Agradezco la oportunidad de dirigirme a ustedes hoy en nombre de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en esta Mesa Redonda sobre el Comercio Internacional, que, junto con la Conferencia de Ministros de Agricultura de Berlín -la Conferencia más importante de Ministros de Agricultura a nivel mundial, constituye el evento principal del Foro Global para la Alimentación y la Agricultura.

En esta Conferencia de Berlín, las organizaciones agrícolas y los funcionarios pueden entablar debates para estudiar, entre otras cosas, la mejor forma de promover la producción agropecuaria sostenible y la seguridad alimentaria en el mundo.

Esta tarde deseo abordar cinco puntos fundamentales:

1) aunque por lo general no nos lo planteamos en esos términos, no hay nada tan importante para el bienestar de los pueblos del mundo, aparte de la defensa nacional, como el fomento de la agricultura;

2) aunque es algo que se da por sentado, no debemos olvidar que una gran proporción del comercio mundial de productos agropecuarios está sujeta a las normas de la OMC;

3) todos coincidiremos en que es necesario mejorar las normas, por buenas que sean;

4) los acuerdos comerciales bilaterales o regionales no son el camino óptimo para llevar a cabo las mejoras; y,

5) tenemos una buena oportunidad de abordar desde ya con éxito las cuestiones fundamentales del comercio de productos agropecuarios en el seno de la OMC.

El primer punto, el fomento de la agricultura para el bien común, queda claramente recogido en el segundo de los Objetivos de Desarrollo Sostenible para 2030 adoptados por las Naciones Unidas: "Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible".

La OMC desempeña un papel vital en los esfuerzos encaminados a lograr este objetivo.

La labor pertinente de la OMC en la esfera de la agricultura se basa en cinco premisas:

• la apertura al comercio aumenta la disponibilidad de alimentos, ya que permite el flujo de productos desde zonas excedentarias hacia zonas deficitarias;
• la apertura al comercio promueve una asignación eficaz de los recursos basada en las ventajas comparativas, con lo cual se limitan las ineficiencias;
• la apertura al comercio aumenta la variedad de los regímenes alimentarios de los países y acelera la difusión de reglamentaciones sanitarias y fitosanitarias sólidas por todo el mundo, lo que hace que se reduzcan los obstáculos al comercio innecesarios;
• la apertura al comercio da a las personas del mundo entero un mayor acceso a alimentos de alta calidad a precios asequibles; y
• la apertura al comercio contribuye a reducir la volatilidad de los precios, lo cual beneficia a agricultores, ganaderos y consumidores en igual medida, pues los riesgos que conlleva la producción de alimentos en un solo país son mucho mayores que los que conlleva la producción conjunta de muchos países a nivel mundial.

En pocas palabras, el sistema internacional de comercio basado en normas de la OMC proporciona la base para la producción, la distribución y el consumo de productos agropecuarios en todo el mundo, lo que promueve la seguridad alimentaria de sus Miembros y garantiza a la vez la inocuidad de los alimentos tanto para los seres humanos como para los animales por medio de la cooperación con las organizaciones internacionales de normalización pertinentes.

Las disciplinas de la OMC, en las que se fundamenta el sistema multilateral de comercio de productos agropecuarios basado en normas, constituyen un bien público común de valor inestimable que es necesario fortalecer para repartir ampliamente los beneficios entre los países. Estas disciplinas limitan y reducen las distorsiones generadas por las políticas agrícolas nacionales y aseguran que los intercambios comerciales tengan lugar de la forma más fluida y previsible posible, con lo que se garantiza la seguridad alimentaria de los países Miembros y sus clientes. Además, el sistema de solución de diferencias, eficaz y ampliamente aceptado, puede asegurar que las diferencias comerciales no degeneren en conflictos de mayor envergadura ni perturben el comercio.

Para ilustrar este aspecto central del sistema mundial de comercio, me referiré a un conflicto que recibió el nombre de "guerra de los pollos". Cuando se constituyó el Mercado Común Europeo, los Estados Unidos perdieron lo que hasta entonces había sido un mercado abierto para su exportación de aves. Conforme a las normas del GATT, los Estados Unidos estaban autorizados a aplicar medidas de retorsión o, más exactamente, a buscar compensación por la pérdida del acceso a ese mercado, y así lo hicieron: aumentaron los aranceles aplicables a diversos productos europeos (el brandy de alta calidad, los camiones ligeros de Alemania, el almidón de patata y la dextrina). Un asesor del Gobierno de los Estados Unidos perteneciente al sector privado me contó después que el Presidente Kennedy había telefoneado al Canciller Adenauer. Este pensó que la llamada guardaría relación con la construcción del Muro de Berlín y las tensiones entre Occidente y la Unión Soviética y la RFA. Se equivocaba. La llamada era por el acceso de los pollos estadounidenses a los mercados. La cuestión es que el GATT, el predecesor de la OMC, disponía de un medio para contener el problema. Desde el establecimiento del GATT se resuelven diferencias, a menudo mediante acalorados debates, pero sin el riesgo de una ruptura generalizada de las relaciones comerciales.

