administraciones anteriores.⁽⁷⁾ La lista no es corta, y los Estados Unidos la han expuesto detalladamente en algunas reuniones de la OMC.

Un antiguo Miembro del Órgano de Apelación acusó a los Estados Unidos de asfixiar a ese órgano con su negativa a permitir que se cubrieran las vacantes. Los Estados Unidos quizás consideren que sus actos se parecen más a un suicidio asistido. En cualquier caso, hay que evitar la pérdida de un sistema de solución de diferencias eficaz. Si no se resuelven los problemas pendientes de aquí a un año el Órgano de Apelación dejará de existir. Estoy muy a favor de toda salida que devuelva la legitimidad a la solución de diferencias en la OMC y que sea aceptable para sus 164 Miembros.

Algunas de las quejas de los Estados Unidos tienen que ver con los procedimientos, y otras son mucho más profundas. Aunque estadísticamente los Estados Unidos ganan la mayor parte de los casos que plantean, también es estadísticamente cierto que pierden la mayor parte de los casos que se plantean en su contra, cuando se trata del recurso a medidas comerciales correctivas. La mayoría de los demás Miembros de la OMC que siguen esta cuestión acogen con agrado las resoluciones del Órgano de Apelación que tienen por efecto reducir el alcance de la utilización de tales medidas.

No pretendo hablar en nombre de ninguna de las escuelas de pensamiento, ni poner en duda la corrección jurídica de ninguna decisión relacionada con la solución de diferencias en particular, sino que voy a referirme a lo que es, en esencia, un problema político. Salvo en los casos en que las decisiones están exclusivamente en manos de jueces -como en una critarquía- para que un sistema de gobierno sea equilibrado los gobernados deben tener algún medio de aportar una contribución a las políticas. En la estructura de la OMC, se podría suponer que esto se iba a lograr a través de las funciones legislativas de los Miembros de la OMC, con la enmienda de acuerdos o la redacción de otros nuevos, o gracias a las orientaciones del Órgano de Solución de Diferencias, un comité plenario en el que participan todos los Miembros de la OMC y al que se remiten las decisiones del Órgano de Apelación para su aprobación, o del Consejo General, que también está integrado por todos los Miembros. Resulta que ni las funciones de elaboración de normas de la OMC, ni las aportaciones útiles del Órgano de Solución de Diferencias o del Consejo General han llegado a hacerse efectivas.

El sistema de solución de diferencias de la OMC se estableció con cierto grado de ingenio y de pragmatismo. Creo que se puede encontrar una solución para salir del punto muerto en que nos encontramos. Actualmente, hay consenso entre los Miembros de la OMC para mantener un debate serio y detenido con el fin de salir de este estancamiento. Desde el miércoles pasado hay un principio de diálogo. Aunque media una distancia considerable entre las posiciones, eso es un progreso. La divisa de la ciudad de Ginebra es Post Tenebras, Lux: después de la oscuridad, la luz.⁽⁸⁾ Nadie puede predecir el resultado con certeza. Veremos qué ocurre.

No creo que se pueda llegar a un acuerdo para restablecer el sistema del GATT que existía anteriormente, en el que la parte perdedora podía bloquear la adopción de los informes de los grupos especiales.⁽⁹⁾ Ese resultado probablemente sería inaceptable para la mayoría de los Miembros de la OMC. Además, no creo que se pueda volver a lo que algunos podrían considerar como los días idílicos del GATT.

Para determinar si la restauración del sistema de solución de diferencias del GATT tendría ese carácter idílico en el futuro, habría que superar al menos tres pruebas. En primer lugar, ¿qué ocurriría si la parte perdedora considerara que la propia norma carece de fundamento lógico? Si hoy se volvieran a dirimir los casos DISC o FISC, con la opinión de los Estados Unidos de que no se justifica una norma que distinga entre la desgravación de impuestos directos (como los impuestos de sociedades), que estaría prohibida, y la desgravación de impuestos indirectos (como el IVA), que estaría permitida, el resultado sería el mismo: la condena de la primera. ¿Qué probabilidades habría de que la parte perdedora aceptara la decisión en el entorno actual, y de que la disposición se revocara? Si los Estados Unidos sometieran un asunto contra una subvención concedida por una entidad que en el marco del mecanismo de solución de diferencias se hubiera considerado que no era un "organismo público", ¿los Estados Unidos aceptarían la decisión, o sencillamente adoptarían medidas de retorsión? Por último, si en el marco del mecanismo de solución de diferencias de la OMC no se aceptara la alegación de un Miembro importante de que una medida es necesaria para su seguridad nacional, ¿cabría esperar hoy que se respetara esa constatación?

El sistema del GATT dependía por completo del cumplimiento voluntario de las decisiones de los grupos especiales, y la tasa de cumplimiento era elevada. Ese mundo virtuoso tal vez no sea fácil de recuperar.

¿Qué quieren los Estados Unidos para salir del punto muerto del Órgano de Apelación? No lo han dicho. La declaración más autorizada es la de hace un año: que no debería ser posible conseguir litigando lo que no se puede conseguir negociando⁽¹⁰⁾, una postura que los Estados Unidos aún mantienen. Harán falta pragmatismo e ingenio para encontrar una solución. Creo que es muy útil una función de apelación para rectificar errores flagrantes y garantizar la coherencia en la interpretación de las normas de la OMC. Quizás los Miembros no estén de acuerdo. Merece la pena tratar de llegar a una solución acordada, y en este momento se ven los comienzos de una reflexión atenta sobre la cuestión en Ginebra.

Parte III. La reforma

Es posible que en el futuro se considere que la reunión ministerial de la OMC celebrada en Buenos Aires hace un año, en diciembre de 2017, representó un punto de inflexión para el sistema multilateral de comercio, a pesar de todos los informes en sentido contrario que se escribieron en ese momento.

• Los Estados Unidos estuvieron presentes, algo que no se podía dar por seguro, y hablaron en favor del sistema e hicieron un llamamiento a que se realizaran tres reformas sistémicas concretas.
• Se establecieron cuatro grandes iniciativas conjuntas: debates abiertos sobre cómo crear un entorno positivo para el comercio electrónico, cómo ser más inclusivos con las pequeñas empresas e incrementar la participación de las mujeres en los beneficios del comercio, cómo mejorar el entorno de inversión a nivel mundial y cómo tratar la reglamentación nacional en la esfera de los servicios.
• El Japón, la Unión Europea y los Estados Unidos anunciaron que iban a empezar a trabajar en esferas concretas en las que se podrían introducir cambios en las normas. (Se ha sometido a la consideración del Consejo General de la OMC la primera de las iniciativas trilaterales, a la que se han sumado algunos otros Miembros. Se trata de un mecanismo mejorado de observancia destinado a favorecer el cumplimiento de las obligaciones de notificación).⁽¹¹⁾
• En mayo, el Presidente de Francia, Macron, pidió que se reformara la OMC, y posteriormente el Canadá convocó una reunión de ministros de Comercio en Ottawa para hablar de la reforma y publicó un documento de reflexión. La Unión Europea, el Canadá, Honduras y China presentaron propuestas para su consideración en Ginebra. La Unión Europea, cuyos miembros representan un tercio del comercio mundial, ha participado activamente con amplias propuestas de reforma (muchas de las cuales no han obtenido apoyo, en particular de los Estados Unidos, pero han dado lugar al inicio de un proceso de examen de las cuestiones planteadas). Sin embargo, se ha formulado una propuesta conjunta, a iniciativa de los Estados Unidos, en el sentido de que las notificaciones deberían presentarse conforme a lo prescrito, lo cual mejoraría considerablemente la transparencia. Y, por supuesto, ahora ha vuelto a salir nuevamente Buenos Aires con el reciente llamamiento del G-20 a que se realice una reforma de la OMC.

Estas esferas de reforma están muy orientadas a resolver crisis. Pero los Miembros también están intentando conseguir que el desarrollo de los trabajos de la OMC sea más efectivo. Es oportuno que los Miembros y el mundo académico, incluido el Peterson Institute, estudien si la OMC funciona adecuadamente.

La gobernanza de cualquier estructura de la sociedad se compone de tres elementos funcionales: administración, elaboración de normas y solución de diferencias.

Funciones ejecutivas

Dentro de los Gobiernos nacionales y, a veces, dentro de las organizaciones internacionales, el órgano ejecutivo propone iniciativas, vigila la observancia, toma medidas para sancionar la falta de observancia y, en general, administra las normas acordadas. En la OMC, la función ejecutiva no está establecida expresamente. Los presidentes temporales de los comités se eligen de entre los embajadores⁽¹²⁾, y se espera que sean los Miembros, y no los presidentes, quienes propongan las iniciativas. La Secretaría ofrece apoyo a los presidentes y a los Miembros cuando se lo solicitan. La vigilancia del cumplimiento se limita a las contranotificaciones de los Miembros y a los procedimientos de solución de diferencias iniciados a instancias de los Miembros.

La función legislativa

Me han dicho que la OMC se concibió como un foro de negociaciones continuas. Algo de esto ocurre, efectivamente, como parte de los progresos realizados en los comités ordinarios de la OMC, que muchas veces pasan desapercibidos y que se reflejan en gran parte en conclusiones informales.⁽¹³⁾ Desde que se creó la OMC, la actividad formal de elaboración de normas, o la función legislativa, se ha limitado a unas pocas cuestiones que no dejan de ser importantes, como la prohibición de las subvenciones a la exportación de productos agropecuarios, la adopción del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio y la ampliación de la cobertura del Acuerdo sobre Tecnología de la Información. La necesidad de llegar a un consenso de la totalidad de los 164 Miembros de la OMC ha dificultado el progreso. Un antiguo alto cargo de la OMC ha dicho que el consenso no significa unanimidad. Dicho de otro modo: puede que no todos los Miembros estén de acuerdo en que se debe adoptar una propuesta, pero que ninguno vaya a obstaculizar el proceso. Las razones para bloquear una decisión van desde oponerse al fondo de la cuestión hasta utilizar un asunto como moneda de cambio para obtener otra cosa. Esta "toma de rehenes" no es ajena a ningún órgano político, pero cuando se abusa de ella el sistema deja de funcionar bien y termina por paralizarse. Cuando los Miembros siguen la táctica de "yo primero", se produce la parálisis. Nadie consigue nada si no se eluden los obstáculos que dificultan el proceso. Esto es, en sí, una grave amenaza al sistema multilateral de comercio.

