Lecciones de historia — ¿Cómo se compara el actual conjunto de guerras comerciales con períodos similares de la historia?

Aparte del embargo autodestructivo del Presidente Jefferson sobre el comercio con Francia y Gran Bretaña a principios del siglo XIX — y eso no fue visto por el Presidente como un acto de guerra, sino como un acto de neutralidad en pos de la paz — las diversas crestas arancelarias de Estados Unidos a lo largo de la historia de Estados Unidos hasta 1930 no fueron consideradas generalmente por quienes elaboraron las políticas comerciales de Estados Unidos, por lo que yo sé, como declaraciones de guerra.

La política comercial moderna se remonta a 1930. Algunos historiadores se han referido a las medidas comerciales de 1930 como una guerra económica. Esto se debe en parte a que se impusieron aranceles elevados, que fueron recíprocamente aplicados por otros países. Por ejemplo, en noviembre de 1931, el Reino Unido promulgó la Ley de Importaciones Anómalas que permitía a la Junta de Comercio imponer aranceles de hasta el 100% ad valorem a los productos manufacturados procedentes de fuera del Imperio, y se impusieron inmediatamente aranceles del 50% a muchos de ellos. Canadá también había aumentado sus aranceles.

Nunca consideré que las medidas arancelarias generales de la década de 1930 como un acto de guerra. Fue un período en el que el Congreso de Estados Unidos trató de estimular la demanda interna cerrando en gran medida las importaciones. No se dirigía a ningún país en particular. Otros hicieron casi lo mismo. El motivo era conceder protección a las industrias nacionales.

Puede que se trate solamente de una cuestión semántica, pero la guerra para mi siempre ha significado el objetivo de obtener un resultado más estratégico que el simple proteccionismo. El comercio se ha utilizado, por ejemplo, para privar a un país de su libertad de llevar a cabo su propia política exterior, para ayudar en el proceso de captación de parte de su territorio o para provocar un cambio importante en sus políticas. Se trata de un conjunto de objetivos y medidas más drásticos que la protección de la industria nacional.

En 2018, cuando los Estados Unidos impusieron aranceles sobre el acero y el aluminio, y varios de sus socios comerciales respondieron con aranceles sobre los bienes estadounidenses, estas medidas y contramedidas no alcanzaron, en mi léxico, el nivel de ser correctamente denominadas una “guerra”. El acero suele estar sujeto a restricciones comerciales por parte de Estados Unidos y otros países, pero los medios de comunicación lo describieron como una “guerra comercial.”

No tengo claro exactamente cómo todas las acciones comerciales que se están llevando a cabo o que amenazan con llevarse a cabo forman parte de una sola guerra. La noticia principal en el Financial Time del pasado fin de semana fue que Estados Unidos había extendido su guerra comercial a México. Durante un tiempo hubo un arancel del 25% en los envíos canadienses de puntales de aluminio a los Estados Unidos por razones de seguridad nacional, y ahora no lo hay. Podría decirse que existe una cierta vinculación entre los aranceles de los metales y el conflicto comercial entre China y Estados Unidos (ya que existe un mercado mundial para estos metales), pero no una vinculación lógica con la amenaza actual que se cierne sobre México de un incremento del 5% mensual en aranceles vinculado a la inmigración ilegal de personas procedentes de América Central. La palabra “guerra” en este caso se utiliza de nuevo de forma muy imprecisa.

He tenido alguna, aunque menor, participación en una guerra económica. Mi primera asignación en el gobierno de Estados Unidos, para la cual no tuve opción, fue la guerra económica durante lo que fue una asignación de un mes en la Oficina de Control de Activos Extranjeros del Departamento del Tesoro de Estados Unidos. En aquel momento estaba involucrado en privar a Vietnam de cualquier moneda fuerte durante esa guerra, y acciones de un tipo similar contra la RPC. Se me encomendó la tarea de negar la entrada en Estados Unidos a cualquier cosa que pareciera “china” y que no pudiera probarse que hubiera salido de China antes del 1 de octubre de 1949, fecha en que se fundó la RPC. Esto fue durante la Guerra de Vietnam y la Guerra Fría. Esas dos hostilidades eran sin duda guerras, bajo cualquier definición — guerras acompañadas de sanciones económicas.

