DIRECTOR GENERAL ADJUNTO ALAN WM. WOLFF

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A pesar de que han pasado 100 años, la Conferencia de Paz de París de 1919 conserva su relevancia. Las decisiones y las medidas que se adoptaron en aquel momento, así como las que no se adoptaron, han configurado el mundo tal como lo conocemos hoy en día. De lo que ocurrió en Versalles podemos extraer enseñanzas útiles para afrontar los desafíos ante los que nos encontramos, entre ellos lograr que en el siglo XXI el multilateralismo sea no solo pertinente, sino además mejor y más fuerte. Entre quienes trabajamos en Ginebra, donde tiene su sede la Organización Mundial del Comercio, esa necesidad se percibe con sentido de urgencia. Es un placer para la OMC actuar como colaboradora institucional del Foro de París sobre la Paz para dar fe de la relación que existe entre el comercio y la paz. Celebro en particular que este año el Foro se centre en el comercio (gracias a Pascal Lamy), puesto que, ahora que la guerra comercial y el aumento de las tensiones acaparan los titulares de la prensa, el discurso sobre el "Comercio para la Paz" vuelve a estar presente en Ginebra. 

Corremos el riesgo de repetir los errores del pasado si olvidamos en qué medida la paz y la prosperidad, que son los cimientos del bienestar humano, se basan en la profunda interconexión económica entre las naciones. A menudo se culpa a los artífices de la paz de 1919 de haber creado condiciones propicias para el nacimiento de ambiciones nacionalistas en algunas naciones europeas, lo que llevó en última instancia a la segunda guerra mundial.(1)  Cuando se reunieron los vencedores de la Gran Guerra, tenían ante sí un proyecto para restaurar la prosperidad y la paz mundial, los Catorce Puntos del Presidente estadounidense Woodrow Wilson. El Punto III pedía en particular:        

“[la] supresión, en la medida de lo posible, de todas las barreras económicas y adopción de condiciones comerciales idénticas para todas las naciones que estén conformes con la paz y se asocien para mantenerla.”

Los puntos formulados por Wilson no se llevaron a la práctica, pero sus propuestas sirvieron de inspiración a un joven economista, John Maynard Keynes, que asesoró a los británicos durante la Conferencia. En su libro Las consecuencias económicas de la paz, publicado en 1919, advirtió que el Tratado de Versalles creaba una paz cartaginesa concebida para aplastar a las potencias centrales derrotadas, en particular Alemania. El enfoque de Wilson también dejó huella en su secretario adjunto de la Marina, Franklin Roosevelt. Años después, en 1941, Roosevelt, ya Presidente, se reunió con el Primer Ministro Winston Churchill en la bahía de Argentia, donde acordaron los seis objetivos de la posguerra, uno de los cuales era que los Estados Unidos y el Reino Unido

“se esforzarán, respetando totalmente sus obligaciones existentes, en extender a todos los Estados, pequeños o grandes, victoriosos o vencidos, la posibilidad de acceso a condiciones de igualdad al comercio y a las materias primas mundiales que son necesarias para su prosperidad económica”.

En 1944, Keynes encabezó la delegación británica en la Conferencia de Bretton Woods, donde las enseñanzas extraídas de París sirvieron como fundamento para el orden económico internacional del que todavía nos beneficiamos, en particular, el sistema multilateral de comercio.

El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) se fundó en 1947 con el fin de que, después de la segunda guerra mundial, la paz tuviera más probabilidades de asentarse en Europa. Se reconoció el estrecho vínculo entre el comercio y la paz en las primeras palabras de la Carta de La Habana de 1948 para una Organización Internacional de Comercio, según las cuales:

“Las Naciones Unidas están resueltas a crear las condiciones de estabilidad y de bienestar que son necesarias para mantener relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones…”