El mundo ha cambiado de manera espectacular desde los tiempos de la Ronda Uruguay (1985-1994), cuando se negociaron las normas de la OMC, y aún más lejos queda el establecimiento del GATT, en 1947. Es probable que el consenso basado en un objetivo común siempre cambie con el tiempo, y puede incluso ser inexistente. Toda institución, después de cierto tiempo, tendría que reexaminar la pertinencia de sus normas sustantivas y encontrar formas más efectivas de facilitar la elaboración de normas. El camino que ha elegido un número importante de Miembros, que representan tres cuartas partes del PIB mundial, es el de trabajar en un formato plurilateral, pero abierto a todos. La participación se ha ampliado mucho más allá de los signatarios iniciales. Las cuestiones que aún no se han resuelto son las de cómo se aplicarán los nuevos derechos y obligaciones a los que no son miembros y cómo se integrarán los resultados a la estructura existente de la OMC.

Solución de diferencias

(Se ha tratado en el contexto del punto muerto del Órgano de Apelación).

Liderazgo

Para llevar adelante una reforma entre los 164 Miembros, o incluso entre una parte de ellos, se necesita liderazgo. El Embajador de los Estados Unidos ante la OMC señala, correctamente, que los Estados Unidos participan activamente en todos los comités de la OMC y en muchas de las iniciativas conjuntas, además de haber formulado la propuesta relativa a la transparencia mediante las notificaciones, que es la primera propuesta concreta de reforma que se ha presentado en la OMC. Sin embargo, los Estados Unidos no dirían que no han cambiado con respecto a las Administraciones anteriores en las políticas comerciales que siguen ni tal vez tampoco en el papel que desempeñan en la OMC. En mi opinión, al menos en este momento, los Estados Unidos no se ven a sí mismos como el garante ni como el motor principal del sistema multilateral de comercio.

Los demás Miembros tienen que hacer más, y han empezado a hacerlo. Como se ha señalado, la semana pasada, la Unión Europea, el Canadá (sobre la base de los debates iniciales mantenidos por 13 Miembros de la OMC en Ottawa en octubre), Honduras y China presentaron varios documentos sobre la reforma para su consideración por los Miembros. Se van a mantener debates continuos sobre la reforma al margen del Foro Económico Mundial, en Davos, y de aquí a finales de junio de 2019, fecha prevista para la próxima reunión del G-20, en el Japón, tendrá lugar una serie de reuniones. Hay un fermento, lo cual quiere decir que se está tratando de mejorar la OMC. Aún es pronto, pero es posible que se consiga algún tipo de consenso que pueda ayudar a que la OMC avance.

Lo que hace falta es que la totalidad de los Miembros que asuma el liderazgo o participe en un liderazgo colectivo (que, en principio, debería incluir a todos) haga una contribución positiva neta al sistema multilateral de comercio. Salvo cuando se trata de los problemas de los países menos adelantados o de algunos otros más cercanos a ese extremo del espectro del desarrollo, en general los negociadores comerciales y los ministerios que les dan instrucciones tienen un instinto filantrópico poco desarrollado. Hay que entender que el sistema multilateral de comercio es un beneficio que requiere mantenimiento, y esto supone algo más que intercambiar concesiones recíprocas de acceso a los mercados. Hay que invertir en el sistema propiamente dicho para beneficio de todos. El rendimiento de la inversión consiste en tener un sistema de comercio.

Parte IV. Margen de actuación

Cuando viajo en representación de la OMC para visitar ministerios gubernamentales, procuro dar charlas a estudiantes en las universidades. Cuando terminé mi intervención sobre el sistema multilateral de comercio en una universidad euroasiática, una estudiante planteó la primera pregunta: "¿Qué va a hacer la OMC con respecto a la pena de muerte?" Le respondí que la OMC no reglamenta cuestiones internas, a menos que dificulten o distorsionen de otro modo el comercio. Ello deja un enorme margen de actuación a sus Miembros.

Muchas veces se entiende, erróneamente, que las normas de la OMC dificultan de alguna manera, por ejemplo, la adopción de reglamentaciones ambientales. La relación entre el comercio y el medio ambiente se trató en un panel de alto nivel en el Foro Público de la OMC a principios de octubre de este año. Las normas de la OMC nunca impiden la adopción de reglamentación ambiental, solamente la limitan si es discriminatoria para las importaciones, es decir, si se emplea como una medida proteccionista encubierta, lo cual es poco frecuente.

Una cuestión importante que se está tratando en la OMC es el uso excesivo de subvenciones internas, tanto en la industria como en la agricultura. Las subvenciones internas tienen por objeto aumentar el empleo interno y, cada vez más, conseguir una mayor participación en las industrias futuras. Pueden tener como consecuencia un descenso del empleo en otros países y que estos consideren que menoscaban el desarrollo futuro de su economía.

Hay consenso en que el margen de actuación en lo que respecta a las subvenciones internas es excesivo (aunque en la actualidad no hay ningún acuerdo sobre cuáles son, y de quién son, las subvenciones que se tienen que someter a disciplinas internacionales). Todo país que puede permitirse conceder subvenciones internas lo hace, y quizás también algunos países que no se lo pueden permitir. Esas subvenciones están casi por completo sin regular por las normas de la OMC. En teoría, las subvenciones son motivo de preocupación cuando desplazan la carga de los ajustes del país que las utiliza a otros países y sus efectos se transmiten a través de distorsiones del comercio o de la inversión. En la década de 1930, las medidas que trasladaban los costos del ajuste a otros países se llamaban "políticas de empobrecer al vecino", una expresión original y precisa que ha caído en desuso.

La cuestión que todos los Miembros de la OMC se han comprometido a resolver antes de la próxima reunión ministerial, que se celebrará en Astaná en junio de 2020, es la elaboración de disciplinas para las subvenciones a la pesca. Hay una necesidad imperiosa de avanzar en ese terreno, y el Embajador de México, Roberto Zapata, veterano de las negociaciones del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), está liderando un importante intento de lograr resultados positivos. Se trata de un problema Sur-Sur, a diferencia de otros problemas de negociación. Voy a darles un ejemplo: hace dos semanas estuve contemplando el mar desde la ventana de mi habitación en un hotel de Djibouti, y vi varios grandes buques cisterna y de carga. Djibouti es un puerto importante para el Cuerno de África. También había en todo momento un barco de guerra; no sé de qué país era. En Djibouti hay una presencia militar importante de Alemania, España, Francia, Italia, el Japón, China y los Estados Unidos. Uno de los grandes problemas en esa parte del mundo es la piratería. Se dice que la presencia de enormes barcos pesqueros extranjeros muy subvencionados ha dado al traste con el medio de vida de los pescadores somalíes, obligándolos a buscar otros trabajos, como -en muchos casos- la piratería. Las subvenciones generan en cualquier caso costos de ajuste de las exportaciones y aumentan el empleo en el país a expensas del empleo en otros países.

Este es un ejemplo claro de una política interna que requiere disciplinas internacionales. Esto no ocurre en el caso de la mayoría de las políticas internas. Siempre habrá importantes ámbitos de la política interna que no se regirán por las normas del sistema de comercio mundial. En cuanto a las ventajas resultantes de esa libertad, dependen en gran medida de cómo se utilice la ausencia de normas internacionales. El margen de actuación por sí mismo no impulsa el progreso económico interno. Los países de la URSS tuvieron 80 años de margen de actuación, sin ninguna traba por lo que se refiere a las normas internacionales. Esas economías estaban tan rezagadas que la antigua URSS se vino abajo, y ahora se están llevando a cabo reformas orientadas al mercado. Y este no es el único ejemplo.

En el ámbito académico, se podría investigar hasta qué punto puede ser efectiva la libertad con respecto a las obligaciones internacionales para permitir la protección de las industrias nacionales, en un mundo digitalizado. No todos los países pueden, y quizás tampoco deban, desarrollar sus propias plataformas de comercio electrónico y mantener sus propios servicios de computación en la nube y sus propias granjas de servidores o servicios similares, sin usar servicios extranjeros ni aplicaciones de origen extranjero, con la esperanza de que se creen aplicaciones nacionales y de que estas sean suficientes. Actualmente la digitalización de la agricultura está despertando mucho interés a nivel internacional. Este fue el tema de una conferencia a la que asistí en Beijing hace unos meses y será el tema de una importante conferencia de ministros de Agricultura en la que participaré en febrero en Berlín. El mundo digital ha pasado a formar parte del entorno en el que tiene lugar el comercio en la actualidad, y es casi tan omnipresente como el aire que respiramos. El proteccionismo digital tendría profundas repercusiones negativas en la economía de las naciones que lo practicaran.

Parte V. Cuidado con la brecha: lo que queda por hacer

Me parece inquietante, por lo que dice sobre el sistema multilateral de comercio, el memorando del Tesoro británico sobre los costos del Brexit para el Reino Unido. Dice que para el año 2035 el Reino Unido perdería el 2% del PIB si se produce una salida del Reino Unido con un acuerdo a la noruega (aceptar la mayor parte de las normas de la Unión Europea para una gran parte de su comercio), el 5% si se llega a un acuerdo económico y comercial global -un acuerdo de libre comercio como el de la Unión Europea y el Canadá- y el 8% si las relaciones comerciales entre el Reino Unido y la Unión Europea se rigen exclusivamente por las normas de la OMC. Si el cálculo se aplicara a nivel mundial, para 2035 se perderían casi 90 billones de dólares. Para poner esta cifra en perspectiva, actualmente el PIB de todo el continente africano es de unos 3,3 billones de dólares.