Como bien saben, el sistema agroalimentario mundial se ha transformado como consecuencia de la globalización propiciada por los avances tecnológicos introducidos a lo largo de toda la cadena de valor. Los productos hortícolas, como las bayas, las manzanas y las peras, que nunca habrían soportado el transporte a lugares lejanos, ahora sí lo soportan gracias a los contenedores refrigerados. Como consumidores, nos beneficiamos de una gran variedad de productos en todas las estaciones del año. Actualmente se están registrando mejoras drásticas tanto en la agricultura como en el comercio mundial en general debido a la revolución que la digitalización ha provocado en casi todos los aspectos de la actividad humana. Por esta razón, es aún más importante que la OMC siga adaptándose a la realidad en continuo cambio del comercio. La Organización proporciona un foro único en el que la comunidad internacional puede ponerse de acuerdo y adoptar normas de aplicación general a fin de garantizar un sistema de comercio agropecuario equitativo, sólido y dinámico adaptado a las nuevas realidades y desafíos, y que contribuya a la consecución de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas y los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Me he dedicado al comercio toda mi vida, y a menudo a las negociaciones comerciales. El Senado estadounidense bloqueó mi nombramiento como negociador para asuntos comerciales, aunque solo durante unos días (y no meses, que es lo que dura ahora el proceso), hasta que me comprometí a conceder la máxima prioridad al comercio de productos agropecuarios. Considero que ahora, con mi incorporación a la OMC como Director General Adjunto responsable de la División de Agricultura, he renovado ese compromiso a nivel mundial.

Nadie se sorprenderá si digo que el comercio agropecuario es un tema cuya negociación no es ni mucho menos fácil. Eso se ha demostrado una y otra vez. Descubrí personalmente lo difícil que es hace unos años, en unas negociaciones sobre el acceso al mercado con el Gobierno japonés, para introducir en ese mercado unas cuantas toneladas métricas de carne de bovino de alta calidad, unas cuantas cajas de cítricos y una cantidad muy modesta de cuero; y también lo vi en Ginebra, en el GATT, cuando tratamos de contener la gran volatilidad de los precios de los cereales en el mercado mundial mediante un acuerdo multilateral sobre el almacenamiento de cereales (que al final no llegó a concretarse).

Pero se han logrado avances, tanto a nivel bilateral como multilateral.

Se realizaron avances en la esfera de la agricultura hace 23 años, cuando se estableció la OMC.

Y se registraron avances en Nairobi hace dos años, en la Conferencia Ministerial de la OMC, cuando los Miembros de la Organización acordaron eliminar las subvenciones a la exportación de productos agropecuarios.

También se lograron avances más limitados, pero aun así significativos, con respecto a la cuestión de la constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria en el período previo a la Conferencia Ministerial de Buenos Aires. Aunque los Miembros no encontraron una solución, sí tomaron plena conciencia de los claros desafíos que esta cuestión plantea, en particular dónde encaja este tema con respecto a sus intereses en sentido más amplio. Los Miembros se centraron en las cuestiones de la disponibilidad de datos para fomentar la transparencia y en los efectos en el mercado de la disponibilidad de existencias públicas. Las cuestiones planteadas no interesan solo a los principales exportadores de productos agropecuarios, sino que afectan asimismo a la seguridad alimentaria de los países en desarrollo. Rusia, el Brasil, la UE y otros presentaron propuestas encaminadas a tratar de promover la presentación de notificaciones y la transparencia. El objetivo de los intensos debates era encontrar un equilibrio adecuado entre respetar el derecho soberano de cada Miembro de la OMC a poner en práctica programas para garantizar la seguridad alimentaria en su propio territorio y a la vez asegurar que las existencias adquiridas en el marco de tales programas no tuvieran efectos de distorsión del comercio ni afectaran desfavorablemente a la seguridad alimentaria de otros Miembros.

En 2018, los Miembros, con el apoyo de la Secretaría de la OMC, han de redoblar sus esfuerzos para encontrar soluciones mutuamente aceptables a arraigados problemas en la esfera de la agricultura que beneficien a todos los Miembros de la OMC.