El comercio para la paz a través de las adhesiones a la OMC

En 1995, en la época de paz posterior a la Guerra Fría, el GATT se pasó a ser la OMC. A medida que el número de Miembros del sistema aumentaba de los 23 de 1947 a los 164 que hay hoy, la paz llevó a sus participantes a olvidar o a dar por sentada la razón de ser de ese sistema. Sin embargo, la visión, según la cual donde hay comercio hay más probabilidades de lograr la paz, se mantiene intacta hoy en día entre los países que se han adherido más recientemente a la OMC (Liberia y el Afganistán en 2015) y aquellos que tratan activamente de adherirse. En la actualidad, son 22 los países que han iniciado el proceso de adhesión. Trece de ellos son países frágiles y afectados por conflictos, e incluyen a algunos del Cuerno de África (Etiopía, Somalia, Sudán del Sur y el Sudán) y de Oriente Medio (Argelia, el Iraq, el Líbano, Libia, Siria). El proceso de adhesión es un elocuente testimonio de la salud y el valor de la OMC.

En el Cuerno de África, varios países se esfuerzan por poner el comercio al servicio de la paz mediante su adhesión a la OMC. Esa parte del mundo ha padecido durante largo tiempo guerras recurrentes, conflictos internos, catástrofes naturales y la consiguiente situación de pobreza, todo lo cual ha impedido que las oportunidades del comercio y la inversión den plenamente sus frutos. Pero en estos momentos se observa en el discurso de esos países un cambio radical, sobre todo a partir del acuerdo de paz firmado entre Etiopía y Eritrea en julio del año pasado. Ahora resuena por toda la región el estribillo “donde hay comercio hay paz”.

Encontramos una poderosa prueba de esto en el Premio Nobel de la Paz de 2019, concedido al Primer Ministro de Etiopía, Abiy Ahmed. Este está impulsando reformas económicas nacionales, en particular a través del proceso de adhesión a la OMC, y encabezando iniciativas de integración económica regional a fin de allanar el camino hacia la paz y la prosperidad no solo en Etiopía sino en todo el Cuerno de África, una de las regiones del mundo más castigada tradicionalmente por los conflictos y con una situación estratégica excepcional. Esta idea de utilizar el “Comercio para la Paz” ha sido adoptada por uno de los vecinos más próximos de Etiopía, el Sudán. El Gobierno de transición en funciones desde agosto, con el Primer Ministro Abdalla Hamdok al frente, también ha dado prioridad a la integración económica para poner fin a la guerra y los conflictos que han caracterizado a su país y a la región desde hace decenios. Estos dirigentes entienden que la liberalización del comercio entre los países del Cuerno de África puede contribuir a liberar recursos destinados antes a la guerra y al conflicto para dedicarlos al establecimiento de relaciones comerciales basadas en la confianza.

El futuro de las normas comerciales: la reforma de la OMC

Pasaré ahora a referirme al futuro de las normas comerciales, que es el tema central de esta sesión.

Al analizar los orígenes del sistema multilateral de comercio, condensamos su historia de tal modo que parece una progresión lineal, pero la realidad es mucho más compleja. Como he señalado, ese discurso partió de una premisa wilsoniana, el principio de que la igualdad en el comercio sería el fundamento de la paz mundial, principio que todos aceptaron pero nadie aplicó. El esfuerzo previo a la creación del sistema multilateral de comercio dio paso al proyecto de una Organización Internacional de Comercio (OIC). No obstante, la OIC nunca se hizo realidad. Se estableció, en su lugar, un contrato comercial internacional, inicialmente entre un par de docenas de países, denominado Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), dotado de una Secretaría informal que se distribuyó en tres villas enclavadas en los terrenos de las Naciones Unidas en Ginebra. Su existencia era un tanto precaria.

No se estableció la Organización Mundial del Comercio hasta la siguiente generación. Según quienes estuvieron presentes en su creación, la OMC no fue el resultado de muchos años de planificación y negociaciones. Cobró forma solo al final de la última gran ronda de negociaciones comerciales, la Ronda Uruguay (1986-93). Al parecer, las principales motivaciones fueron dos: en primer lugar, conseguir que las obligaciones comerciales fueran de cumplimiento exigible (de ahí que se creara un procedimiento de grupos especiales que no se podía bloquear y un Órgano de Apelación cuya función era corregir a los grupos especiales en caso de que estos cometieran errores flagrantes al formular sus determinaciones); en segundo lugar, encontrar un espacio donde reunir los acuerdos sobre servicios y propiedad intelectual, para los cuales el GATT, un constructo orientado a las mercancías y los aranceles, no parecía realmente adecuado.

