En el titular que aparece en lo alto de la portada del último número de Foreign Affairs se lee: “How a Global Trading System Dies” [“Cómo muere un sistema mundial de comercio”]. No faltan razones para preocuparse por los actuales desafíos a los que se enfrenta el sistema multilateral de comercio, pero su muerte no está cerca ni es previsible en un futuro próximo. Los países y las poblaciones del mundo lo necesitan, y así lo reconocen los Gobiernos de sus 164 Miembros. Desde luego, las palabras deben ser refrendadas por los hechos. 

Y no hay duda de que no se había visto en la OMC un nivel de actividad tan alto en los últimos diez años. 

• Están avanzando las negociaciones sobre temas nuevos de suma importancia como el comercio electrónico, al igual que las negociaciones sobre la facilitación de las inversiones y la reglamentación nacional en la esfera de los servicios. 
• Se están haciendo progresos en los comités ordinarios de la OMC, por ejemplo en relación con las normas de productos y las normas sanitarias y fitosanitarias. Esta labor es muy importante, porque si bien un arancel puede ralentizar el comercio, el incumplimiento de una norma puede ser un obstáculo infranqueable. 
• La OMC, junto con otras instituciones internacionales asociadas, promueve la ayuda a los países más pobres, por ejemplo, para mejorar el rendimiento del algodón, que es el pilar de numerosas economías menos adelantadas. 
• La OMC también desempeña una función similar ayudando a los países en desarrollo a cumplir las normas de productos. 
• Son muchos los Miembros que están prestando un firme apoyo para encontrar la forma de que el sistema de comercio beneficie más a las mujeres y a las pequeñas empresas. 
• Y no menos importantes son los intensos esfuerzos desplegados para reducir las subvenciones a la pesca que conceden algunos y que socavan las economías de otros.

Aprovechando el impulso generado por las recientes reuniones del G-20 y el G-7, debe darse máxima prioridad a la necesidad de modernizar y mejorar el funcionamiento de las instituciones de la OMC.

El debate ya no gira en torno a si es necesario hacer mejoras, sino a cómo hacerlas. En las iniciativas conjuntas, y en gran parte de la labor de los comités ordinarios, se está actuando con un espíritu de pragmatismo para encontrar formas de avanzar. Empieza a surgir el consenso sobre la necesidad de introducir algunos cambios en el sistema de solución de diferencias, en particular en lo relativo a las apelaciones. 

La prueba más elocuente de la salud y el valor actuales de la OMC es el hecho de que 22 países aspiran a adherirse a la Organización. Las adhesiones están en la vanguardia de la reforma. Para el país que quiere adherirse, el proceso consiste en una negociación con aquellos que ya son Miembros de la OMC. Estos negocian partiendo de las preocupaciones actuales, no de un lejano período de base de mediados del decenio de 1990, cuando el GATT pasó a ser la OMC.

Pese a esta intensa actividad, un tema dominante en el actual discurso público es que la OMC está fracasando. ¿Por qué?

• Es innegable que la OMC no puede impedir las guerras comerciales.
• Si las cosas siguen como hasta ahora, su sistema de solución de diferencias dejará de existir en su forma actual dentro de dos meses.
• La OMC no ha podido concluir nuevos acuerdos en los últimos años.
• Da la impresión de que los Miembros desatienden sus obligaciones con excesiva despreocupación.
• Más importante aún, el dirigente del país que encabezó la fundación del actual sistema de comercio ha llegado incluso a cuestionar muy públicamente en varias ocasiones el hecho mismo de seguir siendo Miembro. 

La importancia estratégica y económica a nivel mundial del sistema multilateral de comercio, en otro tiempo un artículo de fe, ha caído en el olvido entre los países que estuvieron presentes en su creación. Ahora, ante los desafíos actuales, esos países están redescubriendo su importancia, a pesar del aumento del populismo, pero también, en cierta medida, debido a ello. 

¿Por qué la OMC no parecía pertinente ante los desafíos actuales? 

• Para algunos, era poco realista esperar que un acuerdo internacional pudiera detener una guerra comercial, habida cuenta de que ningún tratado de ninguna índole ha impedido jamás entablar una guerra a una parte empeñada en librarla. 
• Las empresas desarrollaban su actividad comercial en el mundo tal como se lo encontraban. 
• Muchos Gobiernos recurrían a acuerdos bilaterales y regionales por considerarlos una forma de avanzar más fácil. 

