DIRECTOR GENERAL ADJUNTO ALAN WM. WOLFF

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Doy las gracias al Ministerio de Finanzas de Francia, que ejerce actualmente la presidencia del G7, por convocar la reunión de hoy y por invitar a la OMC a participar.

La creación de un sistema multilateral de comercio es un gran logro, un hito de la cooperación entre naciones comerciantes sin precedentes en la historia mundial. Este sistema es un elemento esencial del orden económico liberal internacional. En Bretton Woods, hace 75 años, no era mucho más que un destello en los ojos de los participantes. El sistema multilateral de comercio no se hizo realidad hasta más tarde.

Se basó en la premisa de que los mercados abiertos contribuyen sustancialmente al mantenimiento de una paz duradera. Esta visión la expresó Woodrow Wilson en Versalles en 1919. Aunque su plan se adoptó formalmente en la Conferencia de Paz, nunca llegó a ponerse en práctica.

Tras la Depresión Económica y el inicio de otra guerra mundial, Franklin Roosevelt y Winston Churchill, en su Carta del Atlántico, incluyeron la igualdad de acceso a los mercados como objetivo primordial. Era un elemento central de su plan para forjar la paz después de esa guerra. Su concepto se reconoció en la Carta de La Habana para una Organización Internacional de Comercio de 1948, en la que se vincula el comercio a la causa de la paz. En las primerísimas palabras de esta Carta para el comercio mundial se afirma lo siguiente:

Las Naciones Unidas están resueltas a crear las condiciones de estabilidad y de bienestar que son necesarias para mantener relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones …

Esa visión, según la cual donde hay comercio hay más probabilidades de lograr la paz, se mantiene intacta hoy en día. Un elocuente testimonio de ello lo dan los representantes de los países que se han adherido más recientemente a la OMC, el Afganistán y Liberia, y los que aspiran a adherirse. Consideran que existe un fuerte vínculo entre la mejora de las condiciones económicas de sus poblaciones y la paz. De los 22 países que se encuentran actualmente en proceso de adhesión a la OMC, 13 son frágiles o están afectados por un conflicto. Entre ellos figuran Bosnia y Herzegovina, Somalia, el Sudán, Sudán del Sur, el Iraq, Etiopía y Timor-Leste. Hace 11 días, el Embajador del Sudán dijo en una reunión de la OMC que justo el día anterior se había restaurado el orden civil en su país, y ahora el Sudán estaba en condiciones de reanudar sus esfuerzos para adherirse a la OMC.

Esos países frágiles y afectados por conflictos consideran la adhesión a la OMC un instrumento para construir y transformar sus economías, y para crear un marco comercial y de políticas creíble mediante reformas compatibles con la OMC orientadas a la recuperación y el desarrollo después del conflicto, la construcción del Estado y la promoción de la paz. Sus aspiraciones son un recordatorio contundente y actual de las condiciones que llevaron a la fundación del sistema multilateral de comercio.

A diferencia de sus hermanas mayores, el sistema de comercio no brotó íntegro de un idílico lugar silvano como Bretton Woods. La organización concebida para el comercio en Bretton Woods que resultó de La Habana no llegó a hacerse realidad porque los Estados Unidos no ratificaron el texto.(1) Pese a ese comienzo tan poco prometedor, un grupo de funcionarios pragmáticos de 23 países rescataron un código de normas importantes para el comercio internacional, aunque no consiguieron crear un instrumento formal para su administración. Ese código era el contrato plurilateral conocido como Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (el GATT).

El sistema multilateral de comercio tal como lo conocemos hoy día no cobró forma hasta pasado medio siglo. Fue el resultado acumulativo de un proceso largo y laborioso que conllevó ocho rondas de negociaciones sucesivas a lo largo de siete decenios; unas negociaciones en las que la participación fue cada vez más amplia y que permitieron cada una ir eliminando obstáculos al comercio en las fronteras, y finalmente dentro de los países.(2),(3) No se llegó a un acuerdo para el establecimiento del marco institucional, la Organización Mundial del Comercio (OMC), hasta que concluyeron las negociaciones de la Ronda Uruguay (1986-1993).