Han pasado ya otros 25 años desde entonces, y no solo tenemos una nueva generación de dirigentes mundiales y negociadores comerciales, sino que además el panorama comercial mundial ha cambiado.

En el contexto actual, algunas de las normas fundacionales establecidas en 1947 a menudo parecen considerarse más excepciones que normas. Por lo visto, las medidas comerciales no discriminatorias aplicables en principio a todos de conformidad con las obligaciones relativas al trato de la nación más favorecida y al trato nacional se supeditan cada vez más a acuerdos bilaterales y regionales. Con frecuencia los niveles arancelarios consolidados contractuales se pasan por alto o se consideran irrelevantes, puesto que difieren en gran medida de los derechos arancelarios aplicados realmente. Las subvenciones internas han acabado causando mucha mayor distorsión del comercio que las subvenciones sujetas a disciplinas estrictas.(2) La reglamentación del comercio por razones de seguridad nacional es ahora menos infrecuente. La disposición del GATT sobre las prácticas cambiarias, que pueden fácilmente diluir los compromisos arancelarios, ha sido y es papel mojado.

Dicho esto, añadiré que, entre otras iniciativas, se está llevando a cabo un esfuerzo heroico encaminado a elaborar normas para la economía digital, establecer disciplinas en materia de subvenciones a la pesca y examinar activamente la prórroga de la moratoria sobre la imposición de derechos de aduana a las transmisiones electrónicas y la exención relativa a las reclamaciones en los casos en que no existe infracción en el ámbito de los ADPIC. Se está trabajando con denuedo para restaurar la legitimidad y la eficacia del sistema de solución de diferencias de la OMC. Pero, en muchos otros aspectos, el sistema multilateral de comercio existente no se está sometiendo a examen. Los actuales desafíos ocultan en gran medida la necesidad de examinar más detenidamente el sistema tal como es hoy en día y estudiar cómo se podría mejorar.

Para numerosos problemas organizativos de la OMC, no tenemos a mano soluciones que puedan llevarse a la práctica en la próxima Conferencia Ministerial, que se celebrará en Nursultán. Es necesario investigar cuestiones más amplias y reflexionar al respecto. No es descabellado fijar el año 2025 como meta para pasar a una OMC 2.0, que se adoptaría en la Decimoquinta Conferencia Ministerial.

En el contexto de un programa concebido para este foro sobre la paz en el que hoy nos hemos dado cita, se nos plantea una serie de cuestiones:

  • Conviene preguntarse si ha llegado la hora de elaborar una nueva carta para el sistema multilateral de comercio que …
    • empiece por reafirmar el compromiso con los ideales y los objetivos comunes;
    • se funde en la participación basada en la contribución positiva neta de todos los Miembros, sin excepción, para el bien común;
    • reconozca el derecho a un comercio equitativo para todas las naciones (previsto por Churchill y Roosevelt en la bahía de Argentia en 1941);
    • vuelva a postular explícitamente la relación inherente entre la causa de la paz y la causa de los mercados abiertos, tal como se consignó en la primera cláusula de la Carta de la Habana de 1947 para la Organización Internacional de Comercio;
    • mencione la voluntad de todos de lograr que sean las fuerzas del mercado las que determinen los resultados en materia de competencia;
    • incluya una reafirmación del compromiso de aplicar los tres primeros artículos del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio:
      • la no discriminación con respecto a las importaciones procedentes de otros países Miembros;
      • los compromisos contractuales con unos aranceles bajos y su reducción progresiva; y
      • el trato nacional concedido a las importaciones;
    • afirme que el objetivo de la OMC es alcanzar la universalidad;
    • exija el pleno cumplimiento de las obligaciones tal como se previó en el establecimiento de la OMC;
    • propugne que los efectos del comercio en el medio ambiente (tales como la presencia de plásticos en los mares) se deben abordar teniendo en cuenta los objetivos ambientales;
    • inste a todos a sumarse y aplicar plenamente el Acuerdo sobre Contratación Pública, en parte como medio para combatir la plaga de la corrupción;
    • promueva el desarrollo sostenible a través de todo tipo de actividades, así como su mayor eficacia, directamente a través de la formación e indirectamente a través de una estrecha coordinación con otras organizaciones internacionales;
    • establezca que todos los Miembros han de aceptar un mismo nivel de obligaciones, excepto en los casos en que existan limitaciones de capacidad verificables;
    • prevea que los países afectados por conflictos, de los cuales hay muchos en proceso de adhesión a la OMC, puedan obtener de manera acelerada algunos de los beneficios del sistema mediante la adopción de un protocolo general de adhesión provisional para los países afectados por conflictos y las economías frágiles, establecido conforme al criterio de máximo empeño por los Miembros existentes, que, en la medida de sus posibilidades, se comprometerían a aplicar a esos países las disposiciones de los Acuerdos de la OMC (en lugar de la situación actual, en la que el trato es ad hoc e incoherente);
    • estipule que, en interés de la transparencia:
      • toda instrucción que afecte sustancialmente al comercio, impartida por el Gobierno de un país Miembro a uno de sus organismos gubernamentales, se remita simultáneamente a la Secretaría de la OMC para que esta la dé a conocer a los demás Miembros y se publique;
      • la Secretaría de la OMC recopile y proporcione toda la información posible para facilitar el comercio (por suscripción, con acceso para los países que contribuyan plenamente al conjunto de datos);
      • las entidades que, siendo propiedad del Estado o hallándose bajo su control o influencia, participen en el comercio internacional no sean por ello menos transparentes que las entidades totalmente privadas;
    • determine que ha de haber una estructura nueva de gobernanza de modo que
      • el sistema de solución de diferencias se considere responsable efectivamente ante los Miembros de la OMC, y a la vez los pronunciamientos individuales sigan siendo independientes;
      • los Miembros adopten un sistema de gobernanza (gestión) viable y eficaz de sus funciones, tomando como ejemplo la organización del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, y reconozca que, con su tamaño actual, un comité en pleno compuesto de todos los Miembros de la OMC no puede asumir las responsabilidades que le incumben en virtud de la nueva carta;
      • los Miembros, aparte de sus prerrogativas existentes, encarguen a la Secretaría que:
        • plantee los temas que se hayan de negociar;
        • vigile y garantice el cumplimiento de las obligaciones existentes;
        • facilite análisis pertinentes;
        • prepare recomendaciones para que sea más probable que los exámenes de las políticas comerciales incidan positivamente en las políticas y las medidas de los Miembros sometidas a examen, en especial cuando se trate de las grandes economías; y
        • recomiende medidas encaminadas a promover los objetivos de la nueva carta de la OMC;
      • los acuerdos comerciales bilaterales y regionales se examinen para determinar si favorecen el comercio o lo distorsionan(3),
        • las distorsiones comerciales resultantes de preferencias y otros elementos discriminatorios se reduzcan al mínimo, o no se permitan siquiera; y
        • el objetivo de los acuerdos submultilaterales sea alcanzar una mayor integración económica basada en la proximidad geográfica y señalar el camino a seguir para avanzar con respecto a cuestiones específicas, sirviendo así de modelos para introducir mejoras en el sistema multilateral de comercio.

Conclusión

Solo los Miembros pueden hacer propuestas para su examen. He expuesto la lista anterior, elaborada a partir de opiniones informales de los Miembros expresadas en diversas conversaciones, sin más intención que estimular el debate en el contexto de esta conferencia, en respuesta al tema de nuestra mesa redonda sobre el futuro de las normas comerciales.

Antes de concluir, conviene que centremos la atención por un momento no tanto en la forma futura de las normas del sistema multilateral de comercio como en las necesidades inmediatas de este sistema tal como lo administra la Organización Mundial del Comercio. Los imperativos a corto plazo se dividen en dos categorías principales: por un lado, que los Miembros de la OMC sean capaces de concertar nuevos acuerdos comerciales de cumplimiento exigible (en particular, respecto de las disciplinas necesarias en materia de subvenciones a la pesca y de comercio electrónico); por otro lado, que se repare el sistema de solución de diferencias de la OMC, que perderá su función de apelación para cualquier asunto nuevo dentro de menos de un mes. Se están llevando a cabo considerables esfuerzos para avanzar en ambos frentes. Si resulta imposible alcanzar acuerdos nuevos, o si ya no se puede contar con la observancia de los acuerdos vigentes de la OMC, la pertinencia de la Organización en el ámbito del comercio internacional se diluirá, y los costos pueden ser muy altos para todos.