El término “guerra” se asigna a cualquier número de acciones comerciales. En 1965, las Comunidades Europeas (ahora llamada la Unión Europea), como parte de su formación, limitaron drásticamente las importaciones de pollos procedentes de los Estados Unidos. A cambio, en virtud de los derechos de negociación que tenía en virtud del GATT, los Estados Unidos aumentaron los aranceles sobre la dextrina, la fécula de patata, el coñac y los camiones ligeros. Esto pasó a formar parte de la lista de aranceles permanentes de Estados Unidos, que se aplica sobre la base de la “nación más favorecida”. El arancel del 25% para los camiones ligeros sigue estando con nosotros, pero no está dirigido especialmente al comercio con la UE.

La imposición por parte de los Estados Unidos de un derecho de importación adicional del 10% el 15 de agosto de 1971 (conocido en Japón como el “Nixon Shoku”) era una medida de balanza de pagos, pero no estaba permitida por las normas internacionales del GATT. Duró cuatro meses y permitió alcanzar el Acuerdo Smithsonian el 18 de diciembre de 1971, que permitió a Estados Unidos romper el vínculo del dólar estadounidense con el oro y una devaluación del dólar. En cuanto a su alcance, era mucho más amplio que las medidas arancelarias iniciales impuestas por Estados Unidos a China, ya que se aplicaba a las importaciones procedentes de todos los países. Puede juzgarse que ha servido a un buen propósito si no se salva de ser condenado por un Grupo de Trabajo del GATT por casi todos los Miembros (EE.UU. y otro país). Fue una medida comercial agresiva y técnicamente incompatible con el GATT.

Las “fricciones” comerciales, como se llamaban entre Estados Unidos y Japón, desde finales de la década de 1960 hasta mediados de la década de 1990, no fueron calificadas de “guerra”. Japón era un aliado. Las herramientas que se utilizaron fueron los contingentes (por ejemplo, en televisores a color — una acción de salvaguardia), un sinnúmero de acciones antidumping y acuerdos de restricción voluntaria por parte de Japón (sobre todo en el caso de los automóviles), y el primer uso por parte de Estados Unidos de la sección 301 para tomar represalias contra Japón por lo que Estados Unidos consideró que era una violación de un acuerdo bilateral antidumping y de acceso al mercado que cubría los semiconductores. Ninguno de los dos gobiernos calificó este período de guerra.

El paralelo histórico más cercano al actual conflicto comercial entre Estados Unidos y China es el período de tres décadas de fricciones comerciales entre Estados Unidos y Japón. La economía de Japón en muchas áreas no permitía la libre competencia de las importaciones ni permitía que las fuerzas del mercado determinaran resultados competitivos para una amplia franja de productos importados. Existen paralelismos y diferencias entre lo que ocurrió entonces con respecto a Japón y lo que varias Cámaras de Comercio y empresas describen como problemas en lo que respecta a China. Una diferencia grave entre el ascenso de Japón y el de China es que la preocupación que expresa Occidente por la aparente dirección de la política china, que se aleja de la convergencia.

Hay varias diferencias entre la organización de la economía china actual y la de la mayoría de las demás economías comerciales. Esta idea ha sido expresada por el académico Andrew Lang de que la OMC deje a los Miembros individuales de la OMC la organización de sus economías nacionales. Eso es cierto en gran medida. Es una cuestión de medidas, si las diferencias en un caso particular socavan el cumplimiento de las obligaciones de la OMC o si hacen que los instrumentos de la OMC sean inadecuados para la tarea de gestionar cualquier divergencia. Una cuestión fundamental es el tamaño de la carpa de la OMC, si las economías difieren demasiado, la OMC puede abarcar la coexistencia en lugar de la convergencia. Se trata de una cuestión académica, no de una cuestión que se esté abordando en la OMC. Actualmente, la única cuestión es si se están cumpliendo las obligaciones de la OMC.

En cuanto a si hay una “guerra comercial” entre dos Miembros, no se trata de una cuestión de la OMC. Es un cuestión que deben abordar los Miembros en particular — si así lo desean. La OMC y sus Miembros tienen la misión de mantener y mejorar el sistema multilateral de comercio. Cuantas menos restricciones comerciales exista, mejor.

