Hace ya 14 años se dijo que la tecnología estaba aplanando la Tierra.⁽¹⁾ El mensaje que se quería transmitir era que la globalización estaba creando una igualdad de oportunidades para competir en los mercados mundiales.  Esto es cierto en buena medida  y ha quedado patente en el caso de muchas empresas, con una intensidad y velocidad cada vez mayores.  La globalización ha acelerado la creación de cadenas de valor mundiales.  Ha ofrecido a las empresas de todos los tamaños la posibilidad de acceder a mercados de cualquier parte del mundo. 

• El volumen del comercio mundial de mercancías se ha multiplicado por 2,7 desde 1995, año en que se creó la OMC, lo que supone un crecimiento de más del doble.⁽²⁾ 
• En dólares, el valor de las exportaciones mundiales de mercancías se multiplicó por 3,8 entre 1995 y 2018, pasando de USD 5,17 billones a USD 19,48 billones.
• El valor del PIB mundial pasó de USD 31,00 billones a USD 84,74 billones, 2,7 veces más. 

Ante estos resultados, ¿se puede concluir que el progreso económico de la humanidad cuenta con una aprobación casi universal? 

En realidad, no

Se observa un movimiento de rechazo, aunque la tecnología no es la principal víctima.  Casi nadie está dispuesto a renunciar a su teléfono inteligente.  En cambio, hay una reacción contra las fuerzas externas, contra la globalización, considerada una amenaza para el modo de vida y, más concretamente, la causa de la distribución desigual de los beneficios de un mundo más abierto.  Esta reacción se traduce en una tendencia a gastar menos y en un menor entusiasmo por los intercambios internacionales.  Queda reflejada en las manifestaciones de los chalecos amarillos en las calles de Francia, y también explica numerosos resultados electorales y la adopción por varios gobiernos de medidas que evidencian un avance del populismo y del nacionalismo.  Las políticas populistas propugnan el cierre de fronteras, no solo para poner freno a la circulación de personas sino también al comercio; con este fin, se modifica la fiscalidad de las empresas internacionales, en ocasiones se utiliza la política de competencia y, en la mayoría de los casos, se adoptan políticas comerciales agresivas y a menudo restrictivas.  Junto a la inmigración, el comercio es el principal objetivo de la reacción popular,  quizás porque parece lo más visible y fácil de entender, aunque no sea realmente así.

El descontento y el cinismo van de la mano.  Tras una visita a Washington, ayer regresé a Ginebra después de asistir a la reunión de los Ministros de Agricultura del G-20 en Japón.  En la capital estadounidense observé un desaliento comprensible y un cinismo improductivo entre quienes deberían ser defensores incondicionales de lo que se ha conseguido, y todavía puede conseguirse, gracias al sistema multilateral de comercio.  Hay algo más que desilusión entre los responsables de las políticas comerciales, que han dejado de ofrecer orientaciones para el futuro.

Los analistas de política exterior han llegado ahora a la conclusión de que la ausencia de conflictos entre las principales potencias desde la Segunda Guerra Mundial es algo anómalo en los anales de la historia de la humanidad.  La paz como situación internacional se considera una aberración.  El orden internacional liderado por los Estados Unidos y sus aliados parece cada vez más frágil, al igual que la propia alianza en la que se fundamenta.  Algo que se comenta menos, pese a merecer ser destacado, es la existencia del sistema multilateral de comercio, que a su vez está siendo objeto de ataques.  Este sistema empezaba a darse por sentado, como un elemento más de nuestro entorno,  pero ahora se está estudiando su posible renovación, aunque por el momento de forma menos sistemática de lo que sería necesario.

El desinterés o la desatención pueden ser una lacra.  Se dice que la memoria de las personas se limita a las últimas generaciones, de modo que una inundación anterior a la época de nuestros abuelos no nos impide levantar nuevas construcciones en terrenos inundables.  Los relatos de primera mano de la inundación desaparecen al hacerlo los testigos presenciales.  De igual modo, las guerras arancelarias de los años treinta parecen ser solo el producto de una leyenda, no de la experiencia.  A juicio de muchos, volver a vivirlas no conlleva un riesgo muy elevado, pese al cruce de disparos arancelarios entre las dos principales naciones comerciantes. 