Se pueden introducir más mejoras en el sistema de comercio de productos agropecuarios para que responda mejor a los desafíos contemporáneos. Ilustraré este punto con tres ejemplos concretos:

1. Algunas medidas de ayuda interna crean todavía considerables distorsiones en el comercio mundial de productos agropecuarios. Las normas de la OMC establecen algunas disciplinas, en particular los límites a la ayuda interna causante de distorsión del comercio y la producción previstos en el Acuerdo sobre la Agricultura y el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. Dicho esto, desde 2001, ha aumentado enormemente la ayuda interna que puede causar distorsión del comercio. Se ha calculado, por ejemplo, en lo que respecta a un grupo de nueve importantes Miembros de la OMC, que el total de la ayuda interna autorizada (la medida global de la ayuda total consolidada y los niveles autorizados de ayuda de minimis totales) se incrementó en 250.000 millones de dólares EE.UU. entre 2001 y 2014, y alcanzó casi los 500.000 millones de dólares EE.UU., como resultado del aumento de la producción. Esta cifra podría superar 1 billón de dólares EE.UU. de aquí a 2030.
   
   Estas cifras se refieren a lo que está permitido en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, no a las subvenciones que realmente conceden los Gobiernos. Utilizando 2001 como punto de referencia, las subvenciones efectivamente aplicadas representan una proporción pequeña de estas cantidades, a saber, cerca del 25% de las cifras mencionadas. Pero se trata de una cantidad inaceptablemente grande. Aunque la ayuda causante de distorsión del comercio no se conceda en las cantidades totales permitidas, sí podría llegarse a ese nivel. Con unas sumas tan elevadas, es necesario que se elaboren nuevas disciplinas, o de lo contrario el sistema del comercio de productos agropecuarios podría sufrir una gran distorsión, con graves efectos negativos para las economías de los países en desarrollo pobres en los que los medios de subsistencia y la seguridad alimentaria de la población dependen de la agricultura. Esos países no pueden ni deben competir con las grandes cantidades de ayuda proporcionada por sus competidores. A este respecto sería útil llevar a cabo estudios acerca de la posible vulnerabilidad.
   
   Dicho esto, cabe recordar que la OMC permite la ayuda interna no causante de distorsión del comercio destinada a los productores agrícolas cuando no tiene efectos negativos para otros países. Esta ayuda incluye los pagos en el marco de programas ambientales y los gastos relacionados con la lucha contra plagas y enfermedades, los servicios de inspección y otras muchas cosas, por mencionar solo aquello que guarda relación con las cuestiones de la sostenibilidad, la responsabilidad y la eficiencia examinadas este año en Berlín.
2. Las restricciones a la exportación también pueden tener efectos negativos en la seguridad alimentaria de los países. Diversos Miembros de la OMC han planteado la necesidad de mejorar las normas, en particular con respecto a la transparencia. Los Miembros de la Organización tienen derecho a adoptar las medidas apropiadas para prevenir o remediar una escasez aguda de productos alimenticios en sus mercados internos. La existencia de una auténtica seguridad alimentaria depende de la adopción de entendimientos comunes y compromisos firmes para evitar imponer restricciones a la importación, excepto cuando sean necesarias y estén permitidas por las disciplinas de la OMC.
3. Los obstáculos al comercio: Todavía se siguen imponiendo aranceles significativos a un número limitado de productos cuya exportación interesa a muchos países, entre ellos, a países en desarrollo. Los aranceles medios consolidados para todos los bienes a nivel mundial son del 6,8%, mientras que el tipo aplicado es del 3,2%. Para los productos agropecuarios, en cambio, el tipo medio consolidado es del 54,8%, y el tipo aplicado, del 14,6%. Aparte de los aranceles, las medidas reglamentarias tienen cada vez una mayor repercusión en el comercio internacional. Si bien esas medidas son esenciales para el funcionamiento de las economías modernas, también pueden tener efectos negativos en el comercio de productos alimentarios y pueden inadvertidamente o, peor aún, intencionadamente ser discriminatorias con las importaciones. De hecho, las normas han sustituido a los aranceles como principal obstáculo al comercio.