La OMC no evita las guerras, pero ayuda a mantener la paz. Fue fundada en su forma original como parte de los Acuerdos de Bretton Woods para estabilizar y permitir la expansión de la economía mundial y reducir los riesgos de otra guerra mundial. La OMC está disponible para este deber de forma continuada y, de hecho, muchos países afectados por conflictos que tratan ahora de adherirse a la OMC tratan de hacerlo para mejorar las perspectivas de mantener la paz, que en muchas ocasiones es demasiado frágil. Para ellos, el término guerra no es un recuerdo lejano, y ven el aumento del comercio como parte de la solución.

¿Ha cambiado recientemente la economía política de la liberalización del comercio y el proteccionismo? ¿Cómo y qué nos dicen estos cambios acerca de si nos encontramos en o próximos a un punto de inflexión importante de la política comercial?

La disminución del empleo en la industria manufacturera en varios países occidentales (por causas predominantemente ajenas al comercio), el aumento del populismo, el nacionalismo, el nativismo, el traslado de una cantidad sustancial de manufacturas a Asia, el aumento de la desigualdad de los ingresos y las turbulencias en los mercados de empleo debidas a la introducción de nuevas tecnologías, no son condiciones propicias para la liberalización del comercio. Los Estados Unidos, la fuerza impulsora tradicional del multilateralismo, ha hecho que la reforma de la OMC — no la liberalización del comercio multilateral — sea un objetivo clave bajo la administración actual. Otros se han unido a este esfuerzo, pero los Miembros de la OMC no han asumido el papel que los Estados Unidos ya no está desempeñando con respecto a la liberalización del comercio.

¿Se trata de un punto de inflexión en la historia de la política comercial? Sin duda, es un punto bajo para la liberalización del comercio, reemplazado por esfuerzos de reforma. Dicho esto, y en el lado positivo, la historia puede que juzgue el Acuerdo de Facilitación del Comercio acordado en Bali en el 2013 y en vigor en el 2017 además de las Iniciativas Conjuntas lanzadas en la Reunión Ministerial de la OMC en Buenos Aires en el 2017 como punto de inflexión. A este respecto, el intento de negociar nuevas normas para el comercio electrónico podría considerarse más adelante como un punto de inflexión.

No sabemos si la pausa en los intentos de una mayor liberalización de los bienes (por ejemplo, el Acuerdo sobre Bienes Ambientales y las nuevas ampliaciones del Acuerdo sobre Tecnología de la Información) va a durar para siempre. No creo que ese sea el caso. Creo que la historia como un gran río retomará su camino. Esto se basa en mi cálculos sobre los intereses económicos de los Miembros actuales y futuros de la OMC. Pero nadie puede escudriñar el futuro con garantía de certeza alguna.

Creo que el sistema multilateral de comercio perdurará y, en última instancia, se fortalecerá.

Los Estados Unidos contra China — Si la fricción se relaciona hoy en día con los diferentes modelos económicos y políticos de China frente a Estados Unidos, ¿cómo se han abordado estas divergencias en el pasado, qué hay diferente ahora y qué se puede hacer para garantizar que el orden económico mundial esté preparado para abordar las diferencias?

La economía de Japón difirió notablemente en comparación con sus principales socios comerciales durante décadas . La ley de grandes superficies (daitenho), la ley de primas, la no administración de la ley en materia de competencia con respecto al keiretsu y otras combinaciones de negocios japoneses, la prohibición de la inversión extranjera directa entrante, los productos discriminatorios y las normas sanitarias y fitosanitarias y una serie de otras defensas en profundidad — representaron todo junto durante muchos años una defensa en profundidad muy eficaz contra la competencia de las importaciones. Sin embargo, las políticas que condujeron a un crecimiento económico extremadamente rápido y que harían del siglo XXI el siglo de Japón, condujeron finalmente al estancamiento económico. Las normas del GATT y de la OMC apenas ayudaron a resolver las diferencias. Se elaboraron iniciativas de negociación bilateral una tras otra entre Japón y los Estados Unidos, pero muy a menudo, con resultados escasos en cada una de ellas. Pero con el tiempo, Japón cambió sus políticas.

No hay dos países iguales. La trayectoria de uno, en este caso Japón, no es un indicador de la trayectoria de otro, en este caso China. La interminable participación en los debates entre los equipos comerciales de los dos países (EE.UU. y Japón), y los cambios en las políticas japonesas, condujeron a lo que ha sido una relación económica actual generalmente y genuinamente armoniosa.