Surgen interrogantes sobre la perdurabilidad del sistema multilateral de comercio, e incluso sobre sus beneficios,  y es preciso darles respuesta.

Si existe una guerra comercial, ¿no es eso prueba de que la OMC ha dejado de ser pertinente?

Francamente, no. Ningún pacto internacional ha logrado nunca impedir una guerra cuando una o varias partes deciden iniciar las hostilidades.  Es evidente que los acuerdos internacionales no son una garantía irrefutable contra los conflictos, ya sean armados o comerciales.

El cinismo observado en la comunidad comercial de Washington en relación con la OMC se debe en parte al aumento recíproco de los aranceles entre los Estados Unidos y China y, en menor medida, a las mayores restricciones comerciales que afectan al acero y al aluminio y amenazan al sector del automóvil.  ¿Significa esto que el sistema es cada vez menos pertinente?  Todo lo contrario, ya que la mayor parte del comercio mundial sigue llevándose a cabo en el marco de sus normas.  Incluso en el caso de las relaciones comerciales entre los Estados Unidos y China, varias de sus diferencias se están dirimiendo en grupos especiales de la OMC.  Se está buscando activamente un nuevo equilibrio entre los dos mayores países comerciantes,  como ocurre siempre que una potencia en ascenso desestabiliza el orden mundial existente. Aún no se ha escrito el último capítulo de esta historia y puede que pasen muchos años antes de que concluya.

La pertinencia de la OMC también se ve cuestionada por el hecho de que los países recurren cada vez más a acuerdos comerciales bilaterales en lugar de utilizar el sistema multilateral de comercio.  Hay disparidad en los datos sobre la contribución a la economía mundial de los distintos acuerdos bilaterales y regionales.  Tales acuerdos pueden servir de laboratorio de ensayo para nuevas ideas, lo cual es útil.  De hecho, muchas disposiciones específicas de acuerdos bilaterales sirven actualmente de modelo para negociaciones multilaterales.  Esto es especialmente cierto en el caso del comercio electrónico, en el que la iniciativa conjunta de 77 Miembros de la OMC que representan tres cuartas partes de la economía mundial está aprovechando las disposiciones sobre comercio electrónico que figuran en los acuerdos bilaterales y regionales.

Asimismo, se plantea una pregunta más amplia: si los países recurren cada vez más a acuerdos bilaterales para gestionar su comercio, ¿es esto bueno en general para el comercio mundial?  La cuestión apenas ha sido examinada ni por los participantes ni por los no participantes.  El problema es que las concesiones comerciales otorgadas bilateralmente pueden restringir el comercio más que fomentarlo. En ocasiones simplemente añaden discriminación, complejidad y costos, a menudo mediante prescripciones de contenido regional.

Independientemente de que, en términos generales, los acuerdos comerciales bilaterales sean positivos o negativos para el mundo, no podrían existir en su forma actual si no estuvieran fundamentados en las normas y procedimientos del sistema multilateral de comercio.

¿Se muestra la OMC insensible al auge del populismo, a la creciente desigualdad de los ingresos y a la difícil situación de aquellos a los que la globalización parece estar dejando atrás o ya lo ha hecho?

Es del todo inadecuado responder a esta acusación con tópicos (aunque sean ciertos), como afirmar que la cuestión de la distribución de los beneficios del comercio y de la atenuación de los cambios derivados de la actividad comercial es en gran medida competencia de los gobiernos nacionales.  Ese tipo de respuestas no contribuye en absoluto a mitigar las duras críticas al comercio internacional.  No basta con decir que "no es nuestro problema" si se quiere lograr apoyo político para un sistema internacional de comercio abierto.  Tampoco se suscita un gran entusiasmo explicando que las ventajas del comercio defendidas por David Ricardo son acertadas.  Tiene que haber una respuesta mejor, y la hay.