En tiempos no demasiado lejanos y menos difíciles, los Gobiernos dejaron de actuar como si el apoyo al sistema multilateral de comercio fuera una prioridad, una parte importante de sus intereses nacionales. En pocas palabras, la OMC se daba por sentada.

Pues bien, esos tiempos más plácidos han quedado atrás.

Entender el carácter central del sistema multilateral de comercio

Todos los acuerdos bilaterales y regionales se fundan en el sistema multilateral. (1)  Esos acuerdos submultilaterales tienen poco sentido sin él. Los mercados únicos y las naciones basan sus relaciones exteriores en los derechos y las normas de la OMC. La mayor parte del comercio mundial, alrededor del 98% (excluidos los aranceles impuestos como consecuencia de la guerra comercial), sigue cruzando fronteras con arreglo a las normas de la OMC.

Algunos observadores han pensado que el mundo se dividirá en dos áreas de influencia, en dos bloques comerciales. Eso no es posible. El mundo no puede escindirse en dos bandos, encabezados respectivamente por las dos economías nacionales más grandes. Pase lo que pase, existen aún otros centros de poder económico, por ejemplo, la Unión Europea y la India. Los países, en su mayoría, no aceptarían el dominio de una importante nación comerciante. En cuanto a los países en desarrollo, no buscan un nuevo colonialismo.

El sistema multilateral de comercio aguantará porque todos los países tienen un interés fundamental en él. ¿Por qué?

EN PRIMER LUGAR, los costos de estar fuera del sistema, incluso para las economías más grandes, serían enormes. Desde una perspectiva medieval, sería como estar fuera de las murallas del castillo en una época de agitación. (Quienes hayan visto algún episodio de Juego de tronos ya conocen los riesgos de quedarse fuera de las murallas.) Fuera del sistema, una economía no podría protegerse de los expolios mediante acuerdos bilaterales o regionales. Estar fuera del sistema multilateral de comercio equivale a tener un nivel de seguridad inaceptablemente bajo. Allí donde el actual sistema no se replique mediante otro acuerdo, peligrarán los bienes, los servicios y las ideas de los países. Por muchas medidas de autodefensa (también conocidas como medidas comerciales de retorsión) que adoptara una economía, grande o pequeña, no se libraría de la discriminación contra su comercio. Ningún sistema antimisiles de ningún país garantiza plenamente que un adversario no vaya a causar graves daños. Esta tesis ya se ha puesto a prueba.

EN SEGUNDO LUGAR, para la economía mundial, y para un país grande, los daños económicos de apartarse del sistema multilateral de comercio serían intolerables.

Cuando los costos del Brexit estimados por el Departamento del Tesoro británico — a saber, los costos de pasar de un mercado único a comerciar en el plano de la OMC — se extrapolan al mundo entero, no ser un mercado único mundial costaría a la economía mundial, de aquí al año 2035, más de 90 billones de dólares. (A efectos de comparación, el PIB total de África es de alrededor de 3 billones de dólares.) Ningún país aspira a tener un mercado único mundial. Se reconoce ampliamente que todos necesitan a la OMC como base de su bienestar económico. Si el sistema multilateral de comercio, que tiene ya 72 años, se desmoronara, los costos serían casi incalculables. Imaginémoslo como un invierno nuclear para el comercio y el crecimiento económico. Podría convertirse en un experimento para recrear la Gran Depresión. Eso no ocurrirá. Las visiones apocalípticas no se justifican.

Todo lo contrario, las probabilidades de que los Miembros de la OMC estén a punto de mejorar el sistema son altas. (Los británicos dirían quizás que las probabilidades “no son desdeñables”.)