Ningún país tiene como objetivo un mercado único mundial, pero es evidente que hay importantes esferas en las que se pueden realizar mejoras, en lo que respecta tanto a la apertura de los mercados como al establecimiento de nuevas normas. El Peterson Institute ha organizado presentaciones sobre las ventajas que se conseguirían solo con la liberalización de los servicios prestados a las empresas. Serían muy considerables. Este es otro campo de investigación para el Peterson Institute for International Economics. Hace muchos años, la Comisión Williams analizó las ventajas económicas que supondría luchar contra los obstáculos no arancelarios. Esa labor sentó las bases para negociaciones internacionales. El Peterson Institute podría comenzar a trabajar, y tal vez lo haya hecho ya, en el análisis de las ventajas de superar en parte las pérdidas resultantes de la ausencia de una evolución orientada hacia un mercado único mundial.

Parte VI. Esperanza y paz

Hay muchos ámbitos de la OMC en los que es difícil lograr progresos. He mencionado el prolongado esfuerzo por poner freno a las subvenciones a la pesca. Los problemas de la agricultura también son siempre difíciles. La liberalización industrial, como un acuerdo para no aplicar aranceles a los productos ambientales, ni siquiera se ha mencionado, que yo sepa, en los 15 meses que llevo en la OMC.

Pero hay esferas de gran valor que pasan bastante desapercibidas para el público y en las que siempre existe una cooperación excelente dentro de la OMC. Casualmente hay dos esferas en las que tengo la gran suerte de participar y que son extraordinariamente gratificantes.

Soy presidente del Mecanismo del marco consultivo del Director General sobre la asistencia para el desarrollo en el sector del algodón. Se trata de una iniciativa impulsada por cuatro de los Miembros de la OMC más pobres, cuatro países del África Occidental: Benin, el Chad, Malí y Burkina Faso. En nuestras reuniones siempre hay buena voluntad y acciones positivas consistentes en esfuerzos concertados por parte de todos los países productores y consumidores de algodón, y de las instituciones internacionales, para contribuir al desarrollo en los países donde el aumento de los ingresos futuros depende en gran medida del algodón.

Otro ámbito en el que tengo la suerte de participar es el de la adhesión de nuevos Miembros a la OMC. Muchos son países frágiles que están o han estado afectados por conflictos. Entre ellos figuran Somalia, el Sudán, Sudán del Sur, Siria, Etiopía y Timor-Leste. Lo que buscan estos países es integrarse en la economía mundial a fin de elevar el nivel de vida de su población y tener así una oportunidad mejor de lograr la estabilidad y la paz.

Los dos últimos países que se han adherido a la OMC (en 2015) son Liberia, que se está recuperando de una guerra civil y del Ébola, y el Afganistán. Sus embajadores son grandes defensores de la OMC que hablan de forma muy persuasiva y elocuente acerca del valor de la Organización. En la conferencia sobre las adhesiones a la OMC que celebramos en el Cuerno de África, el representante del Sudán cerró su intervención con estas palabras: "Si hay comercio, habrá paz".

El sistema multilateral de comercio se creó como parte del marco institucional para la reconstrucción y el desarrollo, y para contribuir a garantizar la paz después de la segunda guerra mundial. No se puede viajar muy lejos por Europa sin toparse con un museo o un monumento dedicado a las catástrofes del último siglo: desde los museos dedicados a la Gran Guerra Patriótica en Moscú y Minsk hasta el monumento al gulag, a 30 kilómetros al sur de Astaná, la capital de Kazajstán, o el Museo de Historia de la Resistencia y la Deportación, en Nantua (Francia), a una hora en coche de Ginebra, o las placas conmemorativas que hay casi por todas partes. Las cicatrices físicas siguen estando presentes.

El sistema multilateral de comercio que está encarnado en las normas y procesos de la OMC forma parte del cortafuegos destinado a evitar el regreso a tiempos espantosos, a conseguir que esas experiencias no se repitan. Es un espacio donde se puede promover y mejorar el orden comercial mundial liberal. Es muy prometedor. Es un jardín que hay que cuidar.

17 de diciembre de 2018

Breve inventario de actividades de la OMC para la administración del sistema multilateral de comercio

Introducción: Algo de lo que la prensa no informa mucho, puesto que las crisis actuales dejan en segundo plano la labor diaria de la OMC, es que la Organización está en pleno funcionamiento y apoya de múltiples formas distintas el comercio internacional y el desarrollo. A continuación figuran algunos ejemplos del trabajo de la OMC proporcionados por altos funcionarios de la Secretaría de la OMC, con información adicional:

Panorama general

La octava ronda de negociaciones comerciales multilaterales, la Ronda Uruguay, que concluyó con el Acuerdo de Marrakech por el que se estableció la OMC y toda una serie de otros acuerdos, merece una mención especial, porque las normas negociadas en esa ronda son las que aún regulan una abrumadora proporción del comercio mundial. En esa ronda se multilateralizaron antiguos códigos plurilaterales del GATT y se concluyeron acuerdos nuevos sobre el comercio de mercancías y servicios y sobre los aspectos de la propiedad intelectual relacionados con el comercio.

El acceso a los mercados para los productos agropecuarios se incluyó por primera vez de forma completa en el marco de normas del GATT, a través de un nuevo Acuerdo sobre la Agricultura. Todas las restricciones cuantitativas se tuvieron que convertir en aranceles mediante un proceso de arancelización, y los aranceles agrícolas tuvieron que ser objeto de compromisos jurídicos o consolidaciones.

En cuanto a los productos no agropecuarios, que en la práctica representan el 95% del comercio mundial de mercancías, en la Ronda Uruguay se aumentó considerablemente el número de aranceles consolidados y se redujeron en un 40% los aranceles de los países desarrollados respecto del comercio de productos industriales por valor de casi 800.000 millones de dólares.

Los acuerdos concluidos en materia de obstáculos técnicos al comercio y medidas sanitarias y fitosanitarias complementaron la apertura del acceso a los mercados con la introducción de nuevas disciplinas aplicables a los obstáculos reglamentarios no arancelarios, tanto para los productos agropecuarios como para los productos no agropecuarios.

En la Ronda Uruguay también se revisaron los procedimientos y las normas aplicables a las medidas antidumping y las salvaguardias que, al igual que las subvenciones, fueron objeto de nuevos acuerdos detallados y específicos. En cuanto a los demás acuerdos sobre el comercio de mercancías, se ampliaron o reforzaron las normas vigentes relativas a los procedimientos para el trámite de licencias de importación, la valoración en aduana, la inspección previa a la expedición, las medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio y las normas de origen.

Los servicios son el sector de la economía mundial que está creciendo más deprisa. Representan dos tercios de la producción y más del 40% del comercio mundial, según las estimaciones. El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) contiene tres elementos clave: el texto principal, en el que se enuncian las obligaciones y disciplinas generales; los anexos, que contienen las normas aplicables a distintos sectores; y los compromisos específicos de cada país consignados en listas en las que está previsto el acceso a sus mercados. El documento de referencia sobre los servicios de telecomunicaciones, que dio forma a la reglamentación y a la liberalización del sector de las telecomunicaciones, y se refleja en una serie de compromisos consignados en las listas de los Miembros, fue un logro destacado.

El Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) fue concebido con la finalidad de reducir los conflictos relativos a la protección de los derechos de propiedad intelectual por los Miembros debido a la disparidad de normas. En él también se especifica qué tipos de materias tienen que proteger los Miembros, y se enuncia la obligación de que los Miembros establezcan en su legislación nacional procedimientos y recursos para garantizar que tanto los titulares extranjeros de derechos de propiedad intelectual como los propios nacionales puedan exigir la observancia efectiva de esos derechos.

Los compromisos entre los Miembros de la OMC abarcan el 98% de todo el comercio. A pesar del enorme aumento de las iniciativas regionales que se ha producido en los últimos años, la mayor parte del comercio mundial de mercancías (cerca del 80%) sigue siendo un comercio no preferencial NMF, regulado por los compromisos en materia de acceso a los mercados contraídos en el marco de la OMC.

Los múltiples comités y consejos permanentes establecidos con arreglo a los distintos Acuerdos de la OMC proporcionan a los Miembros un foro donde debatir sobre sus preocupaciones relacionadas con la reglamentación comercial de otros Miembros y encontrar soluciones. El objetivo es tratar de resolver los problemas mediante procesos informales antes de que se conviertan en diferencias formales, y los Miembros lo han conseguido en varias ocasiones. Prácticamente todos los Comités de la OMC realizan una labor similar.

Pero si los problemas se complican, la OMC ofrece un marco completo para la solución de diferencias relacionadas con cualquiera de los denominados acuerdos "abarcados".

La decisión adoptada en la Ronda Uruguay de pasar a un sistema de solución de diferencias mucho más automático u obligatorio que el que había existido hasta entonces en el GATT fue muy consciente. El objetivo era contar con un sistema eficaz para exigir cuentas a los interlocutores comerciales sabiendo que, a cambio, uno mismo también iba a verse expuesto a impugnaciones en caso de incumplimiento.

El sistema inicial de solución de diferencias en el marco del GATT era muy informal en los primeros años, aunque después se fue formalizando a través de un proceso de grupos especiales. Sin embargo, un demandado podía bloquear la solicitud de establecimiento de un grupo especial del GATT presentada por un reclamante, o la adopción de un informe definitivo. De los 136 informes de solución de diferencias emitidos en la época del GATT solamente se adoptaron 95, y los 41 restantes (el 30%) quedaron sin adoptar por diversas razones.

El sistema de solución de diferencias de la OMC resultante de la Ronda Uruguay era, en gran medida, una reacción frente a esta experiencia de "bloqueo" que se tuvo en el GATT. En particular, el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC, que vigila la aplicación del Entendimiento sobre Solución de Diferencias, no solo establece grupos especiales de forma automática para que examinen las reclamaciones, sino que también adopta automáticamente las constataciones de los grupos especiales y del Órgano de Apelación, a menos que los Miembros de la OMC lleguen al acuerdo unánime de no hacerlo ("consenso en contrario").