La pertinencia que la OMC, con sus 164 Miembros, tiene hoy en día para la economía mundial queda demostrada por el hecho de que en la actualidad la mayor parte del comercio mundial se realiza con arreglo a las normas de la OMC:

    • Prevé que los productos y servicios de los Miembros no sean objeto de un trato discriminatorio.
    • Fija los aranceles máximos que pueden aplicarse a los bienes importados.
    • Prohíbe en general la utilización de contingentes de importación, y prevé un considerable acceso a los mercados para el comercio internacional de servicios.
    • Prohíbe la aplicación de impuestos discriminatorios a los bienes de los Miembros una vez que entran en otro país.
    • Exige que las normas de productos sean transparentes y no se utilicen como protección encubierta.

Las normas multilaterales constituyen los cimientos sobre los que se concluyen todos los acuerdos bilaterales y regionales. Esto ha quedado demostrado muy recientemente, hace nueve días, con la puesta en marcha en Niamey (Níger) de la Zona de Libre Comercio Continental Africana (AfCFTA), establecida por un acuerdo histórico entre los 55 países de África, que no habría podido ver la luz en su forma actual de no haberse apoyado en el sistema multilateral de comercio.

Más importante aún es el hecho de que la OMC sigue proporcionando un medio para solucionar las diferencias por conducto de grupos especiales compuestos de personas independientes con experiencia en el ámbito del comercio.

Y hay mucho más: en la OMC se llevan a cabo una infinidad de actividades. Los Miembros intercambian proyectos de normas para que los otros Miembros puedan formular observaciones; apoyan la creación de capacidad en los países en desarrollo para que estos puedan cumplir las normas internacionales de inocuidad de los alimentos; y se centran cada vez más en crear las condiciones para que las mujeres y las pequeñas empresas puedan beneficiarse más de su participación en el comercio internacional.

Como resultado en gran medida de este marco multilateral para el comercio internacional, tanto el comercio como el PIB mundiales se han triplicado con respecto al nivel en que se hallaban hace 24 años, cuando se fundó la OMC, y desde que el sistema entró en vigor el volumen del comercio se ha multiplicado aproximadamente por 40.

Dicho esto, añadiré que en la actualidad el sistema se enfrenta a varios desafíos graves:

    • el descontento popular, derivado de la desigualdad de ingresos, las perturbaciones resultantes del cambio tecnológico y la globalización, socavan el apoyo político nacional necesario para una mayor liberalización del comercio;
    • existen importantes diferencias entre los Miembros en lo que respecta a la ampliación de la cobertura de las normas del sistema, la forma en que se solucionan las diferencias y la mejor manera de apoyar el desarrollo económico; y
    • si bien el sistema funcionó de manera excepcional durante la crisis financiera de 2008 y los años posteriores como muro de contención contra el proteccionismo, ese mismo año fracasó el último intento de concluir una importante ronda de negociaciones sobre múltiples temas, el Programa de Doha para el Desarrollo, que luego ya no se pudo reactivar, ni hubo forma de acordar otro programa para sustituirlo.

En este contexto, las dificultades se convirtieron en un estado de crisis. Las causas inmediatas fueron las siguientes:

    • La existencia de una guerra comercial manifiesta entre los dos principales países comerciantes.
    • La creciente frecuencia con que se dejan de lado acuerdos internacionales.
    • La posible desaparición en diciembre de este año del Órgano de Apelación de la OMC tal como está constituido en la actualidad.
    • La imposición de aranceles más altos en nombre de los derechos previstos en el marco de las disposiciones de seguridad nacional y de salvaguardia de la OMC, con la posibilidad de que las medidas se extiendan a otros sectores de productos.
    • El riesgo de que no se prorrogue la moratoria sobre la imposición de derechos de aduana a las transmisiones electrónicas, aplicada desde hace 21 años.
    • La aparente preferencia entre los Miembros de la OMC por negociar acuerdos comerciales bilaterales y regionales en lugar de hacer avances en acuerdos multilaterales.
    • La idea equivocada que muchos tienen acerca de qué es y qué hace la OMC.