Abordar los desafíos actuales a los que se enfrenta el sistema

a. Problemas que plantea la norma del consenso

En lo que respecta a la capacidad de los Miembros de incidir en el curso de los acontecimientos en el seno de la OMC, encontramos dos extremos: por un lado, el consenso positivo necesario para elaborar normas; por otro, la norma del consenso negativo aplicada a la aprobación de los informes de solución de diferencias. Los resultados son diametralmente opuestos. Un Miembro puede bloquear un punto del orden del día y, por lo tanto, impedir la conclusión de una negociación multilateral. En tal caso, ese único Miembro está de hecho ejerciendo el derecho soberano que tienen la totalidad de los 164 Miembros y se requiere, pues, que cada Miembro actúe con moderación para no paralizar todo avance con respecto a cualquier cuestión, incluso la adopción de un orden del día. En el polo opuesto tenemos el consenso negativo, la norma aplicable a la adopción de los informes de solución de diferencias. Según esta norma, el informe se adopta automáticamente a menos que el 100% de los Miembros se oponga a su adopción. El rechazo de un informe de solución de diferencias nunca ocurrirá, ya que, para que fuera unánime la decisión de impedir su aprobación, la parte vencedora en una reclamación tendría que sumarse a esa decisión. Por lo tanto, en el Órgano de Solución de Diferencias ningún Miembro tiene el menor control sobre los resultados.

Hasta ahora eso ha dado lugar a que los Miembros no puedan tratar de corregir el resultado de un caso de solución de diferencias que consideren erróneo a menos que todos los Miembros lo acuerden mediante la elaboración de una norma, lo que es una imposibilidad práctica. Se ha llegado a un sistema de gobernanza en el que no hay poder legislativo que pueda reformular o revisar las normas. En cualquier sistema de gobernanza, la ausencia de controles y contrapesos plantea grandes riesgos. En la Revolución Francesa, una de las principales motivaciones fue oponerse al gobierno de los jueces.(2)  El remedio que se aplicó entonces se tradujo en una gran violencia, pero los delitos abordados eran más graves. 

b.  Salvar el sistema de solución de diferencias de la OMC

Un importante rasgo distintivo de la OMC es que sus normas son de cumplimiento exigible. Si bien se espera que los Miembros cumplan sus obligaciones, y en general así ocurre, cuando no lo hacen, es mejor disponer de algún medio acordado para determinar cuáles son las normas, cómo se aplican a las circunstancias en cuestión y qué nivel de retorsión o compensación comercial ha de establecerse si se dicta una decisión contra una parte. 

Los grupos especiales indagan los hechos de una reclamación y ofrecen un análisis jurídico. Es lógico disponer de un sistema de apelación operativo para corregir errores flagrantes, si es que los hay, y contar con cierto grado de coherencia entre las decisiones. 

Como todos ustedes saben, los Estados Unidos han bloqueado los nombramientos de los Miembros del Órgano de Apelación. El 10 de diciembre concluye el mandato de dos de los tres Miembros restantes de ese Órgano. Habida cuenta de que se requieren tres Miembros del Órgano de Apelación para emitir una decisión, a partir de esa fecha no será posible examinar las decisiones de los grupos especiales de conformidad con las normas vigentes de solución de diferencias de la OMC. El estancamiento se ha producido a causa de una discrepancia sobre la función del Órgano de Apelación. En opinión de los Estados Unidos, el Órgano de Apelación ha creado derechos y obligaciones, y eso constituye una extralimitación inaceptable. En general, la Unión Europea considera al Órgano de Apelación un tribunal y, a diferencia de los Estados Unidos, no piensa que el Órgano esté colmando lagunas en las normas mediante la creación de nuevos derechos y obligaciones.

Se está procurando resolver el estancamiento. El Embajador David Walker de Nueva Zelandia está llevando a cabo un proceso de creación de consenso para abordar las preocupaciones que más claramente entienden y comparten los Miembros de la OMC que participan con regularidad en el sistema de solución de diferencias de la OMC. 

¿Qué ocurrirá a partir del 10 de diciembre, cuando ya no sean posibles futuras apelaciones? Existen varias posibilidades. Un Miembro que pierda un caso sometido a un grupo especial podría poner a prueba la teoría de que con la presentación de una apelación se bloquea la adopción del informe de un grupo especial, aunque no sea posible entender en ninguna apelación. Si todos hicieran lo mismo, burlando así la acción del sistema, y la necesidad de entender en los recursos de apelación siguiera siendo el requisito del sistema cuando en realidad el mecanismo de apelación original ya no existiera, el resultado podría ser la aplicación de medidas de retorsión y contrarretorsión. En pocas palabras, Armagedón.(3) 

La alternativa a eso es el pragmatismo. Los Miembros tienen opciones, entre ellas: 1) dos partes en una diferencia podrían acordar no presentar recurso de apelación (Viet Nam e Indonesia ya han acordado hacerlo así en una reclamación pendiente); 2) las partes podrían acordar alguna forma de arbitraje de conformidad con las normas actuales, caso por caso; 3) podría acordarse por adelantado de manera bilateral o plurilateral un enfoque alternativo aplicable a todas las apelaciones. La Unión Europea y el Canadá acordaron reproducir de la manera más fiel posible el actual sistema de la OMC, con la intención de que tenga el mismo efecto vinculante, también de conformidad con las normas de arbitraje del Entendimiento sobre Solución de Diferencias de la OMC. 