El sistema de comercio se basa en la equidad y la previsibilidad.  Al igual que al atravesar un paso de peatones se confía en un sistema de normas que rigen la conducta de los conductores y garantizan una alta probabilidad de cruzar la calle sin peligro, las normas del sistema internacional de comercio aportan un beneficio similar al comercio internacional.  La OMC ofrece la seguridad de que la mayor parte de los aranceles no se aumentarán repentinamente por encima de los niveles que los gobiernos Miembros de la Organización se han comprometido a aplicar, y de que no se impondrán contingentes.  Los titulares de prensa hablan de importantes excepciones a este panorama benigno, pero, en general, el comercio se lleva a cabo en el marco de las normas establecidas.  

Cuando alguien es muy bueno para fabricar un producto, crear una nueva aplicación ingeniosa, prestar servicios innovadores o útiles, aportar calidad y eficiencia a la línea de montaje, o trabajar en un ordenador, quiere obtener un acuerdo justo en lo que respecta a las oportunidades ilimitadas que deben ofrecer los mercados mundiales, a fin de recibir una recompensa proporcional a su talento y esfuerzo.  Incluso si se trata de alguien menos flexible, de mayor edad y que no participa en el comercio internacional, deseará que sus hijos y sus nietos se beneficien de un mundo más justo. 

Dos de las principales disposiciones de la OMC que garantizan la equidad son los compromisos fundamentales contraídos en el marco de la Organización que exigen que no haya discriminación basada en el lugar procedencia de un producto al entrar en un país ni una vez que se despache en aduana y se introduzca en el circuito comercial nacional.  A nivel humano, entendemos que el principio de igual remuneración por un mismo trabajo es un elemento básico de la equidad.  La igualdad de oportunidades para vender un producto en cualquier mercado, con independencia del país de origen, es un derecho básico garantizado por la OMC y aplicable en los 164 países Miembros.

Hay una serie de normas más específicas.  Las normas discriminatorios son mucho más eficaces que los aranceles para eliminar el comercio,  pero gracias a las normas de la OMC es relativamente poco frecuente que se impongan con fines principalmente de protección.

Proporcionar equidad y ofrecer normas decentes para la competencia internacional es el objetivo central de la OMC.  Esto es fundamental par los agricultores actuales y futuros, para el sector manufacturero o para la ingeniería informática.  David Ricardo estaba en lo cierto  al declarar que el comercio hará progresar a las economías del mundo, aunque se trata de una afirmación demasiado vaga para justificar el sistema de comercio, salvo que vaya dirigida a una audiencia de economistas.  Los partidarios del sistema multilateral de comercio utilizan la política adecuada, pero el relato erróneo, para explicar al público por qué existe la OMC.  La equidad es comprensible, y pueden ofrecerse innumerables ejemplos de lo que es justo y de cómo las normas del sistema multilateral de comercio garantizan este principio.

¿Se adecua la OMC a los fines perseguidos? 

Los países del G-20 se reunieron el 1º de diciembre del año pasado y, sin discrepancias aparentes, declararon la necesidad de reformar el sistema de comercio.  Los líderes del G-20 no han dado ninguna orientación sobre las reformas en cuestión y han dejado que seamos nosotros -funcionarios encargados de cuestiones comerciales, funcionarios de la Secretaría de la OMC, personal académico, organizaciones no gubernamentales y, por supuesto, directivos de empresas- los que facilitemos la respuesta.  Hace años, el famoso consultor de empresas Peter Drucker⁽³⁾ declaró que los directores generales tenían la obligación de conformar el entorno exterior en el que debían competir sus empresas.  No se refería a introducir cambios en los gustos de los consumidores,  sino a que los directivos de las empresas deben incidir en las políticas públicas que afectan a sus actividades, a fin de aumentar las posibilidades de éxito de sus empresas.  Todos los temas abordados en esta sesión -tributación, política de competencia y política comercial y de inversiones- tendrán una repercusión importante en las actividades empresariales internacionales.   