Se ha demostrado que existe una correlación entre la paz y la apertura del comercio. El comercio no garantiza la paz, pero es un fundamento esencial de la estabilidad económica que hace más posible la paz. A su vez, las relaciones pacíficas posibilitan la expansión del comercio.

¿Qué ocurrirá si no es posible apelar un informe de un grupo especial de solución de diferencias? Hay todo un abanico de posibilidades teóricas, que van desde el Armagedón, es decir, el estallido de hostilidades comerciales grandes y pequeñas, y distintos grados de distopía hasta un brote de pragmatismo. Se puede producir el Armagedón si la parte vencida de un asunto sometido a un grupo especial, con la intención de bloquear la adopción del informe del grupo especial, en lugar de atenerse a la decisión de este, presenta una apelación a pesar de que no sea posible entender en ninguna apelación. Si esto ocurriera y la parte vencedora, movida por la frustración, decidiera tomar medidas de retorsión, la parte vencida podría responder a ello con medidas de contrarretorsión.

Sin embargo, el resultado más probable en el período que se avecina, cuando no exista un Órgano de Apelación para examinar las futuras decisiones de los grupos especiales, no es el Armagedón (el caos absoluto), o ni siquiera una grave distopía; es más probable que se recurra a diversos enfoques pragmáticos. Ya disponemos de parches para el sistema existente: dos Miembros han acordado que si no hay un Órgano de Apelación operativo cuando el grupo especial se pronuncie sobre su reclamación pendiente, considerarán que la decisión de este es una resolución definitiva de su diferencia. Otros han convenido en tratar de reproducir el sistema de apelación vigente para cualquier diferencia futura entre ellos mientras continúe la situación de bloqueo del proceso de nombramiento.

Los arreglos ad hoc no pueden reemplazar un sistema de apelación operativo, que puede tanto proporcionar mayor coherencia en la interpretación de los acuerdos como corregir cualquier error flagrante cometido por un grupo especial (por infrecuente que esto esa). Es de vital importancia para preservar unas relaciones armoniosas entre los países comerciantes contar con único sistema de solución de diferencias, tal como se previó cuando, al establecerse la OMC en 1995, se creó el sistema de solución de diferencias de dos instancias, la de los grupos especiales y la de apelación, vinculante para las partes.

Una característica distintiva esencial de la OMC es que sus acuerdos son de cumplimiento exigible. Debemos hacer todo lo posible para asegurarnos de que eso siga siendo así. Si bien todo sistema de derecho depende en primera instancia del cumplimiento voluntario, un medio eficaz para resolver las diferencias cuando se producen es un mecanismo de respaldo fundamental para preservar la paz. Aunque es poco probable que se produzca el Armagedón, el deterioro del imperio de la ley o, en el caso de los acuerdos comerciales internacionales, de la observancia de las obligaciones establecidas en los acuerdos comerciales, conduciría inevitablemente a una disminución del crecimiento del comercio internacional del que depende el bienestar del mundo.

Antes de dar forma al futuro, es necesario abordar los desafíos actuales. No hacerlo plantea riesgos inaceptables.

Notas

  1. Margaret Macmillan & Richard Holbrooke, ‘Paris 1919: Six Months That Changed the World’ . Volver al texto
  2. Según el mandato contenido en el artículo XV del AGCS, los Miembros han de entablar negociaciones sobre las subvenciones en la esfera de los servicios. 1. Los Miembros reconocen que, en determinadas circunstancias, las subvenciones pueden tener efectos de distorsión del comercio de servicios. Los Miembros entablarán negociaciones con miras a elaborar las disciplinas multilaterales necesarias para evitar esos efectos de distorsión. Volver al texto
  3. En la versión 2.0 del actual Mecanismo de Transparencia para los Acuerdos Comerciales Regionales (ACR), que se está poniendo en aplicación de manera provisional, se habla, en la versión inglesa, de consideración y no de examen. Volver al texto

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