En mi opinión, habrá un brote de pragmatismo más que una reversión a una epidemia de medidas de retorsión y contrarretorsión. 

¿Puede resolverse el estancamiento en el proceso de nombramiento de los Miembros del Órgano de Apelación? Claro que sí. El sistema se construyó con negociaciones y puede salvarse mediante nuevas negociaciones. Todos sostienen que desean un acuerdo y que el sistema de solución de diferencias es un elemento esencial de la OMC. Me resisto a llamarlo la "joya de la corona", ya que lo que debe salvarse a toda costa es la propia corona, es decir, el sistema multilateral de comercio consagrado en la OMC. Concentrándonos en la denominada joya aisladamente, pasamos por alto la necesidad de una reforma sistémica más amplia.

Una posible solución al estancamiento consistiría en que los Miembros de la OMC llegaran a un entendimiento común sobre la naturaleza del problema y convinieran en que no debe repetirse. Si se alcanzara un arreglo de esa índole, no habría necesidad de volver a someter a litigio casos antiguos ni de esforzarse por hacer reformas estructurales. 

Mientras tanto, los Miembros de la OMC siguen presentando reclamaciones, confiando, cabe suponer que con acierto, en que la OMC logrará resultados que ayuden a resolver sus discrepancias. Cuando se imponen restricciones comerciales, se pueden impugnar, y se impugnan, de conformidad con las disposiciones en materia de solución de diferencias, con arreglo a las cuales, en mi opinión, seguirán emitiéndose decisiones.

c.  Revitalizar la función negociadora de la OMC

La función negociadora de la OMC ha cobrado nueva vida gracias a los acuerdos plurilaterales abiertos, también llamados iniciativas conjuntas, y la labor llevada a cabo en los comités ordinarios. La promoción de iniciativas conjuntas no es una tendencia que acojan con agrado todos los Miembros, pero un gran número de estos, desarrollados y en desarrollo, se ha sumado a ellas y representa al menos tres cuartas partes del PIB y el comercio mundiales. La rigidez del consenso (que ha acabado significando unanimidad) tanto para la elaboración de normas como para la solución de diferencias ha sido obviamente la causa de que estos dos instrumentos primordiales del sistema multilateral de comercio se desmoronen. Como cuando se examina una represa que parece a punto de ceder, los Miembros vieron claramente que hacían falta cambios, de ahí que el G-7 y el G‑20 encomendaran la reforma de la OMC.

d. Una serie de hechos desafortunados: las guerras comerciales, la expiración de acuerdos, las medidas de restricción del comercio unilaterales, la preservación de un margen de actuación innecesario.

¿Tiene la OMC respuestas a la lista de desafíos actuales que caracterizan el mundo en que vivimos?

La OMC no impide las guerras comerciales, pero sí puede formar parte de la solución. Algunos Miembros consideran que la OMC puede ser una opción para afrontar el importante conflicto actual, y han dicho que presentarán propuestas que permitan encontrar soluciones o que reflejen soluciones acordadas a nivel bilateral. Un grupo trilateral, formado por los Estados Unidos, la Unión Europea y el Japón, ha acordado abordar muchas de las cuestiones mediante propuestas, y ya se ha presentado la primera de ellas, relativa a la transparencia a través de las notificaciones. También se esperan propuestas en relación con las subvenciones a la industria, la sobrecapacidad, las empresas de propiedad estatal y la transferencia forzosa de tecnología.