Además, en el marco del nuevo sistema los Miembros pueden apelar contra las resoluciones ante una nueva institución: el Órgano de Apelación de la OMC. Este derecho de apelación tenía por objeto servir de salvaguardia adicional frente a informes de grupos especiales que de alguna forma fueran jurídicamente defectuosos. Esto se consideró especialmente importante porque con arreglo a las nuevas normas se establecerían grupos especiales de forma automática, y sus informes se adoptarían automáticamente a menos que los Miembros decidieran otra cosa por consenso. El nuevo sistema también preveía un medio de solicitar reparación en caso de incumplimiento, al dar al Órgano de Solución de Diferencias la posibilidad de autorizar la suspensión de concesiones (retorsión).

Al día de hoy se han planteado en la OMC unas 600 diferencias entre Miembros. De los 164 Miembros de la OMC, aproximadamente 110 países desarrollados y en desarrollo han intervenido en diferencias, en calidad de reclamantes, demandados o terceros. Los Estados Unidos han sido el Miembro más activo: han planteado más de 125 diferencias y han actuado como demandado en más de 150 casos. La Unión Europea les sigue de cerca.

La OMC es un foro para mantener negociaciones comerciales continuas. Muchos de los Acuerdos de la Ronda Uruguay, cuando entraron en vigor en 1995, establecieron calendarios para la labor futura, en particular en las esferas clave de la agricultura y los servicios. Este "programa incorporado", que incluía más de 30 elementos, se inició casi inmediatamente después de la Ronda Uruguay. En algunas esferas estaba previsto el inicio o la continuación de negociaciones.

La fórmula básica que ha guiado a la Organización es el consenso de todos los Miembros para la adopción de normas nuevas. Técnicamente, todos los Miembros de la OMC tienen poder de veto, puesto que se necesita consenso para adoptar resultados.

En 2013, por primera vez desde la Ronda Uruguay, se adoptó un acuerdo de la OMC totalmente nuevo: el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio. Este Acuerdo, que entró en vigor el año pasado, contiene disposiciones para agilizar el movimiento, el levante y el despacho de las mercancías, incluidas las mercancías en tránsito. Asimismo, en él se establecen medidas para una cooperación efectiva entre autoridades aduaneras y otras autoridades competentes en las cuestiones relativas a la facilitación del comercio y el cumplimiento de los procedimientos aduaneros, además de disposiciones sobre asistencia técnica y creación de capacidad en esta esfera.

La Décima Conferencia Ministerial de la OMC tuvo lugar en Nairobi (Kenya) del 15 al 19 de diciembre de 2015. El paquete de resultados que se adoptó en la reunión contenía seis Decisiones Ministeriales sobre la agricultura, el algodón y los países menos adelantados, así como un nuevo acuerdo para reducir los aranceles sobre los productos de tecnología de la información que abarcaba intercambios comerciales por valor de 1,3 billones de dólares al año. Entre estas decisiones figura una de importancia histórica: los Ministros decidieron eliminar por completo las subvenciones a la exportación de productos agropecuarios. En general, esto se ha considerado como el paso más importante en la reforma del comercio de productos agropecuarios desde la conclusión de la Ronda Uruguay.

El Director General de la OMC, Roberto Azevêdo, en su discurso de clausura en la Undécima Conferencia Ministerial, en diciembre de 2017, después de constatar que había resultado imposible llegar al consenso en la mayoría de las esferas, resumió su visión de la situación después de Buenos Aires en los términos siguientes:

"Si es cierto que todos apoyamos a la OMC, si la apoyamos de verdad, hemos de tener presente que el multilateralismo no consiste en obtener lo que queremos, sino lo que podamos.

No cabe esperar que el multilateralismo funcione y al mismo tiempo desear que se satisfagan todas y cada una de nuestras pretensiones. Esa es una receta para el fracaso.

Si valoramos el sistema, tenemos que acudir a él sabiendo que tendrá que haber concesiones mutuas, y que esas concesiones pueden ser difíciles".

Sin embargo, es importante entender que el hecho de que haya seguido siendo difícil concluir acuerdos multilaterales importantes no significa que los Miembros de la Organización hayan dejado de trabajar en la continuación de la reforma del comercio. Dentro de la OMC se sigue negociando activamente sobre las subvenciones a la pesca, y se siguen debatiendo otras cuestiones. Cabe destacar que en Buenos Aires varios subgrupos de Miembros expresaron su apoyo a varias iniciativas plurilaterales sobre el comercio electrónico y la facilitación de las inversiones, por ejemplo.

En cuanto a la aplicación de los compromisos existentes, una cuestión en la que varios Miembros tienen centrada la atención es la de la necesidad de mejorar la transparencia mediante la presentación por los Miembros con mayor puntualidad de información de mejor calidad sobre sus políticas comerciales en forma de notificaciones formales, según lo prescrito. El cumplimiento de las obligaciones de notificación ha sido desigual. Es bajo en muchos casos, excepto en lo que respecta a las medidas sanitarias y fitosanitarias y los obstáculos técnicos al comercio.

Otra cuestión a la que también se ha prestado atención recientemente es el llamamiento que han hecho algunos Miembros de la OMC -en especial los Estados Unidos, la Unión Europea y el Japón, aunque también otros Miembros- a mejorar las normas existentes de la OMC en ámbitos como las subvenciones y los ADPIC, que, a juicio de algunos Miembros, están desequilibradas, porque no abordan de forma eficaz lo que esos Miembros perciben como prácticas comerciales desleales de ciertos Miembros.

Otra cuestión a la que también se está prestando mucha atención es la condición de país en desarrollo, y a quién debe corresponder esa condición en la OMC de hoy. Si se lee la Declaración de Punta del Este, esta cuestión no se planteaba realmente: se daba por supuesto que había miembros que eran países desarrollados y otros que eran países en desarrollo, separación actualmente muy controvertida en muchos casos. No es probable que ninguno de estos asuntos sea fácil ni rápido de resolver mediante acuerdos por consenso, pero está claro que se seguirán debatiendo y examinando.

En los 23 años aproximadamente de existencia del sistema de solución de diferencias, han surgido varias dificultades esenciales.

En primer lugar, en los últimos años se han planteado algunas diferencias considerablemente más complejas, en lo que se refiere a las medidas en litigio y a los argumentos jurídicos, que las que se planteaban cuando el sistema empezó a funcionar, hace más de 20 años. Las comunicaciones y las pruebas documentales que se presentan pueden ser voluminosas, lo cual tiene una repercusión importante en la extensión de los informes de los grupos especiales y en el marco temporal. En segundo lugar, se está apelando contra más informes de los grupos especiales: en 2016 la tasa de apelación fue del 90%, el nivel más alto alcanzado. También se han presentado más alegaciones de incumplimiento, que requieren que los grupos examinen si los Miembros han aplicado las recomendaciones y resoluciones de los grupos especiales y del Órgano de Apelación. Estas determinaciones sobre el cumplimiento formulado por los grupos especiales también pueden ser objeto de apelación, lo cual amplía el marco temporal necesario para resolver una diferencia. En tercer lugar, hay varios ámbitos en los que las normas de procedimiento del ESD no están totalmente claras, en opinión de algunos Miembros de la OMC. El ejemplo más claro de esto es el debate entre algunos Miembros sobre la llamada "cuestión de la secuencia".

En términos más generales, a lo largo de su historia, los resultados generados por los grupos especiales de solución de diferencias y por el Órgano de Apelación han suscitado algunas críticas de los Miembros, lo cual no es sorprendente.

En el Entendimiento sobre Solución de Diferencias de la OMC (ESD) figura una advertencia específica relativa a la extralimitación por parte de los órganos resolutorios. En el párrafo 2 del artículo 3 dice lo siguiente:

"2 […] Los Miembros reconocen que [el sistema de solución de diferencias] sirve para preservar los derechos y obligaciones de los Miembros en el marco de los acuerdos abarcados y para aclarar las disposiciones vigentes de dichos acuerdos de conformidad con las normas usuales de interpretación del derecho internacional público. Las recomendaciones y resoluciones del Órgano de Solución de Diferencias no pueden entrañar el aumento o la reducción de los derechos y obligaciones establecidos en los acuerdos abarcados".

Por tanto, se da tanto a los grupos especiales como al Órgano de Apelación una orientación muy clara sobre lo que deben y no deben hacer. No deben colmar lagunas, pero hay un intenso debate sobre si lo hacen o no.

Las consecuencias para el funcionamiento del sistema de solución de diferencias de la OMC de no resolver este problema se agravan con el paso del tiempo. En particular, si el Órgano de Apelación se reduce hasta que no pueda seguir estableciendo secciones de tres Miembros para que conozcan de las apelaciones, las consecuencias serán considerables, puesto que cualquiera de las partes en una diferencia puede apelar contra las resoluciones del grupo especial. Si se presenta una apelación, el informe del grupo especial no se puede presentar para su adopción hasta que se haya resulto la apelación, y es entonces cuando el informe, modificado por las resoluciones dictadas en apelación, se somete al Órgano de Solución de Diferencias para su adopción. Si el Órgano de Apelación se reduce más, hasta no poder convocar secciones para que conozcan de las apelaciones, los informes no se podrán adoptar a menos que las partes en la diferencia convengan en que el informe del grupo especial no será objeto de apelación y que se puede presentar al OSD para su adopción automática. Esto supondría que sería posible evitar la aplicación de la resolución y los pasos siguientes relacionados con el cumplimiento, simplemente presentando una apelación.