Japón, la UE y los EE.UU. están considerando cambios en las normas del sistema para hacer frente a las realidades actuales a través de opciones de gestión de áreas que presuntamente se crea que no están lo suficientemente cubiertas por las normas existentes. Entre los temas anunciados por la UE, Japón y los EE.UU. figuran las subvenciones industriales que pueden dar lugar a un exceso de capacidad, la participación de empresas estatales en la competencia comercial, la transparencia y la transferencia de tecnología. Sin duda habrá conversaciones con China sobre cualquier propuesta que presenten los tres socios comerciales. Se desconoce en lo que puedan estar de acuerdo las cuatro entidades comerciales más grandes (EE.UU., China, la UE y Japón). Las posibilidades de adopción por parte de la OMC aumentarían considerablemente si se llegara a un acuerdo entre los cuatro.

Nuevas vinculaciones comerciales — ¿Cómo deberíamos abordar el grado en que las guerras comerciales están vinculadas a cuestiones más amplias, como la tecnología y la seguridad nacional? ¿Esta vinculación ha cambiado la dinámica de las actuales guerras comerciales o su posible solución?

Es peligroso tratar de subcontratar decisiones de seguridad nacional en general a los grupos especiales de solución de diferencias de la OMC, y se debe tener cuidado al tratar de hacerlo.

En la redacción de la disposición sobre seguridad nacional de la OMC/GATT, se debatió el equilibrio que debe establecerse entre la no interferencia de las naciones en el comercio y permitir cierta libertad para adoptar medidas restrictivas del comercio en apoyo a los intereses de la seguridad nacional, especialmente cuando se está produciendo o es probable que se produzca un conflicto militar. Durante cuarenta años, el GATT y luego los Miembros de la OMC decidieron no resolver diferencias en este tema mediante litigios según las disposiciones del GATT, hasta el caso de Ucrania-Rusia. Al final, se tomó la decisión en parte del reclamante de no proseguir con el asunto mediante apelación una vez que la decisión del panel sobre los hechos en cuestión se dictara a favor del país demandado (Rusia).

En última instancia, es poco probable que los Miembros de la OMC estén dispuestos siempre a permitir que la OMC determine lo que es apropiado en defensa de los intereses de seguridad nacional de un Miembro en todos los casos. Cada caso será diferente, desde los hechos de Ucrania y Rusia, hasta los relacionados con el acero y el aluminio, y potencialmente con respecto a los automóviles.

Según mi entendimiento, no ha habido un debate de la OMC decisivo entre los Miembros en las últimas décadas con respecto a los límites apropiados de las medidas comerciales de seguridad nacional según las normas de la OMC. Hay dos niveles a considerar. Una de ellas es si un determinado producto básico constituye una amenaza para los intereses esenciales de seguridad. Una cuestión totalmente distinta es si dos países están comprometidos en una Guerra Fría o en una guerra abierta. Para la OMC, una acción de sector específico ya es una cuestión delicada — en la que el análisis político, así como el mero análisis de los hechos, determinarán cuándo un país invocará la seguridad nacional como motivo de su acción. En un extremo del espectro se encuentra una medida que está diseñada predominantemente para ofrecer protección nacional. Eso es lo que la OMC, y el GATT antes que ella, presumiblemente esperaban abordar (por ejemplo, las restricciones a la importación por motivos de seguridad nacional impuestas por Suecia hace mucho tiempo contra el calzado importado para el uso de sus soldados). En una era de preocupación por la ciberseguridad, los problemas son mucho más complejos y los resultados menos predecibles.

No lo he investigado, pero no recuerdo que la OMC y el GATT hayan desempeñado un papel central o incluso periférico en la última Guerra Fría (excepto quizás por la resolución bilateral de la ley Helms-Burton sobre la aplicación extraterritorial de las sanciones de los Estados Unidos contra Cuba a las empresas de la UE). No preveo que la OMC asuma la función de determinar los intereses de seguridad nacional muy a menudo. Es especulativo concluir ahora cómo se probará el sistema en el futuro, e incluso más especulativo estimar cómo se resolvería el problema, en caso de que ocurriera.