A medida que la economía mundial atraviesa un nueva revolución impulsada por la inteligencia artificial, los macrodatos y las nuevas tecnologías de todo tipo, las normas del comercio internacional deben actualizarse, y la maquinaria existente en la OMC debe ser examinada para garantizar que sea suficiente para hacer frente a los nuevos desafíos.  La tecnología avanza rápidamente, al contrario de la mejora de los mecanismos institucionales.

Los Miembros están examinando si los actuales Comités de la OMC, en los que se lleva a cabo la mayor parte de la labor de la Organización, están obteniendo los resultados deseados o si es necesario introducir cambios.  Según todos los informes, algunas esferas de la administración de las normas son eficaces, en particular las normas relativas a los productos manufacturados y a la inocuidad de los alimentos.  Todas las esferas merecen ser examinadas para determinar si se está respetando el mandato de los Miembros y evaluar objetivamente si el sistema de comercio se está gestionando como debería.  A medida que evoluciona la tecnología, corresponde a la Secretaría de la OMC utilizar los últimos instrumentos de la tecnología de la información para atender a los Miembros y al público.  Estamos empezando a comprender mejor cómo se pueden aprovechar la inteligencia artificial y los macrodatos para promover este objetivo.  Se seguirá avanzando en este sentido, y los esfuerzos por adaptarse han de ser permanentes. 

Como ya se ha indicado, 77 Miembros que representan tres cuartas partes de la economía mundial se han comprometido a trabajar para formular normas sobre el comercio electrónico.  Tanto en este tema como en la inversión para el desarrollo, que también es una iniciativa conjunta, se está avanzando hacia la redacción de un texto.  La labor sobre el comercio electrónico ha ido adquiriendo mayor importancia ante la posibilidad de que la moratoria relativa a la imposición de derechos de aduana a las transmisiones electrónicas, que se renueva cada dos años, expire finalmente en diciembre.  No se sabe lo que esto significaría para el comercio, pero podría ser sumamente negativo.  Los datos atraviesan las fronteras con los servicios de contabilidad, los informes de consultoría, los inventarios, los resultados de I+D, la música, los vídeos, la asistencia técnica; en definitiva, toda la información que hace posible el funcionamiento de la economía mundial moderna.  ¿Podrían todas estas transmisiones transfronterizas estar sujetas a aranceles de cualquier cuantía después de diciembre de 2019 al libre albedrío de los gobiernos?  Es evidente que no, dado que se menoscabarían otros compromisos comerciales.  Pero estamos en un territorio en gran parte desconocido y puede aumentar el riesgo de que se produzca lo impensable, que estalle la peor guerra arancelaria que el mundo haya sufrido desde la Gran Depresión. 

La OMC es una organización internacional, no una entidad supranacional.  Es lo que sus Miembros quieren que sea.  Han creado normas que, en gran medida, han elegido respetar.  En el caso de una OMC 2.0, tendrán que decidir el grado de eficacia que quieren que tenga la gobernanza (en el sentido de gestión, no de gobierno) del sistema multilateral de comercio por parte de la OMC.  Las tres funciones básicas de esta gobernanza son la actividad legislativa (elaboración de normas), la solución de diferencias y la gestión ejecutiva.  Los Miembros están adoptando medidas importantes sobre aspectos de la elaboración de normas, como los relativos al comercio electrónico.  Están trabajando activamente para salvar las diferencias existentes entre los Estados Unidos y sus interlocutores comerciales que, según las previsiones actuales, reducen a unos meses la vida del Órgano de Apelación (y, en cierta medida, del propio sistema de solución de diferencias de la OMC).  El tercer elemento relativo a la forma en que deberían mejorarse las funciones ejecutivas de la Organización aún no ha sido examinado con tanta atención.   

Conclusión

Todavía queda mucho por hacer. El mundo no es un mercado único,  lo estamos aprendiendo a diario con la agonía del Reino Unido en su negociación del Brexit.  Si existiera un mercado único mundial, no habría ningún debate sobre el Brexit.  Este debate británico, que consiste en evaluar lo que le costaría al Reino Unido en términos de PIB mantener diversos vínculos económicos con el continente fuera del mercado único, o ningún vínculo en absoluto, es útil para examinar las deficiencias del sistema internacional de comercio a partir de lo que podría llegar a ser.