Los Miembros de la OMC perderían la capacidad de exigirse cuentas unos a otros, en situaciones en las que consideren que ha habido infracción por medio de un proceso que siempre termina, en última instancia, con la adopción automática de resoluciones (a menos que se decida por consenso no adoptarlas). Queda por ver cómo manejarían los Miembros de la OMC la solución de diferencias si el sistema fallara de esta forma. Por ejemplo, se ha sugerido que los Miembros que sean partes en diferencias podrían convenir en no apelar contra las resoluciones de los grupos especiales, o podrían convenir en recurrir a procedimientos alternativos de arbitraje para la solución de diferencias conforme al artículo 25 del ESD. Otros han señalado que esto supondría un regreso a la solución de diferencias consensuada de la época del GATT, en la que, cualquier parte perdedora podía efectivamente bloquear la adopción de un informe. Aunque esta referencia al GATT puede ser correcta en parte, no reconoce que, en el marco del GATT, era necesario llegar a un consenso incluso para establecer los grupos especiales. En cambio, en la OMC el establecimiento de los grupos especiales es automático, y eso no cambiará, a menos que se modifiquen las normas actuales del ESD, para lo cual se requiere un consenso. En resumen: en lo que respecta al sistema de solución de diferencias, si no se llega a un acuerdo para salir del estancamiento actual, entraremos en terreno inexplorado.⁽¹⁴⁾

Repercusiones económicas de la OMC

• Varios estudios muestran que la previsibilidad de las condiciones del comercio que la OMC garantiza desde 1995 tiene un gran valor económico. A continuación se mencionan algunos datos.
• Un componente importante de los costos del comercio que muchas veces se pasa por alto es la incertidumbre de las políticas comerciales. Cuando los exportadores deciden si van a exportar, evalúan el riesgo relacionado con el posible aumento de los obstáculos al comercio en el mercado de destino, y retrasan las exportaciones a los destinos que presentan ese riesgo. La simple reducción de la incertidumbre de las políticas, y no los cambios en los aranceles, explica un 22% del crecimiento de las exportaciones de China a los Estados Unidos después de la entrada de China en la OMC.
• Los datos empíricos indican claramente que la OMC ha frenado el recurso a medidas restrictivas del comercio durante la crisis. Un estudio de la OMC muestra que los aranceles en el mundo habrían aumentado respecto de un 9,5% más de líneas arancelarias (Groppo y Piermartini, 2014).
• Un estudio del Banco Mundial/OMC muestra que la previsibilidad de las condiciones del comercio resultante de los compromisos contraídos en el marco de la OMC da lugar a un aumento del comercio de entre el 10% y el 30% con respecto a una situación en la que los aranceles se pudieran incrementar en cualquier momento a un nivel arbitrariamente elevado (Osnago, Piermartini, Rocha, 2018).
• Sin la OMC, los precios serían más altos. Los economistas han estimado que el menor nivel de incertidumbre de las políticas resultante de los compromisos vinculantes contraídos en el marco de la OMC se traduce en unos precios más bajos. En los estudios realizado se ha estimado que, en el caso de los Estados Unidos, el descenso de los precios registrado tras la adhesión de China a la OMC dio lugar a un aumento de los ingresos de los consumidores de al menos un 0,8%, lo cual, en términos de bienestar, equivale a un descenso de 8 puntos porcentuales de los aranceles (Handley y Limão, 2013).
• Los economistas estiman que los logros de la OMC, al evitar guerras comerciales (en las que los países fijan los aranceles libre y unilateralmente al nivel que resulte óptimo para ellos) se cuantifican en hasta 340.000 millones de dólares al año (Ossa, 2014).
• Solo un sistema multilateral basado en los principios de la OMC puede ofrecer soluciones para las externalidades de la política comercial que, de otro modo, llevarían a los grandes países a adoptar políticas comerciales proteccionistas ineficaces (guerras comerciales). Dicho de otro modo: la cooperación comercial multilateral es esencial para que los países atiendan a sus intereses nacionales sin perjudicar a los de los demás países.
• Se critica a la OMC por no haber logrado nuevos acuerdos comerciales, pero el hecho de que no haya guerras comerciales ya es una prueba del éxito de la OMC. El sistema multilateral de comercio ha capeado muchas perturbaciones; sin ir más lejos, la crisis financiera de 2008.
• Un entorno comercial previsible es esencial para que las empresas participen en el comercio internacional y hagan inversiones. Los compromisos asumidos en el marco de la OMC y su carácter exigible reducen considerablemente la incertidumbre de las políticas.
• La peor situación hipotética, una guerra comercial, tendría un costo del 17% aproximadamente del PIB mundial (Ralph Ossa, Universidad de Zúrich).
• La OMC es idónea para las negociaciones sobre cuestiones de larga data y nuevas cuestiones, ya que tiene las estructuras necesarias para apoyar tales mecanismos (Bernard Hoekman, Instituto Universitario Europeo).
• Los acuerdos comerciales preferenciales (ACPR) no son una solución. En primer lugar, los problemas nuevos resultan difíciles de resolver incluso en contextos más limitados. En segundo lugar, los ACPR suelen estar restringidos a un grupo de miembros concretos y, por tanto, ayudan poco a reducir los costos de los obstáculos normativos.

Normas

La esfera de las "normas" siempre ha sido un aspecto fundamental del sistema multilateral de comercio desde su creación, en 1947, y tiene como objetivo que la liberalización del comercio no vaya acompañada del desarrollo de prácticas comerciales no reglamentadas o desleales. Las "normas" abarcan las disciplinas relativas a las subvenciones, las empresas comerciales del Estado, las inversiones y la importante cuestión de las medidas comerciales correctivas. Las disciplinas de la OMC en esta esfera se han ido desarrollando y modernizando considerablemente con el tiempo. Son muy similares a un conjunto singular de normas sobre competencia a nivel internacional.

Tienen dos funciones principales: desalentar las políticas públicas que tienen un efecto desfavorable en la competencia comercial y, al mismo tiempo, ofrecer una válvula de seguridad temporal a los Miembros cuya industria nacional se ve afectada por las importaciones.

• La primera función se realiza estableciendo normas sobre cuestiones importantes, como las subvenciones concedidas por los Miembros; la administración no discriminatoria de los monopolios estatales y otras empresas comerciales del Estado; y la limitación de las medidas en materia de inversiones que tengan efectos de restricción y distorsión del comercio. Ninguna de estas prácticas está prohibida en sí misma, pero las normas de la OMC garantizan que las medidas causantes de mayor distorsión del comercio sean sancionadas. Esto es lo que ocurre, por ejemplo, en el caso de las subvenciones a la exportación y las subvenciones supeditadas al empleo de productos nacionales con preferencia a los importados. Además de establecer disposiciones sustantivas sobre estas cuestiones, las normas de la OMC aportan transparencia: los Miembros notifican sus medidas y las someten a examen por lo demás Miembros de la OMC.
• Al mismo tiempo, y esta es la segunda de las funciones importantes del sistema comercial basado en normas, las normas de la OMC permiten a los Miembros responder a las prácticas comerciales desleales imponiendo medidas correctivas en frontera. Los derechos antidumping tienen por objeto prevenir los efectos perjudiciales de las importaciones objeto de dumping; las medidas compensatorias tienen por objeto prevenir los efectos perjudiciales de las importaciones subvencionadas. Las medidas de salvaguardia permiten imponer, con carácter temporal, restricciones o aranceles más elevados a las importaciones cuando se produce un aumento súbito de las importaciones. Estos instrumentos funcionan a modo de válvula de seguridad, por lo que su ausencia disuadiría a los Miembros de ofrecer concesiones arancelarias adicionales y de proseguir la liberalización del comercio.

La esfera de las normas ha atraído enorme atención en los últimos años. Sin embargo, es interesante que los Miembros no pidan que haya menos disciplinas en esta esfera, sino que haya un conjunto de normas más precisas y más previsibles. La modernización de las normas existentes se considera uno de los aspectos más importantes de la llamada "reforma de la OMC".

Contribuir al desarrollo mediante la asistencia técnica

Con objeto de lograr que los Miembros en desarrollo y menos adelantados y los países en desarrollo observadores se beneficien plenamente de su participación en la OMC, la Organización les ofrece asistencia técnica relacionada con el comercio con el objetivo principal de mejorar sus capacidades humanas e institucionales a fin de que saquen el máximo partido del sistema multilateral de comercio basado en normas, cumplan sus obligaciones y hagan valer sus derechos como Miembros y hagan frente a las nuevas dificultades que se plantean en relación con el comercio.

Las actividades de asistencia técnica y creación de capacidad que realiza la OMC se centran en las necesidades y prioridades de los Miembros y observadores que se benefician de ellas. Los Miembros asignan el 20% de los recursos de la Organización a apoyar esta esfera de trabajo de la OMC, además de las contribuciones voluntarias que reflejan el compromiso de los Miembros con esta labor, con el fin de lograr que todos los Miembros disfruten de los privilegios que lleva consigo la pertenencia a la Organización y la seguridad que proporcionan las normas comerciales.

Aparte de las actividades de formación destinadas a los funcionarios gubernamentales, hay programas específicos dirigidos a entidades y representantes no gubernamentales, a fin de que estos puedan participar de manera efectiva en las negociaciones y en otras esferas de trabajo de la OMC. Entre 2013 y 2017, la Organización impartió formación a más de 79.000 participantes. El apoyo facilitado por la OMC se centra en lograr que:

• Los funcionarios públicos apliquen los Acuerdos de la OMC, de modo que los Miembros ejerzan plenamente los derechos y cumplan todas las obligaciones que les corresponden;
• los Gobiernos en proceso de adhesión participen en las negociaciones de adhesión;
• las instituciones académicas y otros colectivos interesados analicen las cuestiones relacionadas con la OMC y organicen actividades de divulgación para encargados de la formulación de políticas; y
• las partes interesadas no gubernamentales estén al corriente y tengan un buen conocimiento del trabajo de la OMC y las cuestiones relacionadas con la Organización.