La tecnología ha cambiado irreversiblemente la evaluación de los intereses de seguridad nacional, ya sea considerando la construcción de la infraestructura de Internet o los usos de las redes sociales con fines políticos. Es poco probable que la OMC resuelva los problemas en este campo que las políticas nacionales apenas han comenzado a abordar.

El moderador tiene la intención de preparar las bases esbozando los aranceles de EE.UU 232 sobre el acero y el aluminio y el hecho de que algunos países respondieran presentando impugnaciones ante la OMC y tomando represalias inmediatas. ¿Fue esa respuesta lo correcto y, si no, qué deberían haber hecho esos países?

Otros responderán. Un representante de la OMC no está en condiciones de abordar la adecuación de las medidas comerciales de los Miembros de la OMC. Los temas en cuestión pueden ser llevados a la OMC para su debate, consulta, mediación o litigio según el acuerdo sobre Solución de Diferencias. Los Miembros toman sus decisiones de política y entienden o al menos conocen una serie de consecuencias potenciales.

Respuestas Específicas a las Causas, Consecuencias y Cómo Responder a las “Guerras Comerciales”

No es mi función como representante de la OMC clasificar cualquier medida comercial como constituyente de una “guerra comercial” o que forme parte de ella. Los acontecimientos actuales que son considerados por la mayoría o algunos comentaristas como parte, según la prensa, de una “guerra comercial”, y dado que no todos son bilaterales, no está claro qué guerras son (aproximadamente en orden descendente):

• Medidas actuales y amenazantes que afectan a las relaciones económicas entre los Estados Unidos y China. Estas incluyen:
• Imposición de aranceles en todas sus vertientes, cada uno contra el otro.
• Las regulaciones de control de exportaciones de los Estados Unidos en general, en la medida en que afectan a China, y las medidas adoptadas recientemente con respecto a Huawei, y restricciones relacionadas a la importación.
• Los enfoques de los EE.UU. a otros países para adherirse a las restricciones sobre Huawei.
• Informes de contramedidas chinas hacia empresas extranjeras que hacen negocios en China, incluso a través de inversiones.
• Informes de China considerando restringir las exportaciones de tierras raras.
• Responsabilizar personalmente a un alto ejecutivo de Huawei por presuntas violaciones de las sanciones iraníes.
• Reservar la opción de designar a un país como “manipulador de moneda”.
• Invocación de la seguridad nacional por parte de los Estados Unidos para imponer restricciones sobre las importaciones de acero y aluminio (importaciones actuales de todas las fuentes excepto del TLCAN).
• Las medidas de represalia de otros Miembros de la OMC basadas en alegaciones de que las restricciones a la importación de los Estados Unidos eran, de hecho, medidas de salvaguardia.
• Amenazas de seguridad nacional de los EE.UU. sobre restricciones a la importación de automóviles.
• El bloqueo por parte de los EE.UU. de nombramientos para el Órgano de Apelación de la OMC debido a que, en su opinión, el Órgano de Apelación se ha excedido en su mandato.
• La amenaza de los EE.UU. de imponer un aumento de aranceles a los productos mexicanos en respuesta a los inmigrantes ilegales que transitan por México como vía de entrada a Estados Unidos.

Causas

Estas listas son representativas y pueden no estar completas. No incluyen las medidas arancelarias generales, ya que constituyen reacciones no causas de hostilidades comerciales.