Se está poniendo en tela de juicio la pertinencia de la OMC como nunca antes. Después de darse por sentada, sin apenas proyección pública durante más de un decenio, ahora la OMC es centro de atención y preocupación generalizadas.

La respuesta

Una época de crisis puede brindar oportunidades:

    • El G-20 ha pedido la reforma de la OMC en sus dos últimos comunicados.
    • Si bien ningún acuerdo internacional puede garantizar que dos de sus partes no entren en guerra, en la solución de diferencias, para establecer un modus vivendi, si las dos partes acuerdan normas que podrían ser de aplicación general, pueden proponer esas normas para que las adopten los Miembros de la OMC en su totalidad. Esto podría beneficiar enormemente al sistema internacional de comercio, y es un resultado que no debe excluirse.
    • Habida cuenta de que con las crisis se vuelve a prestar más atención a la importancia del sistema multilateral de comercio, es posible superar los efectos que ha tenido el hecho de haber invertido muy poco en la salud del sistema en el último decenio. Pero es necesario que presten más atención aquellos que participan en el comercio, aquellos que están afectados por él y los Miembros de la OMC. Eso está empezando a ocurrir ahora.
    • La incertidumbre sobre el futuro del Órgano de Apelación ha llevado a los Miembros a realizar un minucioso examen de diversos aspectos del sistema de solución de diferencias de la OMC. Reiterar el compromiso con el proceso de apelación sería el resultado lógico de cualquier esfuerzo de reforma. Puede que la respuesta más apropiada no sea inmediata, pero las probabilidades de que se encuentre son cada vez mayores. Entretanto, por lo general, los Miembros seguramente encontrarán formas de resolver sus diferencias a través de la OMC.
    • Los aranceles adicionales, aunque indudablemente son mal acogidos por los otros Miembros de la OMC, pueden formar parte del camino hacia un sistema de comercio mejor. La imposición por parte de los Estados Unidos de un recargo a las importaciones del 10% en 1971 impulsó el proceso de reforma del sistema monetario internacional, produciéndose primero la desvinculación del dólar del patrón oro y no mucho tiempo después la adopción de un sistema de tipo de cambio flotante. En el decenio de 1980, el unilateralismo estadounidense, a juicio del entonces Director General del GATT, fue necesario para la creación de la OMC. Aunque ahora no existen garantías de que vayan a adoptarse amplias reformas positivas de la OMC, estas no se contemplarían seriamente a no ser por el actual contexto de sensación de crisis.
    • La amenaza de que cese la moratoria sobre la imposición de derechos de aduana a las transmisiones electrónicas es grave, pero debería llevar a los Miembros que participan en la Iniciativa Conjunta sobre el Comercio Electrónico a concentrarse en llevarla adelante hacia una conclusión satisfactoria.
    • La proliferación de los acuerdos comerciales bilaterales y regionales puede restar energía a los esfuerzos multilaterales y debilitar, más que reforzar, un enfoque mundial. Pero una integración económica regional más profunda en América del Norte, Europa y ahora posiblemente África, por ejemplo, puede contribuir al bienestar económico en el mundo. Además, los acuerdos bilaterales y regionales pueden llevar a mejoras en el sistema multilateral de comercio indicando el camino a seguir. Los debates y las negociaciones en ciernes que están teniendo lugar en la OMC en relación con el comercio electrónico han dado lugar a un examen intensivo de las disposiciones pertinentes ya contenidas en acuerdos bilaterales y regionales. En estos se buscan soluciones para resolver los problemas, similares, a que se enfrentan los negociadores en el contexto de la OMC.