Corresponde asimismo a la OMC la función y la responsabilidad de asegurarse de que todos sus Miembros puedan participar de manera efectiva en un comercio fluido, previsible y equitativo, y beneficiarse de él. La iniciativa de Ayuda para el Comercio de la OMC contribuye a que los países en desarrollo consigan la capacidad comercial y la infraestructura que necesitan para beneficiarse de la apertura del comercio. Como ejemplo concreto y práctico cabe mencionar la labor del Fondo para la Aplicación de Normas y el Fomento del Comercio (STDF), una asociación mundial albergada y gestionada por la OMC que ayuda a los países en desarrollo a cumplir las normas sanitarias y fitosanitarias y a lograr y mantener el acceso a los mercados. Es un foro mundial para una coordinación eficaz entre los principales expertos en agricultura, salud y comercio de organizaciones pertinentes como la Organización para la Alimentación y la Agricultura de las Naciones Unidas (FAO), el Grupo Banco Mundial, la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE). Hasta la fecha, el STDF ha desarrollado y financiado más de 180 proyectos colaborativos e innovadores en todo el mundo y ha apoyado a los agricultores de Uganda, los procesadores de Sri Lanka y los comerciantes de Guatemala. Los Miembros de la OMC valoran el papel que el STDF desempeña para facilitar un comercio seguro e inclusivo para los países en desarrollo.

El comercio y el medio ambiente

La política comercial no existe, ni puede existir, aislada de otros objetivos de política pública. El comercio es un medio para conseguir un fin, y no un fin en sí mismo. Por esta razón, las Partes en el acuerdo fundacional reconocen claramente en el primer párrafo de la primera página que sus relaciones comerciales deben tender a:

"…acrecentar la producción y el comercio de bienes y servicios, permitiendo al mismo tiempo la utilización óptima de los recursos mundiales de conformidad con el objetivo de un desarrollo sostenible y procurando proteger y preservar el medio ambiente…"

Este principio ha sido muy poderoso y eficaz, y lo hemos visto en práctica en más de 20 años de jurisprudencia en la OMC. En los pocos casos en que alguna medida ambiental se ha considerado contraria a las normas de la OMC, el objetivo ambiental nunca se ha puesto en duda. En todos los casos relacionados con la pesca de camarón o atún, uno o más elementos de la medida daban lugar a una discriminación arbitraria o injustificable que iba en contra del objetivo ambiental, no a su favor. La OMC se ha situado a la cabeza en la tarea de conseguir que el comercio no se imponga a los objetivos ambientales, centrándose al mismo tiempo en el elemento proteccionista de la medida. La jurisprudencia de la OMC ha resuelto muchas inquietudes y ha reducido tensiones sobre los efectos de las normas comerciales en las medidas ambientales, y también sobre los efectos de las medidas ambientales en el comercio.

Tampoco se debe olvidar que el comercio, en el marco de la OMC, ha sacado a millones de personas de la pobreza y ha permitido lograr una mayor eficiencia en la utilización de los recursos, todo ello en beneficio del medio ambiente. Cuanto mejor utilicemos nuestros recursos, más personas sacaremos de la pobreza y mejor será para el medio ambiente. No soy yo quien lo dice: son las palabras de un antiguo Director Ejecutivo del PNUMA. No cabe duda de que necesitamos más diálogo y una mejor comprensión de la contribución del comercio a la sociedad. Esta es la razón de que en la OMC exista el Comité de Comercio y Medio Ambiente, en el que los Miembros pueden debatir, intercambiar experiencias, aprender unos de otros y dialogar sobre la mejor forma de conseguir de forma sistemática políticas triplemente beneficiosas. Su creación fue un paso muy importante en el sistema de la OMC. Sin un foro multilateral como este para debatir, canalizar inquietudes y lanzar ideas, la sociedad civil expresaría mucha más frustración en el sentido de que los Gobiernos no prestan atención a sus deseos en el plano internacional, y posiblemente habría muchas más protestas en las calles. Esto fomentaría las tendencias proteccionistas y los malentendidos sobre el papel del comercio.

Los obstáculos técnicos al comercio (OTC)

La mayoría de las mercancías que cruzan las fronteras en la actualidad se ven afectadas de una u otra forma por normas y reglamentos. Lo cierto es que, normalmente, nos fijamos en las normas cuando fallan, como ocurre cuando los enchufes son incompatibles con las tomas de corriente de otros países, o cuando otros países tienen requisitos de seguridad complicados y paralelos que hacen que matricular un vehículo resulte antieconómico, aun cuando, supuestamente, su objetivo sea el mismo: la seguridad de los automóviles. Los altos costos de las normas innecesarias o injustificadas resultan especialmente ineficientes. Para tener acceso a un mercado, los fabricantes extranjeros quizás tengan que volver a diseñar algunos productos especialmente para ese mercado, cuando los productos existentes ya corresponden al nivel exigido de protección en materia de salud o de seguridad, o puede que los productos se tengan que someter a procedimientos de inspección, prueba o certificación redundantes o excesivamente gravosos.

Puede que un arancel encarezca un producto, pero la realidad es que generalmente no impide el acceso a los mercados. Además, es transparente y previsible, y no genera gran incertidumbre. Con esto no quiero decir que los aranceles sean un instrumento comercial deseable; sencillamente son preferibles a otros instrumentos peores. Con todo, no se puede vivir sin normas ni reglamentos. Son necesarios para la compatibilidad e interoperabilidad en un mundo cada vez más interconectado, con cadenas de valor fragmentadas y geográficamente dispersas. Son imprescindibles para resolver dificultades que se presentan en todo el mundo en esferas que van desde la salud hasta el medio ambiente. Las normas contribuyen a aportar la confianza necesaria a lo largo de la cadena de suministro. Más aún: generan incentivos para innovar y cooperar, y ayudan a difundir las innovaciones.

El Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC y el comité correspondiente han hecho una aportación fundamental a la sociedad al equilibrar el derecho a reglamentar y la necesidad de reducir el costo de la reglamentación para el comercio. Las disciplinas establecidas en el acuerdo aportan transparencia a algunas medidas que muchas veces resultan opacas y difusas, y reducen la discriminación y la reglamentación indebidamente gravosa, al mismo tiempo que salvaguardan el objetivo legítimo de reglamentar para lograr objetivos de política pública. Al incentivarse fuertemente el uso de normas internacionales, se establece una base común para la reglamentación, lo cual reduce las divergencias y, por tanto, los costos. El Comité de Obstáculos Técnicos al Comercio ha acumulado un impresionante conjunto de decisiones y recomendaciones que mejoran la transparencia, establecen principios para la normalización internacional y ofrecen orientación sobre las buenas prácticas de reglamentación y sobre la cooperación internacional en ese ámbito. Todos estos instrumentos son esenciales para mantener la efectividad de los mercados y la seguridad de los productos y para que el comercio internacional fluya adecuadamente. Asimismo, al examinar y resolver preocupaciones comerciales específicas, el Comité también ha evitado que estas se conviertan en problemas graves que tengan que someterse a la solución de diferencias. De un total de más de 500 preocupaciones comerciales específicas, solo unas pocas han dado lugar a un informe de un grupo especial de solución de diferencias. El Comité de Obstáculos Técnicos al Comercio ha conseguido todo esto gracias al amplio apoyo de los Gobiernos y del sector privado. Es uno de los elementos positivos destacados del sistema de la OMC. Si no contáramos con este acuerdo multilateral, tendríamos un mosaico de prácticas distintas mucho menos eficiente, y los obstáculos serían mucho más numerosos.

Agricultura

La labor del Comité de Agricultura constituye el fundamento esencial para el trabajo en otras partes de la Organización (negociaciones y solución de diferencias). En virtud del Acuerdo sobre la Agricultura, los Miembros deben presentar notificaciones sobre los compromisos consignados en sus listas. Los datos facilitados en estas notificaciones son esenciales para informar los debates que tienen lugar durante las negociaciones. En el proceso de examen del Comité de Agricultura, los Miembros de la OMC pueden formular preguntas sobre la información incluida en las notificaciones, con lo que aumenta el valor de la información, gracias a la aclaración de conceptos y la detección de lagunas en los datos. Este tipo de intercambio de información mejora la transparencia de las medidas que afectan al comercio de productos agropecuarios. Los Miembros se sirven del Comité para presionar colectivamente a sus interlocutores comerciales a fin de que notifiquen información, especialmente en ámbitos en los que escasean los datos a disposición del público, como en el caso de las subvenciones agrícolas. En los últimos años se han creado bases de datos públicas donde figuran los datos notificados y el texto completo de las preguntas y respuestas formuladas en el Comité, lo cual mejora la transparencia de las medidas gubernamentales que influyen en el panorama del comercio de productos agropecuarios.

Al margen de las notificaciones, el proceso de examen del Comité de Agricultura también proporciona un mecanismo para que los Miembros puedan vigilar las medidas adoptadas por sus interlocutores comerciales que pueden afectar a los mercados internacionales de productos agropecuarios. Esta vigilancia es esencial para generar confianza y mantenerla, y también para que no sea necesario recurrir a una solución de diferencias más formal. Sin esta vigilancia, las normas establecidas en el Acuerdo sobre la Agricultura, cuyo objetivo es limitar las distorsiones en el comercio internacional, serían menos eficaces.

El proceso de examen del Comité funciona mejor cuanto mayor es el número de Miembros que participan activamente en él. Al mismo tiempo, las delegaciones más pequeñas pueden beneficiarse de la transparencia y vigilancia adicionales, a bajo costo. Como ya se ha dicho, los datos notificados y los intercambios de información en el Comité están a disposición del público en bases de datos que se pueden consultar por Internet. De esta forma, el Comité ofrece un bien público a los encargados de la formulación de políticas, a las empresas privadas y a la sociedad civil, al mejorar la transparencia y la previsibilidad.

Exámenes de las políticas comerciales de los distintos Miembros

• La transparencia en el comercio y en la formulación de las políticas comerciales tiene la máxima importancia para el comercio mundial. Permite a los Gobiernos y a los agentes económicos adoptar decisiones informadas, y a los mercados, operar con más eficiencia.

• En la OMC, la transparencia se consigue gracias a las notificaciones periódicas (aunque hay que reconocer que todavía se puede mejorar mucho el historial de cumplimiento de las obligaciones de notificación) y al Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales.

• La OMC examina las políticas comerciales de todos sus Miembros. No hay ninguna otra institución u organización mundial que lleve a cabo un ejercicio de transparencia de este tipo. No hay ningún otro lugar donde los representantes de los Gobiernos y del sector privado puedan encontrar descripciones objetivas, imparciales y completas de todo el conjunto de políticas comerciales y relacionadas con el comercio de todos los Miembros.