• Alegaciones contra China (negadas por China)
• Interferencia con la inversión extranjera directa entrante.
• Subvenciones industriales excesivas para las industrias tradicionales y las industrias del futuro.
• Adquisición inadecuada de tecnologías extranjeras.
• Creación de exceso de capacidad en diversas industrias.
• Competencia desleal de las empresas estatales.
• Acceso al mercado restringido por el capitalismo de estado.
• Falta de transparencia.
• Uso indebido de los requisitos sanitarios y fitosanitarios, etc.
• Aplicación discriminatoria de las leyes nacionales, como la Ley Antimonopolio.
• Alegaciones contra los EE.UU. (negadas por los EE.UU.)
• Uso excesivo e inapropiado de remedios comerciales (derechos antidumping y compensatorios).
• Continuación del uso de la metodología no comercial para los cálculos antidumping
• Uso excesivo e inapropiado de los controles de exportación.
• Bloqueo inapropiado de los nombramientos de Miembros del Órgano de Apelación.
• Los EE.UU. busca renivelación del comercio
• La frustración de los EE.UU. durante quince años o más, de quejas sobre el exceso de capacidad en los metales y las conversaciones que se abordan sobre lo mismo tuvieron poco o ningún efecto.
• La frustración de los EE.UU. durante quince o más años, de sus quejas sobre la conducta del Órgano de Apelación por tener poco o ningún efecto.
• Contexto:
• Esto está ocurriendo durante un período de populismo creciente, antimultilateralismo, resistencia a una mayor integración económica internacional – por ejemplo, el caso de Brexit).
• Divisiones sobre los caminos a seguir en la OMC (no limitado a los EE.UU.)
• Apoyo decreciente de los EE.UU. hacia el multilateralismo.
• Las perturbaciones y los daños causados por factores no comerciales (cambio tecnológico, desigualdad de ingresos, etc.) no son suficientemente abordados por los programas nacionales, incluidas las políticas nacionales que necesitan apoyar el ajuste a los cambios.
• Los avances tecnológicos aumentan las áreas de conflicto potencial, pero también pueden aportar soluciones. (Durante la Guerra Fría, las armas nucleares aseguraron un equilibrio que fortaleció una mayor estabilidad. Esto también puede ocurrir en la guerra cibernética. Ninguna de las partes de un conflicto debería desear derribar la red eléctrica de la otra parte, pues represalias de ese mismo modo serían catastróficas.) Los avances en la tecnología siempre afectan a la guerra – desde la sustitución del bronce por el hierro, el arco largo, la pólvora, los revestimientos de hierro, la energía aérea y las armas nucleares, por nombrar algunos. Las armas cibernéticas y las defensas son mucho más complejas, en parte debido a la existencia de actores no estatales, por lo que puede resultar más difícil discernir de dónde provienen los ataques.
• Consecuencias

Negativo

• Disminución del crecimiento del comercio mundial y del PIB mundial (aunque también hay factores macroeconómicos, un crecimiento más lento en China y Europa).
• Mayor incertidumbre empresarial

En el lado positivo:

• El G-20 pide una reforma de la OMC
• Trilateral — se esperan propuestas
• Propuestas sobre Órgano de Apelación
• Propuesta sobre transparencia
• Iniciativas conjuntas

Cómo responder

• Ningún acuerdo internacional puede impedir que dos partes recurran a la guerra, ya sea militar o económico.
• Las cuestiones que se pueden resolver mediante la solución de diferencias están siendo y deben ser canalizadas en esa dirección.
• Se están fomentando los debates bilaterales entre los Estados Unidos y China que llevan a un modus vivendi (equilibrios temporales), pero su posibilidades y ritmo están totalmente bajo el control de aquellos involucrados directamente.
• Los líderes del G20 han respaldado el valor de la OMC y han pedido su reforma.
• Esfuerzo trilateral: Los EE.UU., Japón y la UE buscan nuevas reglas que puedan disipar las tensiones contribuyendo a la resolución de algunas cuestiones polémicas.
• Los Miembros están avanzando donde pueden hacerlo, con acuerdos plurilaterales abiertos a través de las Iniciativas conjuntas (éstas pueden ser áreas de cooperación potencial entre los EE.UU. y China). (No todos se están adhiriendo).
• Seguir cerrando la brecha en las diferencias sobre el Órgano de Apelación (que no es una cuestión entre los Estados Unidos y China como tal, pero que en última instancia puede ayudar).
• Cuanto más fuerte sea la OMC como institución y como conjunto de normas, más probable será que desempeñe un papel positivo en la respuesta a los conflictos comerciales.
• Alentar a todos los Miembros, que puedan contribuir positivamente al fortalecimiento de la OMC, a que actúen. Los que están comprometidos deben aumentar y ampliar sus esfuerzos. Se debe instar a los que no están a que lo hagan.
• Instar a los Directores Generales de las empresas que se dedican al comercio internacional a consagrarse de nuevo a trabajar para preservar y mejorar el sistema multilateral de comercio. El sistema proporciona la previsibilidad de la que dependen sus actividades internacionales. Necesitan hacerse oír con el fin de limitar las rondas de medidas de represalia mutua.
• Reclutar a organizaciones no gubernamentales, incluidos los sindicatos, para que apoyen a la OMC porque promueve la equidad.