Mayor importancia aún reviste el desafío de hacer entender más ampliamente a los afectados por el comercio que el sistema multilateral de comercio trabaja en defensa de sus intereses, no contra ellos. La principal finalidad de las normas de la OMC, tanto las actuales como las futuras, es ofrecer equidad:

    • la equidad mediante la prohibición de la discriminación basada en el país de origen de los bienes y servicios;
    • la equidad desde el punto de vista de la inclusión;

la equidad tratando de que sea más fácil para las pequeñas empresas obtener una parte de los beneficios del comercio internacional;

    • la equidad aumentando la participación de las mujeres en el comercio; y
    • la equidad mediante la creación de capacidad en los países menos adelantados y otros países en desarrollo para que se beneficien del comercio.

En la historia de la humanidad, hay épocas de cambio, momentos de transición, el paso de algo que fue a algo que será. Celebramos el recuerdo de estos períodos de cambio, como hicieron muchos países aquí en Francia en el reciente 75º aniversario del desembarco de Normandía y como hacemos en el día de hoy con el 75º aniversario de los Acuerdos de Bretton Woods.

En cuanto al sistema multilateral de comercio, vemos tres períodos de cambio: el primero, en el decenio de 1940, fue un período de visión, que dio paso a la creación del sistema; el segundo, en el decenio de 1990, culminó con la creación de la OMC como institución encargada de administrar un conjunto unitario moderno de acuerdos; el tercero es el actual período de posible reforma que empezó en la Undécima Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Buenos Aires en diciembre de 2017. En esa reunión:

  • Los Estados Unidos, históricos garantes del sistema multilateral de comercio, pusieron de relieve la importancia esencial de la OMC y pidieron reformas con respecto a la litigación y la negociación en la OMC, la delimitación de la condición de país en desarrollo y la necesidad de que los países se atengan a su obligación de proporcionar transparencia. Estos elementos, si bien no recibieron una acogida unánime, han suscitado reflexión y debate.
  • Países Miembros que representan las tres cuartas partes o más del PIB mundial iniciaron debates abiertos a todos sobre el comercio electrónico, la facilitación de las inversiones, la reglamentación nacional en la esfera de los servicios y la mejora del sistema para hacer llegar los beneficios del comercio a las pequeñas y medianas empresas y a las mujeres.
  • Y tres Miembros ‑la Unión Europea, los Estados Unidos y el Japón‑ declararon que trabajarían en colaboración para proponer nuevas disciplinas en los ámbitos en que consideraran que las normas eran inadecuadas, como la transparencia, las subvenciones a la industria, la creación de exceso de capacidad, las actividades comerciales de las empresas estatales y la transferencia forzosa de tecnología.

Desde la Conferencia Ministerial de Buenos Aires, distintos Miembros de la OMC han presentado muchas propuestas de reforma.

Si bien los Miembros sin duda discrepan sobre la dirección en que esos esfuerzos deben llevar a la Organización, la sensación de crisis ha reavivado el interés en conseguir que la OMC funcione mejor. Se ha creado una oportunidad de cambio mediante la reforma que no debe desaprovecharse. Para llevarse a cabo, el proceso de reforma exige la clase de liderazgo y visión que existía al fundarse el sistema multilateral de comercio; exige el cumplimiento de las obligaciones actuales; exige que se restablezca la capacidad para elaborar nuevas normas acordes con las necesidades actuales; y exige que se restaure a ojos de todos la legitimidad del proceso de solución de diferencias, que se tiene que mejorar. El resultado debe ser una Organización más eficaz en todos sus aspectos, que beneficie a todos los Miembros, y la creación de un sistema multilateral de comercio más moderno y más fuerte.