• El Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales ofrece a todos los representantes de los Gobiernos una oportunidad singular de formular preguntas, realizar una evaluación y solicitar aclaraciones al Miembro objeto de examen. Y esto se hace por medio de un ejercicio colectivo que se lleva a cabo sin confrontaciones. También es una oportunidad singular para que el Miembro objeto de examen obtenga una "auditoría" y una evaluación de sus políticas y prácticas comerciales. El ejercicio permite ejercer presión entre pares para que se reformen estas políticas. Por ejemplo: ¿en qué otro lugar podrían los países examinar las políticas comerciales de China, o de la India, o de la Federación de Rusia?

• La OMC es un foro en el que todos los Miembros pueden evaluar la evolución de los acuerdos comerciales regionales. No hay ninguna otra institución u organización mundial que lleve a cabo un examen multilateral de estos acuerdos. No hay ningún otro lugar (aparte de la OMC) donde los Miembros puedan evaluar colectivamente el contenido y las implicaciones de estos acuerdos. Por ejemplo, ¿en qué otro lugar podrían los países evaluar las implicaciones de la Unión Económica Euroasiática?

• La OMC funcionó a modo de póliza de seguro contra las tendencias proteccionistas durante la crisis financiera mundial de 2008-2009. Fueron muchos los factores que ayudaron a resistir a la tentación de establecer obstáculos comerciales en respuesta a la crisis. Uno de ellos fue el ejercicio colectivo de vigilancia del comercio que se llevó a cabo en el marco de la OMC. Este ejercicio supone una excelente oportunidad de ejercer presión entre pares y mantener un debate colectivo basado en información fáctica actualizada sobre todas las medidas comerciales. No hay ningún otro lugar donde se pueda encontrar este tipo de información.

Los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPIC)

Es importante y oportuno reflexionar sobre la transformación fundamental que representa la aplicación del Acuerdo sobre los ADPIC. Este acuerdo sustenta la exigibilidad de los derechos de los inventores y los innovadores. Ha traído consigo un fortalecimiento sin precedentes de la protección de la propiedad intelectual en casi todas las jurisdicciones del planeta. Ha dado lugar a la introducción de miles de nuevas leyes en todo el mundo, a la modernización y el fortalecimiento de la administración y observancia de los derechos de propiedad intelectual y, en muchos casos, a la creación de las instituciones necesarias; ahora hay jueces con formación en derechos de propiedad intelectual en muchos países donde antes no los había.

El Acuerdo sobre los ADPIC también ha contribuido a replantear nuestra forma de entender el comercio y sus ventajas sociales y económicas. Ilustra cómo el conocimiento y el comercio de conocimientos han pasado a ocupar un lugar central en la política comercial y de desarrollo. Apenas se estaba secando la tinta del texto del Acuerdo sobre los ADPIC cuando comenzó a surgir Internet como vehículo para el comercio con un gran componente de conocimientos, con lo que ahora es posible el comercio de la propiedad intelectual en sí, y Paul Romer, que este año ha recibido el premio Nobel, publicó sus obras clave sobre la teoría del crecimiento endógeno, según la cual el aumento del porcentaje de personas que trabajan en el sector del conocimiento se traduce en un mayor crecimiento económico.

Las estadísticas demuestran de manera concreta las ventajas del Acuerdo sobre los ADPIC y ponen de relieve la necesidad de mirar lo que hay detrás de las estadísticas convencionales sobre el comercio de mercancías al evaluar los intereses nacionales en materia de políticas comerciales. El Acuerdo sobre los ADPIC no es un juego de suma cero. El crecimiento saludable del comercio de propiedad intelectual en sí, y las licencias de uso de propiedad intelectual que forman parte de las cadenas de valor mundiales, explican el notable aumento de los ingresos resultantes del otorgamiento de esas licencias. Esta es una esfera fundamental para la competitividad internacional y la creación de empleo.

El Código de Contratación Pública (ACP)

El ACP constituye un ámbito de gran dinamismo en la OMC, lo cual demuestra que las negociaciones pueden dar resultado cuando están basadas en los intereses comunes de los interlocutores comerciales. La entrada en vigor del ACP modernizado y actualizado en 2014 ha impartido un impulso adicional a este ámbito de actividad. Las adhesiones a este acuerdo plurilateral se han ido sucediendo a buen ritmo. Este año han concluido las negociaciones de Australia, con lo que se ha preparado el terreno para que estén incluidas todas las economías industrializadas. Actualmente están abarcadas por el ACP 47 Miembros de la OMC (19 Partes en el Acuerdo), y otros 10 Miembros están en proceso de adhesión.

El interés en participar en este acuerdo sigue aumentando en las regiones en desarrollo, y llama la atención que este interés no está basado solamente en intereses comerciales tradicionales y en el deseo de optimizar los recursos para grandes proyectos de desarrollo de la infraestructura. También responde al deseo de lograr una buena gobernanza y de luchar contra la corrupción. Recientemente, el Comité de Contratación Pública dio la bienvenida al primer PMA observador: el Afganistán, que se ha interesado activamente en el acuerdo.

El Acuerdo garantiza jurídicamente el acceso a un mercado mundial de contratación valorado en 1,7 billones de dólares aproximadamente, que cada vez abarca más economías emergentes y en transición entre las más dinámicas del mundo. Las listas del ACP ya se pueden consultar en una base de datos en línea denominada eGPA, que ayuda a las empresas a encontrar nuevas oportunidades de acceso a los mercados. En el Comité de Contratación Pública se sigue trabajando activamente en cuestiones clave y hay una gran demanda de asistencia técnica de la Secretaría en esta esfera, lo cual refleja el gran interés que suscitan en muchos países en desarrollo la aplicación de una política sólida de contratación pública y la liberalización del comercio.

Adhesiones

Uno de los objetivos de la OMC es que todos los países que así lo deseen puedan servirse del comercio como instrumento para promover el crecimiento económico y el desarrollo. Por esa razón, las adhesiones a la OMC siguen siendo una prioridad sistémica. Desde 1995, la Organización ha tramitado 58 adhesiones. De este total, ya se han formalizado 36 adhesiones y están en curso 22 procesos de adhesión. El hecho de que los Gobiernos sigan mostrando un gran interés en incorporarse a la OMC es prueba del valor sistémico de la Organización.

Novedades recientes:

Los Miembros de la OMC han respondido positivamente a la solicitud de adhesión de Sudán del Sur -la nación más joven del mundo, que obtuvo su independencia en 2011- y han acordado establecer un grupo de trabajo encargado de este asunto.

Se sigue avanzando en la adhesión de Bosnia y Herzegovina. La adhesión de Belarús también continúa progresando. Belarús es el último miembro de la Unión Económica Euroasiática en proceso de adhesión a la OMC, tras la Federación de Rusia (que se adhirió en 2012) y Kazajstán (que lo hizo en 2015) y, por tanto, está haciendo frente a cuestiones complejas relacionadas con la integración de una unión económica y aduanera regional en un sistema multilateral basado en normas. En consecuencia, la conclusión de este proceso de adhesión reviste una importancia sistémica tanto para la OMC como para la Unión Económica Euroasiática.

También se ha avanzado considerablemente en la adhesión de las Bahamas, después de seis años de inactividad. El Grupo de Trabajo ha mantenido su primera reunión sobre la base de una cantidad sustancial de contribuciones técnicas. Este es el último proceso de adhesión a la OMC de un país del hemisferio occidental que aún está en curso.

Se prevé avanzar con los Gobiernos de Serbia, Etiopía y Uzbekistán. Las adhesiones de Somalia, Sudán del Sur y Timor-Leste se encuentran aún en las etapas iniciales de activación, tras el establecimiento de los Grupos de Trabajo respectivos en los últimos 24 meses. Además, Guinea Ecuatorial, que dejó de tener la condición de PMA en 2017, ha expresado recientemente un renovado interés en avanzar en su proceso de adhesión.

En 2018, en respuesta a la petición permanente de los Miembros de que se amplíen las actividades de divulgación y apoyo a los Gobiernos en proceso de adhesión, la Secretaría ofreció actividades de asistencia técnica y creación de capacidad a más de 600 representantes de Gobiernos en proceso de adhesión. En particular, la Secretaría organizó seminarios y talleres nacionales centrados en la adhesión y misiones técnicas para ocho Gobiernos en proceso de adhesión. Además, desde que se distribuyó el último informe anual se han llevado a cabo tres actividades de intercambio de experiencias relacionadas con la adhesión: las mesas redondas sexta y séptima de China sobre las adhesiones, organizadas por la Argentina y Kazajstán, respectivamente, y patrocinadas por China, y el segundo diálogo regional para los Gobiernos del Gran Cuerno de África en proceso de adhesión, en Djibouti. A comienzos de 2019, la Secretaría organizará una actividad de formación especializada sobre las normas para la adhesión a la OMC en la que se examinarán detenidamente las disciplinas jurídicas de la OMC que se han de tener en cuenta en los informes de los Grupos de Trabajo sobre la Adhesión.

Durante la Conferencia Ministerial, en una actividad paralela, se puso en marcha una nueva iniciativa, el Grupo g7+ sobre Adhesiones a la OMC. Su objetivo es facilitar la integración de las economías frágiles recién salidas de un conflicto en el sistema multilateral de comercio por medio de reformas relacionadas con la adhesión a la OMC. Este Grupo, que es un subgrupo del g7+⁽¹⁵⁾, está integrado por ocho países menos adelantados relacionados con la adhesión a la OMC: tres Miembros que se han adherido en virtud del artículo XII (el Afganistán, Liberia y el Yemen) y cinco Gobiernos en proceso de adhesión (Comoras, Santo Tomé y Príncipe, Somalia, Sudán del Sur y Timor-Leste). El Grupo trata de facilitar la integración de las economías frágiles recién salidas de un conflicto en el sistema multilateral de comercio por medio de reformas relacionadas con la adhesión a la OMC.