Ningún país quiere un mercado único mundial, pero la pérdida de actividad económica por no acordar mayor libertad de movimiento al comercio de servicios, insumos y productos, no avanzar en la protección de la propiedad intelectual y no crear nuevas normas para el comercio electrónico es enorme.  El comercio mundial se caracteriza por una especie de diferencial del Brexit a nivel mundial, que es perfectamente posible reducir en parte.  Si no se introducen cambios positivos en la labor de la OMC y en la forma de llevarla a cabo, cuando la Organización cumpla 50 años en 2045 las pérdidas por no haber actuado serán una parte importante de los USD 100 billones de actividad económica mundial a la que se habrá renunciado. Esta estimación se basa en una extrapolación del cálculo realizado por el Departamento del Tesoro del Reino Unido de la diferencia entre un mercado único y un contexto con el nivel actual de reglamentación comercial en el marco de la OMC.

La respuesta al mandato del G-20 debe ser una lista exhaustiva de mejoras en la OMC escalonadas en el tiempo, pero con carácter de urgencia.  Ningún miembro de la OMC está actuando como si deseara prescindir del sistema,  y un número cada vez mayor declara querer mejorarlo.  El valor inestimable de la OMC queda demostrado por el hecho de que 22 países deseen formar parte de la Organización y sumarse a los 164 Miembros existentes.  Nadie ha abandonado la Organización.  Estar fuera de la OMC supone permanecer en un estado de naturaleza en lo que respecta al comercio, lo que conlleva un riesgo muy elevado y escasos beneficios.

La obtención de un consenso internacional sobre las políticas y normas comerciales no es instantánea ni está exenta de dificultades.  Woodrow Wilson expuso su visión de la igualdad en las relaciones comerciales entre los participantes en la Conferencia de Paz de París de 1919.  Todos los asistentes se adhirieron a ese principio, pero nadie lo aplicó.  Hubo que esperar a 1947 para que se llevase a la práctica.  La Organización Mundial del Comercio no se creó hasta 1995.  Al reconocer que los progresos en la mejora de las interacciones humanas son a menudo paulatinos y penosamente lentos no se está pidiendo paciencia, sino que se comprenda la realidad y se le haga frente.  No obstante, ha habido momentos de grandes avances, como en 1947 y en 1995.  En el primer caso, el contexto era sumamente atípico, dado que estaba marcado por el final de una segunda guerra mundial terrible.  En el segundo, en 1995, se trató simplemente de introducir mejoras en el sistema frente a un número cada vez mayor de conflictos comerciales relativamente pequeños (aunque no lo parecían en ese momento) y de darse cuenta de que las normas del sistema de comercio tenían un ámbito de aplicación insuficiente.

A lo largo de los milenios de la historia de la humanidad, y en el momento presente, se ha demostrado reiteradamente la capacidad para atentar contra las relaciones entre los países y empeorarlas.  La cooperación y la labor conjunta plantean más dificultades que la plena libertad de acción y pueden ser transitorias.  Debemos valorar lo que tenemos y trabajar no solo para evitar retrocesos, sino también para encontrar formas de avanzar.  El sistema no ha llegado tan lejos para fracasar ahora.

Volviendo a la declaración de Peter Drucker, corresponde a los que se dedican al comercio -a los directores de las empresas- tratar de conformar el mundo en el que viven para mejorarlo.  Esto no solo es posible, sino que ya se ha conseguido antes, y ahora reviste mayor importancia.  La razón por la que se añadieron acuerdos totalmente nuevos en la última negociación importante que tuvo lugar en los años treinta radica en el compromiso y la labor incansable de los directores de empresas para fomentar el comercio, al sospechar que se podía crear un mundo mejor para el comercio de servicios y el respeto de la propiedad intelectual.  El liderazgo empresarial en la mejora del sistema multilateral de comercio no solo es posible, sino que puede constituir un elemento esencial del éxito.