Es preciso volver a encontrar un propósito común. Los líderes deben dar un paso al frente. Un comercio abierto con arreglo a normas mundiales acordadas es esencial para revitalizar el orden económico internacional de modo que pueda seguir proporcionando los beneficios que contemplaron sus fundadores.

Predecir el futuro

Para predecir el futuro, uno se apoya en las probabilidades y las leyes naturales. Para evaluar las probabilidades, uno utiliza árboles de decisión: en cada bifurcación del camino se elige el ramal más probable. A largo plazo, las decisiones adoptadas se decantarán por el crecimiento económico contra el estancamiento, por la cooperación contra la confrontación. En cuanto a las leyes naturales, yo creo en la física ricardiana. El comercio tiene lugar porque se rige por las necesidades y las preferencias de los consumidores, lo que exige, en último extremo, que el camino elegido sea el que lleve a un mayor bienestar económico.

Tengo la convicción de que al final se demostrará que el sistema multilateral de comercio, zarandeado como está por las turbulencias actuales, es el camino a seguir. Recurrir a 500 acuerdos bilaterales, que son los que existen hoy día, o concluir incluso más de 1.000, no es una manera sensata de organizar la economía mundial.

En última instancia, actuar en solitario (faire cavalier seul), o de dos en dos, que viene a ser lo mismo, dará como resultado un mundo más pobre. El bilateralismo sirvió en el caso del arca de Noé solo porque los pasajeros pudieron desembarcar y ocupar su lugar en un mundo más amplio.

Pienso que en el futuro se renovará el consenso para promover una mayor apertura que sea inclusiva y mundial. Habrá líderes con la visión de futuro necesaria, que vendrán de África (incluidos sus países más poblados), de China, de la Unión Europea (bajo la influencia de los Miembros con una visión progresista), de la India, del Reino Unido (cuya presencia falta y se echa en falta), de los Estados Unidos, y esos líderes también se destacarán entre las personas con ideas afines de otros países, con independencia de su tamaño o su ubicación.

El realismo y el idealismo convergerán por necesidad económica y geopolítica. La era del "yo antes que tú", que todos padecemos, remitirá.

Eso no ocurrirá inmediatamente. Lo más probable es que tengamos por delante tiempos difíciles. Muy posiblemente el futuro cercano esté marcado por una combinación de graves tensiones y confusión.

Pero las enseñanzas extraídas de Bretton Woods no se perderán, para no redescubrirse ni aplicarse nunca. Sobrevivirán y darán forma al futuro.


Notas a pie de página

  1. La Conferencia de Bretton Woods recomendó que los Gobiernos participantes llegaran al acuerdo de reducir los obstáculos al comercio internacional. La recomendación se encarnó más tarde en la propuesta de una Organización Internacional de Comercio. La Carta para una Organización Internacional de Comercio se acordó en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Empleo (celebrada en La Habana, Cuba, en marzo de 1948), pero la carta no fue aprobada por el Congreso de los Estados Unidos. Por consiguiente, la Organización Internacional de Comercio no llegó a materializarse. Se adoptó en su lugar el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), menos amplio. En 1995, como resultado de las negociaciones de la Ronda Uruguay, del GATT, se creó la Organización Mundial del Comercio (OMC). Los principios y acuerdos del GATT fueron adoptados por la OMC, a la que se encomendó administrarlos y ampliarlos. Volver al texto
  2. Para llegar a la creación de la OMC, hubo ocho rondas de negociaciones comerciales multilaterales. En las seis primeras se redujeron los aranceles, pero en la séptima, la Ronda de Tokio, se abordaron también los obstáculos no arancelarios, y en la octava, la Ronda Uruguay, se añadieron los acuerdos sobre la agricultura, la propiedad intelectual y los servicios, junto con un resultado no previsto originalmente, la propia OMC. Volver al texto
  3. El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) entró en vigor el 22 de febrero de 2017. Volver al texto

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