Entre las medidas más frecuentes que observamos en lo que se refiere al comercio de productos agropecuarios y alimenticios se encuentran las medidas sanitarias y fitosanitarias, los reglamentos técnicos y las normas, así como los procedimientos aduaneros complejos. El Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC consigue un cuidadoso equilibrio entre el derecho de los países a imponer medidas encaminadas a promover la vida y la salud humanas de las personas, los animales y las plantas y la necesidad de evitar los obstáculos innecesarios al comercio. Del mismo modo, el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio tiene por objeto lograr un equilibrio entre el derecho de los países a perseguir objetivos legítimos y la necesidad de evitar los obstáculos innecesarios al comercio. Son muchos los casos relacionados con las medidas sanitarias y fitosanitarias y los obstáculos técnicos al comercio que se han resuelto de modo satisfactorio en la OMC. Entre estos se incluye el caso Australia - Manzanas, en el que Nueva Zelandia impugnó con éxito las medidas sanitarias y fitosanitarias impuestas a sus manzanas por Australia. En el caso CE - Sardinas, en el que la Unión Europea prohibió la importación de sardinas del Perú, las partes consiguieron llegar a una solución mutuamente satisfactoria. Además, hay numerosos casos en los que las partes han alcanzado acuerdos después de celebrar debates sobre preocupaciones comerciales específicas en el Comité MSF. En 2017, los Miembros informaron de la resolución parcial o completa de 29 preocupaciones comerciales específicas.

Existen iniciativas de colaboración de la OMC con otras organizaciones, por ejemplo a través del Fondo para la Aplicación de Normas y el Fomento del Comercio, para crear capacidad sanitaria y fitosanitaria en beneficio de los países en desarrollo; cabe señalar las relacionadas con:

• el fomento de las exportaciones de frutas y hortalizas de Tailandia y Viet Nam;
• la promoción de la inocuidad de las exportaciones de sésamo y karité de Nigeria;
• el cumplimiento de las normas para respaldar las exportaciones de productos agropecuarios de Nicaragua a través de la formación técnica de los pequeños agricultores, a menudo mujeres;
• la mejora del régimen de medidas sanitarias y fitosanitarias de Belice destinado a mejorar los controles zoosanitarios y facilitar las exportaciones de ganado bovino vivo;
• la prestación de asistencia para la elaboración de medidas de control fitosanitario que ayuden a Uganda a aumentar sus exportaciones de flores; y
• el apoyo a los productores y comerciantes de África, América Latina y Asia Sudoriental para que cumplan las normas sobre plaguicidas para las exportaciones.

El hecho de que el sistema multilateral de comercio es bueno pero no perfecto queda ilustrado con especial claridad por la actual preocupación por el futuro del comercio transfronterizo de Irlanda. Todos sabemos por la prensa que la duda de si habrá una "frontera dura", una "frontera blanda" o no habrá frontera entre las dos Irlandas una vez que el Brexit sea definitivo ha suscitado gran consternación. La situación actual -el mercado único de la UE– constituye un ejemplo ideal de comercio relativamente libre de obstáculos para las dos Irlandas. Una opción claramente menos buena que un mercado único sería un "acuerdo de libre comercio" (ALC) de alta calidad entre el Reino Unido y la UE, con arreglo al cual se eliminaran sustancialmente muchos obstáculos al comercio de bienes y servicios. La tercera opción, que no es en absoluto mala, pero puede no ser tan buena como un ALC a medida, es la del comercio de conformidad con las normas de la OMC.

Esto no significa que la liberalización bajo los auspicios de la OMC carezca de interés. Todo lo contrario: sin la OMC no habríamos presenciado el espectacular aumento del comercio mundial de los últimos cuatro decenios. Lo que sí indica es que puede existir una brecha sustancial entre el trato dado a los bienes, servicios y tal vez la propiedad intelectual no originarios y el que se concede a los equivalentes de origen nacional o regional. Si bien el tema de la frontera irlandesa llama la atención, las repercusiones de los ALC con respecto a la norma general de no discriminación de la OMC no son ni mucho menos un caso aislado de perjuicio causado a los intereses comerciales por los acuerdos regionales y bilaterales. Un ejemplo actual es el de las importaciones de carne de bovino al Japón: en virtud del Acuerdo de Asociación Transpacífico, la carne de bovino australiana tendrá un mayor acceso que la carne de bovino estadounidense.

¿Son los acuerdos de libre comercio la tendencia del futuro? No lo creo, aunque en la actualidad se presta mucha atención a esta forma de negociación.

Hoy día los principales interlocutores comerciales del mundo son la UE, los Estados Unidos y China. Cada uno de ellos ve ventajas en la conclusión de acuerdos entre solo unos cuantos participantes. La UE es el interlocutor que más practica el bilateralismo y el regionalismo en el mundo, con casi 100 acuerdos bilaterales y regionales en vigor o en distintas fases de negociación, pero afirma que mantiene su compromiso con el multilateralismo por una cuestión de filosofía comercial. Los Estados Unidos, por una cuestión de filosofía, consideran mejores los acuerdos bilaterales, pero no han empezado a negociar ningún nuevo acuerdo bilateral. Y China está negociando un amplio acuerdo regional, además de varios acuerdos bilaterales, pero al más alto nivel de gobierno también está manifestando apoyo al sistema multilateral de comercio. En todos los casos, estos acuerdos comerciales bilaterales y regionales pueden tener efectos negativos en las economías de los países no signatarios y crear cargas adicionales, al menos para algunas empresas de estos últimos.