Todos los Miembros parecen estar de acuerdo en que al menos algunos otros Miembros disfrutan de demasiado margen de actuación. Por ejemplo, dos importantes países en desarrollo Miembros han presentado una propuesta para limitar el margen de actuación de las dos principales economías comerciantes. (Esta guardaba relación con las flexibilidades relativas a las subvenciones a los productos agrícolas.) En último extremo, los distintos desafíos que han llegado a la puerta de la OMC se resolverán mediante negociaciones. Esa ha sido la finalidad de las negociaciones comerciales desde que los acuerdos comerciales empezaron a negociarse hace siglos, si no milenios. 

Conclusión

En esencia, veo el futuro del sistema multilateral de comercio con optimismo — en parte porque del pesimismo nunca ha salido nada positivo —. Pero mis expectativas también tienen un fundamento realista. Hay, y habrá, problemas difíciles que afrontar y momentos de tensión. Contar con un sistema multilateral de comercio es de interés primordial para todos los países; y este sistema no solo resistirá, sino que mejorará.

Mi optimismo es fruto en gran parte de mi experiencia cotidiana en la Secretaría de la OMC. La Secretaría se compone de un cuerpo de profesionales que se distinguen por su alto nivel de conocimientos y su entrega y están al servicio de los Miembros de la OMC. En definitiva, la reforma de la OMC abordará cómo dar el mejor uso posible a este recurso. Las organizaciones internacionales hermanas desempeñan de una manera más amplia y profunda tanto la función de proporcionar análisis como la de supervisar y desarrollar iniciativas. Atarse al statu quo no es una opción. La adaptación es inevitable: para atender las necesidades de los Miembros, la rápida evolución de la tecnología, los cambios extremos del clima y las catástrofes naturales, y para fomentar la integración económica, en especial entre los países en desarrollo.

Por último, mi optimismo se basa en mi participación en los procesos de adhesión a la OMC. Como he señalado, el proceso de adhesión es una fuente de reformas de vanguardia para la Organización en su conjunto. Las reformas económicas nacionales constituyen uno de los principales beneficios para los países que tratan de incorporarse a la Organización. Muchos de los que aspiran a adherirse a la OMC están en situación de conflicto o son frágiles. En el proceso de adhesión, buscan estabilidad mediante la integración en la economía mundial, a fin de lograr un nivel de vida más alto para sus poblaciones y mayores probabilidades de alcanzar una paz sostenible. 

Los representantes del Sudán y Sudán del Sur y el máximo dirigente de Timor-Leste dicen todos lo mismo: donde hay comercio hay paz. Estos dos elementos — el comercio y la paz — son interdependientes, y si bien la presencia de uno no garantiza la presencia del otro, está claro que se apoyan mutuamente. El comercio no garantiza la paz, pero ambos están estrechamente interrelacionados.

La relación entre el comercio y la paz es una parte olvidada del discurso del sistema multilateral de comercio. Estuvo muy presente en la fundación del sistema. Tratar de lograr la paz mediante oportunidades comerciales equitativas fue la preocupación que impulsó a Woodrow Wilson en su fallido intento de encontrar una solución para prevenir otra guerra mundial al acabar la Primera Guerra Mundial. Franklin Roosevelt y Winston Churchill rescataron la causa, y la convirtieron en el objetivo central de sus planes para mantener una paz ganada con grandes esfuerzos después de la Segunda Guerra Mundial. 

Ahora se ha estudiado y calculado la correlación entre la apertura del comercio y la paz. (4)  Esa correlación es fuerte, en particular entre los países en situación de conflicto.(5)  Véase el Índice de Paz Mundial creado por el Instituto para la Economía y la Paz.(6)  Entre los 163 países clasificados por orden de nivel de paz, la República de Irlanda ocupa la duodécima posición. De hecho, conservar esa posición se ha convertido en el elemento central de la búsqueda de una solución al Brexit por parte del Reino Unido y la Unión Europea.  

En unos tiempos de presión populista generalizada, es de vital importancia que se entienda mejor el valor del sistema multilateral de comercio por sus efectos en la vida diaria de las personas. Esto no se consigue mediante argumentaciones vinculadas a la macroeconomía o las enseñanzas de David Riccardo. Cada trabajador, agricultor o empresa debe entender que la OMC se basa en la equidad. 

Sería una temeridad afirmar que hemos tocado fondo en el sistema multilateral de comercio. Es muy posible que nos esperen tiempos más difíciles. 

Si de algo estoy seguro, es de que en última instancia el sistema multilateral de comercio sobrevivirá y mejorará.