Se ha puesto en marcha un diálogo informal de los PMA en proceso de adhesión para promover la cooperación entre estos PMA. Ambas iniciativas están lideradas por Gobiernos en proceso de adhesión. Además, se ha puesto en marcha una serie de actividades nuevas, entre ellas actividades de intercambio de experiencias, en el marco de la iniciativa "El Comercio para la Paz", coordinada por la División de Adhesiones. Estas nuevas iniciativas crean redes de apoyo adicionales que pueden desempeñar un papel importante en la búsqueda de soluciones para las dificultades relacionadas con el proceso de adhesión a la OMC, que sigue siendo complejo, abarca múltiples aspectos y exige un gran esfuerzo. Esto reviste especial importancia para muchos de los países que se encuentran a la espera de que finalice su proceso de adhesión, y que son economías pequeñas y medianas entre las que hay varios Estados frágiles y afectados por conflictos.

Al adherirse a la OMC, los Gobiernos transmiten el mensaje de que están resueltos a defender los valores básicos de apertura, transparencia, buen gobierno e imperio de la ley. Además, con cada adhesión también se suma un nuevo elemento al propio sistema multilateral de comercio. Esta sinergia es especialmente pertinente en la actualidad, ya que se están planteando preguntas fundamentales sobre la validez del enfoque basado en normas del comercio internacional.

Otras instituciones también han llevado a cabo actividades de asistencia técnica y creación de capacidad relacionadas con la adhesión, frecuentemente en asociación con Miembros de la OMC. Este año, la Secretaría ha seguido trabajando en asociación con la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Islámico de Desarrollo, el Banco Mundial, el Centro de Asesoría Legal en Asuntos de la OMC, el Centro de Comercio Internacional, la Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico de las Naciones Unidas, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, el Fondo Monetario Internacional, el Marco Integrado mejorado, la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Reflexiones finales

• La OMC impulsa el comercio; mientras que los ACR normalmente se negocian con aliados geopolíticos o países "similares", la OMC ha sido especialmente útil para impulsar el comercio a escala mundial, incluso entre países "diferentes" (independientemente de otras relaciones, etc.).
• Por tanto, la OMC promueve la paz a través del comercio (nadie ataca a sus principales mercados) al tiempo que eleva los niveles de vida.
• La OMC simplifica las normas comerciales y mejora la previsibilidad del entorno comercial, reduciendo así el costo del comercio.
• Sin la OMC, acabaríamos teniendo una maraña de normas (muchos acuerdos comerciales regionales, o ACR, cada uno con sus normas diferentes).
• Sin la OMC, acabaríamos en un mundo de enormes acuerdos regionales que favorecerían a los países más fuertes (más desarrollados) con respecto a los más débiles, y con mayores divergencias en los tipos de normas que se aplican, que muchas veces serían incompatibles entre sí.
• Un entorno comercial integrado solamente por acuerdos preferenciales socavaría el imperio de la ley.
• Sin la OMC, la "discriminación" sustituiría al principio de la "nación más favorecida".
• Sin la OMC, no habría ningún sistema eficaz de solución de diferencias. (¿Cuál sería la alternativa al mecanismo de solución de diferencias de la OMC?)

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Notes

1. Texto completo: En cierta medida, el orden social se cancela a sí mismo: cuanto más tiempo dura, más se da por sentado. Los hechos históricos que alertan de los peligros de esta complacencia pasan de la memoria viva al folklore y a partir de ahí se convierten en una especie de rumor. Algunas ideas que harían estremecerse a sus antecesores se vuelven creíbles, incluso emocionantes. Piénsese, por ejemplo, en el regocijo grotesco ante la perspectiva de la guerra que se manifestaba en el Reino Unido en 1914. Es incomprensible, hasta que se recuerda la inexperiencia del país en materia de conflictos movilizados por las masas desde tiempos de Napoleón.
   Podríamos estar viviendo una versión (de momento, amortiguada) del mismo fenómeno: una apertura hacia los extremos políticos nacida de la distancia histórica respecto de la última vez que se pusie ron a prueba y fracasaron. Las implicaciones de este argumento son tan sombrías como el propio argumento. Para que Occidente vuelva a descubrir su aversión a las ideas descabelladas, quizás tenga que comprobar que fracasan. https://www.ft.com/content/921f8b8c-f7b3-11e8-8b7c-6fa24bd5409c
   Los dos últimos presidentes que combatieron en la segunda guerra mundial fueron George Bush -el 41er Presidente de los Estados Unidos- y John F. Kennedy -el 35º Presidente-. El avión de uno de ellos fue derribado por el entonces enemigo, y el otro iba a bordo de un barco que se hundió tras ser embestido por un destructor. Ambos tenían un sentido muy desarrollado del orden internacional que los Estados Unidos habían creado, y de la necesidad de mantenerlo. Vuelta al texto
2. El texto completo de la declaración dice lo siguiente: 27. El comercio internacional y la inversión son motores importantes del crecimiento, la productividad, la innovación, la creación de empleo y el desarrollo. Reconocemos el aporte que el sistema de comercio multilateral ha realizado en pos de este objetivo. Actualmente, el sistema no está cumpliendo sus objetivos, y existen posibilidades de mejora. Por lo tanto, respaldamos la reforma necesaria de la OMC para mejorar su funcionamiento. Revisaremos el avance en tal sentido en nuestra próxima Cumbre.http://www.g20.utoronto.ca/2018/2018-leaders-declaration.html. Vuelta al texto
3. El "pantano del desaliento" es una profunda ciénaga imaginaria en la obra alegórica de John Bunyan El progreso del peregrino, en la que el protagonista, Cristiano, se hunde bajo el peso de sus pecados y su sentimiento de culpabilidad por ellos. Vuelta al texto
4. Hugo Groto: [El] derecho natural da origen posteriormente al derecho positivo de los Estados; la validez de este último deriva de las bases subyacentes en toda obligación social, y en especial de la buena fe en el cumplimiento de los pactos ("pacta sunt servanda"). Vuelta al texto
5. Si bien debe protegerse el interés nacional, este siempre tiene que estar sometido a estrictas limitaciones morales. The Moral Politics of Hans Morgenthau, A. J. H. Murray, sobre las escuelas de San Agustín y de Hobbes-Maquiavelo. Vuelta al texto
6. A juicio de los Estados Unidos, el Órgano de Apelación se ha convertido, al menos por defecto, en una instancia suprema en el sistema de la OMC en lo que respecta a los derechos y obligaciones de las partes. En otras circunstancias, esto correspondería a otra autoridad más alta. Véase Isaías 2:4: Juzgará entre las gentes, será árbitro de pueblos numerosos. Forjarán de sus espadas azadones, y de sus lanzas podaderas. No levantará espada nación contra nación, ni se ejercitarán más en la guerra. En el contexto secular de la OMC parece que los Miembros deben ser la instancia suprema. Vuelta al texto
7. En la mitología griega, Ícaro recibió varias advertencias de su padre. En la historia de Roma, la alerta de los gansos del Capitolio fue escuchada. Vuelta al texto
8. La influencia de Juan Calvino. Vuelta al texto
9. Tal y como yo lo entiendo, el procedimiento de la OMC establece que cualquier Miembro puede bloquear la adopción de cualquier orden del día, informe, decisión o declaración, con la excepción de los informes de solución de diferencias. Vuelta al texto
10. En este caso sugiero aplicar el principio de la navaja de Ockam, en latín lex parsimoniae, o "principio de la parsimonia", es decir, el principio para la solución de problemas que establece que la solución más sencilla tiende a ser la correcta. Cuando uno se enfrenta a hipótesis distintas para resolver un problema, se debe elegir la solución que presenta menos supuestos. La idea se atribuye al fraile franciscano inglés Guillermo de Ockam (c. 1287-1347), filósofo y teólogo escolástico. Vuelta al texto
11. La OMC tiene problemas del tipo que enunció por primera vez, en 1927, el físico alemán Werner Heisenberg, al afirmar que no se puede medir con exactitud al mismo tiempo la posición y la cantidad de movimiento de un objeto, ni siquiera en teoría, al menos si se trata de partículas subatómicas. Es lo que se conoce como principio de incertidumbre o principio de indeterminación de Heisenberg. El comercio depende de la certidumbre, pero, sin las notificaciones requeridas, hay incertidumbre sobre las condiciones en que el comercio se está llevando a cabo en este momento. Al no poder prever si las normas regularán importantes segmentos del comercio y las distorsiones del comercio en el futuro, el futuro del comercio internacional es igualmente incierto. Un sistema con demasiadas incógnitas resulta deficiente para el comercio internacional, y constituye la deficiencia principal del sistema multilateral de comercio. Vuelta al texto
12. En casi todos los casos, el cuerpo de Representantes Permanentes de los Miembros es todo menos permanente. El cuerpo de Embajadores está integrado, en conjunto, por defensores competentes, experimentados y elocuentes de las políticas de sus respectivos países, pero el órgano en sí es temporáneo. Siempre hay cambios entre los representantes. Vuelta al texto
13. Un ejemplo es la creación, en el Comité de Obstáculos Técnicos al Comercio, de una lista de mejores prácticas para las normas. Vuelta al texto
14. Esta sección es una versión muy abreviada de la excelente y completa intervención de John Adank, Director de la División de Asuntos Jurídicos de la OMC, en la Universidad de Manchester, el 30 de noviembre de 2018. Vuelta al texto
15. El g7+ es una asociación integrada por 20 Estados frágiles y afectados por conflictos que se estableció en Dili (Timor-Leste) en 2010. Con la finalidad de encontrar vías para superar la vulnerabilidad y los conflictos y facilitar la transición y el desarrollo económico de sus miembros, que son los siguientes: Afganistán, Burundi, Chad, Comoras, Côte d'Ivoire, Guinea, Guinea-Bissau, Haití, Liberia, Papua Nueva Guinea, República Centroafricana, República Democrática del Congo, Islas Salomón, Santo Tomé y Príncipe, Sierra Leona, Somalia, Sudán del Sur, Timor-Leste, Togo y Yemen. Vuelta al texto