Lo que se necesita para la agricultura mundial nunca podrá alcanzarse solo con acuerdos comerciales bilaterales y regionales. Seguir el camino de la liberalización multilateral es el único método no discriminatorio fiable para adoptar normas y lograr que el comercio sea más abierto. A veces esos acuerdos comerciales a escala bilateral o regional pueden incluir innovaciones que tal vez redunden en mejoras para el comercio mundial, pero ese no es su objetivo primordial ni su principal efecto.

Corresponde en gran medida a quienes se hallan esta semana aquí reunidos con motivo de esta Conferencia, y a quienes también están interesados en hacer avances por el bien de la agricultura mundial, decidir si un enfoque mundial, por difícil que sea alcanzarlo, constituye un camino mejor, y a continuación proceder a aplicar ese enfoque.

¿Existe un camino multilateral práctico a seguir?

Mi principal mensaje para ustedes es que, más de un mes después de la conclusión de la Conferencia Ministerial de Buenos Aires, la OMC está lista para trabajar. Lo que la Organización pueda lograr depende de sus Miembros, y los Gobiernos de los Miembros dependen a su vez en gran medida de la orientación que les proporciona el sector privado.

La OMC está concebida para ser una organización sumamente pragmática. Las evaluaciones de las empresas y otras partes interesadas sobre sus necesidades definirán el programa de trabajo de la OMC. Los presentes en esta sala, los agentes del sector privado, las empresas y las asociaciones, los agricultores y los ganaderos a quienes ustedes representan, van siempre un paso por delante de sus Gobiernos en la evaluación de sus propias necesidades. Sin sus aportaciones, el sistema internacional de comercio sería mucho menos eficaz y pertinente. A través de sus respectivos Gobiernos, pueden ustedes dar a conocer a la OMC cuáles son sus necesidades, qué clase de entorno comercial mundial debe construirse. Para realizar progresos es indispensable que ustedes, los agentes del sector privado, informen sobre esos puntos a sus Gobiernos y autoridades. Si los altos directivos no se ponen en contacto con los Ministros de Comercio y Agricultura y los Jefes de Gobierno para defender su interés en un comercio más abierto y basado en normas, conseguir esa clase de comercio será mucho más improbable. Si los Jefes de Gobierno que desean este resultado no se ponen en contacto con otros Jefes de Gobierno, será más difícil realizar avances en las negociaciones sobre la agricultura a nivel mundial.

Se prevé que la población mundial pase de 7.000 millones a 9.600 millones de personas de aquí a 2050, y el suministro de alimentos debe aumentar en un 60% durante esos tres próximos decenios a fin de evitar el hambre en los países más vulnerables y obtener resultados aceptables para todos los pueblos. Para ello es necesaria una producción agropecuaria innovadora y sostenible basada en políticas nacionales eficaces y en disciplinas adoptadas de común acuerdo en el plano internacional.

Si se centra en las dificultades con que se enfrenta la humanidad y trabaja en estrecha colaboración, la comunidad de las naciones podrá producir alimentos suficientes para todo el mundo y garantizar tanto la seguridad alimentaria de conformidad con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas como la inocuidad de los alimentos. La OMC puede desempeñar un papel indispensable para ayudar a los países a lograr este objetivo primordial.

He regresado de la Conferencia Ministerial de la OMC en Buenos Aires plenamente convencido de que se pueden realizar muchos avances en materia de agricultura en el seno de la OMC en 2018 y más adelante. Dichos avances están relacionados, entre otras cosas, con las limitaciones a la ayuda interna, la mejora de los entendimientos sobre la utilización de las restricciones a la exportación y la transparencia a este respecto, y la reducción y la eliminación de los obstáculos al comercio a fin de proporcionar un mejor acceso a los mercados. No será fácil, y esta empresa no reportará resultados inmediatos aunque todos los países Miembros desplieguen denodados esfuerzos y muestren buena voluntad, pero probablemente la alternativa a eso no sea mantener el statu quo, sino presenciar una erosión de los avances ya realizados. Lo que ocurra este año y el año próximo depende en gran medida de ustedes y de aquellos que se encuentran en situaciones similares, aquellos a los que los resultados pueden afectar más.

Muchas gracias.